驻村第一书记制度绩效分析与政策建议

杜明银　李昱姣

摘 要：驻村第一书记制度是新时代中国共产党打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略过程中所进行的重大制度创新，在脱贫攻坚中起到了极其关键的作用。但在建强村党组织、提升治理水平方面还没有高质量完成任务，尚存在预期目标和实际绩效尚有一定差距的问题。其主要原因包括权力配置需进一步优化，以更好实现建强村党组织之目标；由于村庄资源匮乏而很难形成依靠内生动力稳定脱贫与产业振兴的新格局；制度层面需进一步改革，以助力驻村第一书记从根本上提升乡村治理水平。由此给出以下建议：明确给予驻村第一书记对村党组织的领导权，明确规定驻村第一书记主导重塑软弱涣散村党组织的职权，明确驻村第一书记领导提升乡村治理水平的职权，根据村庄资源情况持续不断加大输入力度，以提升驻村第一书记工作绩效为导向，科学设计针对驻村第一书记的各项管理制度。

关键词：驻村第一书记；制度绩效；政策建议

驻村第一书记制度是新时代中国共产党打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略过程中所进行的重大制度创新。2015年5月，在多年来一些地方和单位探索选派机关优秀干部到村任第一书记取得明显成效积累有益经验的基础上，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合下发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称“2015年《通知》”），要求全国党政机关和企事业单位向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村全覆盖选派第一书记。脱贫攻坚目标任务完成后，基于巩固脱贫成果、振兴乡村的实际需要，2021年5月，中共中央办公厅又印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》（以下简称“2021年《意见》”）指出，“为全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果提供坚强组织保证和干部人才支持”，“对党组织软弱涣散村，按照常态化、长效化整顿建设要求，继续全覆盖选派第一书记”。那么，怎么客观评价驻村第一书记制度的绩效？有哪些因素阻碍了驻村第一书记制度绩效？未来应该如何进行政策完善？本文沿着这个思路，以豫南Y村与豫西F村为观察对象，作出以下探索和思考。

一、驻村第一书记制度实施的绩效与存在的问题

首先，要充分肯定脱贫攻坚以来全面实施驻村第一书记制度所取得的显著绩效。实践表明，驻村第一书记脱贫攻坚中在推进基础设施建设、精准帮扶脱贫、主动服务群众、获取资金和项目、推进产业发展、加强村党组织建设等方面都发挥了关键作用，作出了突出贡献。在脱贫攻坚过程中，肩负使命的绝大部分驻村第一书记怀着一腔热情，以认真负责的态度努力履行自己的职责。一是驻村第一书记能够做到登门入户，核对登记每户贫困情况，实现了精准扶贫目标。由于驻村第一书记作为外部力量介入，彻底消除了一些村“两委”干部在甄别贫困户上可能做出的弄虚作假行为，把党和政府的温暖送到每一个贫困农户家里，真正做到了习近平总书记所要求的“脱贫路上一个都不能少”。例如河南南部Y村的驻村第一书记，把该村的贫困户精准区分为“孤寡老人贫困户”“残疾人贫困户”“突发严重贫困户”“检测户”等几种类型，根据不同类型进行精准帮扶。二是驻村第一书记大都凭借专项扶贫资金先后完善了村庄的公共基础设施。诸如修建村“两委”办公场所，为村庄硬化道路、安装路灯、建设文化广场、集中转运存放垃圾等，改善村庄居住环境，使村庄面貌焕然一新。三是驻村第一书记积极利用村庄资源和扶贫资金，创建特色种植业、养殖业、农产品加工业等项目，增加农民收入，帮助贫困农户脱贫。在创建脱贫致富产业项目过程中，驻村第一书记大都千方百计四处求技术、跑资金，费尽周折。四是驻村第一书记大都在一定程度上履行了建强村党组织的职责。诸如规范“三会一课”制度、组织开展理论学习，加强对党员的思想政治教育。例如豫南Y村驻村第一书记杨某协助村“两委”制定了村级班子议事规则、决策程序，培养和发展新党员。五是驻村第一书记大都积极为民办事。在村“两委”的支持和配合下，驻村第一书记走村串户，了解群众的困难和需求，打通服务群众“最后一公里”，切实帮助群众解决生产生活中的实际困难。总之，驻村第一书记为村党组织注入了新的活力，在如期实现脱贫攻坚、全面建成小康社会的伟大事业中作出了突出贡献。调研结果显示，乡镇政府、村“两委”、农户一致认为“驻村第一书记到村，是给农村增添能力动力活力，在精准扶贫、建强基层组织和服务群众工作中发挥了关键作用”。尤其是村庄群众，大多高度认可驻村第一书记的工作，在本课题组调研的豫南Y村与豫西F村，100%的群众认为很有必要选派驻村第一书记，98%的群众对驻村第一书记的工作表示很满意或者满意。

在肯定驻村第一书记制度取得显著绩效的同时，实践观察又发现，驻村第一书记制度在脱贫攻坚乃至巩固脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴阶段，都不同程度地呈现出与任务目标有一些差距的现象。

2015年《通知》赋予驻村第一书记的4项任务和职责是：建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。2021年《意见》同样赋予驻村第一书记建强村党组织、推进强村富民、提升治理水平、为民办事服务4项任务和职责。两者相比，只是把前面的精准扶贫变成了强村富民，其他3项任务前后相同。那么，到底制度设计赋予驻村第一书记的4项任务完成得怎么样呢？

对河南省两个村庄的实地观察可以看到，驻村第一书记制度实施中存在着预期目标和实际绩效有一定差距的问题。主要表现：一是少数之前就存在问题的软弱涣散村党组织没有从根本上得到重塑；二是驻村第一书记在帮扶脱贫、产业致富方面缺少本土必要的各种资源条件，一些村庄仍然不能依靠内生动力实现稳定脱貧致富；三是村党组织领导下的民主、法治、德治水平仍有极大的提升空间，一些村庄仍然存在民主管理不够、民主监督有限的情况。总之，驻村第一书记在精准扶贫、为民办事方面绩效显著，但在建强村党组织、提升治理水平方面还没有高质量完成任务，巩固脱贫攻坚成果方面还需要继续发力。

二、影响驻村第一书记制度绩效的主要原因分析

（一）权力配置需进一步优化，以更好实现建强村党组织之目标

贫困村庄之所以贫困，一个重要原因就是党员队伍年龄老化，党支部书记缺乏应有的政治素质、文化素质和领导能力，导致村党组织软弱涣散，失去带领村民实现脱贫奔小康的“战斗堡垒”作用。因此，选派驻村第一书记的重要任务就是要建强村党组织。但能否建强村党组织是由客观、主观多方面因素所决定的。

一种情况是由于农村人口向城镇流动，客观上存在着村庄党员队伍缺乏优秀或合格党支部书记人选的情况，缺乏建强村庄“战斗堡垒”的本土资源。豫西F村，全村党员21人，除村“两委”干部之外，都是60岁以上老人，担任村党支部书记兼村委会主任的任某，初中文化水平，已经连续任职10年。目前，省直某机关已连续派出4任驻村第一书记，但并没有改变村党支部软弱无力的局面。类似这样的村庄，客观上的“无人可选”才需要持续派出驻村第一书记。

另一种情况是在一些村庄党员队伍中虽然存在着比现任党支部书记更为优秀的人选，但由于主观上制度设计中没有给予驻村第一书记重塑建强村庄党支部使之成为“战斗堡垒”的职权，致使驻村第一书记不能改变村庄原有治理格局。2015年《通知》在要求建强基层党组织方面，已准确指出对村“两委”班子不健全的要协助配齐。既然是“协助”配齐，就说明配齐村“两委”班子的主导权不在驻村第一书记而在乡镇党委，更没有明确驻村第一书记调整、重塑村党支部领导班子的职权。也就是说，只要乡镇党委不打算调整村党支部书记，驻村第一书记就不能推荐代替人选。2021年《意见》中虽然明确指出驻村第一书记的首要任务是建强村党组织，但具体要求仍然是“帮助培育后备力量，发展年轻党员，吸引各类人才”，并没有明确驻村第一书记重塑村“两委”领导班子的职权。总之，驻村第一書记之所以没有高质量完成“建强村党组织”的任务，或者是客观上由于村庄没有素质高、有能力的候选人，或者是由于制度设计没有赋予驻村第一书记足够的职权。

（二）由于村庄资源比较匮乏而很难形成依靠内生动力稳定脱贫与产业振兴的新格局

实现稳定脱贫以及接续乡村产业振兴需要拥有各方面的资源条件支撑。但一些村庄由于资源匮乏很难形成依靠内生动力稳定脱贫与产业振兴的新格局。一是缺乏组织资源。如上所述，由于客观原因或者制度设计缺陷，驻村第一书记没有实现从整体上重塑和建强村党支部的目标，不少党支部没能成为坚强的“战斗堡垒”。二是缺乏人力资源。现代化的过程必然包含城镇化过程的内容。改革开放以来，由于工商业的发展与农村资源所限，乡村人口向城市流动已经成为必然客观趋势。在豫南Y村，常住人口仅占总人口的29%，大部分青壮年劳动力离开村庄流向城镇。由于缺乏新型农业经营者，村庄建起的产业扶贫项目养猪场是吸引外部投资者建设经营的，安排了几位贫困家庭的劳动力在场就业。这就表明，村庄已经没有能够支撑起高技术、高效益产业的人才资源。同时，村“两委”仍然处于“软、懒、散”的状态，带着“等、靠、要”的心理，抱着“躺平”的想法，这就决定了接下来的巩固脱贫还得依靠驻村第一书记聚合外部资源并持续输入。否则，村庄的一些发展活动就会停止。这种情况在其他省也存在，一些省份“驻村第一书记拉动扶贫项目进驻村庄，但项目落地后难以得到可持续管理，造成‘项目制的经济功能式微”。三是缺乏财力资源。传统的小规模家庭种植业和养殖业收入低下、投资较大，绝大部分农户依靠农业收入仅能维持温饱状态，如果加上沉重的教育支出和儿女结婚开支，将会处于财力“吃紧”的赤字状态，无力投资技术要求高、市场风险大的高效农业和工业化生产的深加工型产业。在豫南Y村，修建了一个淮南猪养殖场和10亩地的无公害蔬菜大棚，其资金来源均为社会私人资本和小额扶贫贷款。事实表明，在乡村振兴与农业现代化过程中，农村资源比较匮乏，十分需要政府的主导和社会力量的介入。

（三）制度层面需进一步改革，以助力驻村第一书记从根本上提升村庄治理水平

提升村庄治理水平是驻村第一书记的4项任务职责之一，其中蕴含的逻辑依据非常清晰：贫困村庄呈现出“软、散、穷、乱”的失治状态——不作为的村“两委”、“原子化”的农户、资源匮乏的村庄，村民自治异化为“村官自治”，缺乏民主和法治。因此，2015年《通知》与2021年《意见》中都把提升治理水平作为驻村第一书记的一项重要任务。但推进以民主和法治为核心的治理体系现代化，其目的是制约监督村“两委”干部的权力，这很难得到村党支部书记的支持，再加上制度还有需要完善的地方，很难从根本上、从长效机制上提升乡村治理水平。

第一，运行至今的村民自治制度仍有需要完善之处。2010年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》和以往相比确实更注重民主监督的制度建置。专门增加了第五章“民主管理和民主监督”，增设村务监督机构以及由村务监督机构主持对村委会成员的民主评议。明确指出村务监督机构成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，并对村民会议和村民代表会议负责，这无疑符合权力监督的法则。但是，法律没有明确村务监督机构的负责人由谁来担任，结果成立后监委会主任一般都由党支部副书记兼任，存在着“同体监督”的局限。党的十八大以后的5年中，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，提倡“由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任主任”，落实的结果是大都由村党组织班子成员担任村务监督委员会主任，几乎没有村庄由普通党员担任。在村“两委”交叉任职背景下，党组织班子任何成员担任监督委员会主任一职都不科学。实际上，谁来担任监督委员会主任意义重大，关系着民主评议以及其他村务监督能否启动问题。“对于组织来说，能否良性运行取决于两个要素，一是组织结构的设计，二是领导者的选择。如果缺乏有效的领导者，即使组织结构设计再合理，也不会发挥出应有的潜能，组织的运转将处于混乱无序、一盘散沙状态。”据中央纪委国家监委通报，2023年上半年全国仍有3.1万名村党支部书记、村委会主任被立案，处分农村、企业等其他人员17.8万人。事实证明，制度的漏洞亟须完善。

第二，驻村第一书记职权不配套，很难建构村庄现代化治理体系、提升乡村治理水平。虽然文件政策明确驻村第一书记4项任务之一是提升乡村治理水平，但没有赋予相应的职权，没有明确驻村第一书记对村庄各项工作的全面领导权。如前所述，贫困村庄的党支部通常是“软、懒、散”。这说明客观上正需要代表上级党委的驻村第一书记进入村庄进行强有力的重塑，但政策安排中却没有赋予驻村第一书记相应的职权，缺少领导者的权力和权威，对各项工作就起不到主导作用。

三、提升驻村第一书记制度绩效的政策建议

针对驻村第一书记制度实施以来存在的不足，以往论者已经提出了一些有价值的对策建议，对本课题研究具有启发意义。在此，本文基于研究框架，在以往理论界研究基础上经过进一步的探讨和思考，提出以下政策建议。

（一）明确给予驻村第一书记对村党组织的领导权

如前所述，驻村第一书记之所以在工作上被束缚手脚，其原因就在于制度安排的是驻村第一书记在乡镇党委以及政府领导之下，在村庄“协助”党支部进行各项工作。作为“协助”者而非“领导”者角色，就从根本上使驻村第一书记在村庄工作中处于非核心的边缘地位，与第一书记称谓不符，也很难担当起党和国家赋予的任务使命。有论者针对驻村第一书记在扶贫工作中“权责匹配冲突”问题，提出“驻村第一书记应跳过县、乡两级党委以及政府的领导”，“直接行使市委以及政府授予的权力”，以“防止驻村第一书记权力的削弱”。本文认为给予驻村第一书记足够的权力是正确的，但主张驻村第一书记直接受市委的领导不太合理。因为，扶贫工作的落实和巩固、乡村振兴与农业现代化的着力空间是在县、乡、村，那就需要县、乡、村三级力量的协调和配合。综合实际情况来看，建议明确驻村第一书记工作上不受乡镇党委、政府的领导，乡镇党委、政府应担负起对驻村第一书记工作的协调、配合、支持职责。

还有学者针对村党组织书记与驻村第一书记之间存在的权威竞争，认为“国家权威与内生权威并不是主导与被主导的关系，而应是相互配合、相互协调、相互合作的关系”，“应明确驻村第一书记指导和掌舵的职责，明确村党组织书记决策和执行的职责，使双方能够相互配合，实现双轨治理”。这里，论者虽然准确看到村党组织书记和驻村第一书记应相互配合、互相协调的一面，但没能分辨出“掌舵”就是“领导”、“指导”不等同“掌舵”、“决策”就是“领导”、“执行”就是“被领导”之间的本质差别。本文认为应明确驻村第一书记在村庄工作中的领导（主导）地位，即由驻村第一书记直接领导村党组织。同时，明确村“两委”必须对驻村第一书记的工作予以支持配合，如果村党支部书记以及组织成员不配合不支持，那就由驻村第一书记主导重塑村党组织领导班子。

（二）明确规定驻村第一书记主导重塑软弱涣散村党组织的职权

基于前述村党组织软弱涣散并存在“灰色”领头人现象，我们认为应赋予驻村第一书记主导重塑村党组织的职权。重塑村党组织最关键的是选拔素质较高、能力较强的村党支部书记。对此，有论者认为驻村第一书记主导重塑党组织会侵犯到村庄自治权，这无疑是不全面的认识。村庄自治权利主体是村民，当村“两委”负责人豪横专权、践踏村民民主权利时，重塑党组织正是为了更好地实现村民民主自治权，而且也不会引起社会不稳定。第一，派出村庄通常都是政治经济文化全面落后的村庄，村党组织也是相对软弱涣散的党支部。在这种情况下，不换血就很难建强村党组织，所以必须换掉旧班子负责人，重塑村“两委”。第二，相对软弱涣散的村“两委”干部大都是脱离人民群众、不受群众拥护的不合格干部，但因为势力结成，群众敢怒不敢言，而通过驻村第一书记制度外部力量介入，采取合理合法的方式撤除其职位，正是顺应大多数群众的民心，也是选派驻村第一书记以及工作队制度最大的意义所在。当然，实施过程要讲策略，要考虑对方的承受能力，实现村庄治理能力的平稳提升。

（三）明確驻村第一书记领导提升村庄治理水平的职权

在党的十八届四中全会上，党中央提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是新时代建成社会主义现代化强国的重要内容之一。基层治理是国家治理的基石。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要健全基层群众自治制度、推进基层法治和德治建设；要持续整顿软弱涣散基层党组织，要持续整治群众身边的不正之风和腐败问题。那么，这些艰巨的政治任务由谁来领导完成呢？毫无疑问，应由派出的驻村第一书记来承担。第一，明确赋予驻村第一书记重塑基层党组织的职权，由其主持村庄党员大会，自由提名党支部书记候选人和村委会其他成员候选人，充分尊重党员群众和普通群众的民主选举权利。第二，明确驻村第一书记依据法律制度领导落实村民各项民主权利的职权。由驻村第一书记主持并规范村民委员会换届选举，让选举真正体现民意；通过村民会议或村民代表会议在普通村民中选举村务监督委员会主任，赋予监督委员会主任列席村“两委”决策会议的权利；启动村庄重大行政活动的村民代表参与工作，主持年终对村“两委”工作考核评议等工作。只有这样，才能有效提升乡村治理现代化水平。

（四）根据村庄资源情况持续不断加大输入力度

如前所述，派出驻村第一书记帮扶的通常都是政治经济文化比较落后的村庄。针对政治落后、组织资源贫乏的客观实际，迫切需要未来持续选派驻村第一书记，并由县乡派出两名驻村工作队员，协助驻村第一书记工作，形成驻村工作团队，避免驻村第一书记“单打独斗”的情况出现。在持续选派第一书记驻村过程中，驻村第一书记还应担负发现、培养新生代村党支部书记候选人的责任，如果村庄有合适的人选，就采用科学、民主的程序产生本地党支部书记；如果当地缺乏高素质的党支部书记人选，就继续外派党支部书记。实现乡村振兴与农业现代化是一个长期的过程，这个过程中，始终都需要国家扶持和政府主导。政治资源的输入是必不可少的，这也是中国式现代化的一个特色。

针对乡村财力资源的普遍薄弱现象，国家应根据实际持续不断地加大对乡村的资金投入。第一，持续加大对农业水利工程基础设施建设的投资，并保证后续工程维护和工程系统完善方面的资金支持。第二，持续实施小额扶贫贷款政策，巩固脱贫成果。小额扶贫贷款虽然额度不大，但有了这笔资金，就可以合作投资现代农业，或者入股社会企业得到红利，在一定程度上增加贫困农户的收入。第三，增加驻村第一书记的专项扶贫资金，保证其能根据实际需要自主掌控使用，以更好实现为民办事的目标。但目前驻村第一书记的专项扶贫资金由乡镇统一掌握，这虽然有利于集中财力在全乡镇范围内统筹使用，同时也在一定程度上影响了驻村第一书记实现产业振兴、发展现代农业的能力。另外，对于失去劳动能力、缺乏“造血”能力的残疾人和低保户，应该在量力而行的基础上逐步增加“输血”数量，提升扶贫质量。

（五）以提升驻村第一书记工作绩效为导向，科学设计针对驻村第一书记的各项管理制度

第一，要制定合乎实际的纪律要求，不能只看表面的时间坚持而不顾实际绩效。在选派驻村第一书记的同时，根据2015年《通知》和2021年《意见》中提出的“严管厚爱”原则，各地都制定了针对驻村第一书记的工作纪律和工作考核要求。在工作纪律上，不论省派还是县派，不论距家远近，一律要求驻村第一书记“五天四夜”在村。这样简单化的规定似乎不太符合实际情况。对于离家较远的省派驻村第一书记，外出协调争取资源，当晚不能回村住宿，就不能算违反工作纪律；如果是县派驻村第一书记，离家较近，就应该允许晚上回家居住。尤其是在一些地区，乡镇政府把严管体现在夜晚查岗、照相留证上，这样的监督形式有失对驻村第一书记的尊重，会使驻村第一书记产生“对自己不信任”的感觉。严管不是目的，驻村的本质目的是改变软弱涣散的党组织，主导帮扶贫困，衔接乡村振兴，需要一定的纪律约束，但纪律要求应该以绩效为导向，对驻村第一书记的严管不能只体现在死板的时间限制上。

第二，要及时兑现各项补贴。因工作地点基本都是离家及原单位较远的村镇，大部分公共交通工具无法直达。而且，驻村第一书记开车前往能改善村集体整体交通条件，例如遇到走访、开会、疫情期间的接送防疫防控资料，接送特殊群众看病时，需要自行开车前往。但车辆的油费、保养等各项开销已占据驻村补贴的80%以上，如不及时发放，驻村第一书记就要借钱举债。另外，还有每半年由派出单位拨付给驻村第一书记的1万元办公经费，按目前规定是此项经费拨付于工作地所在乡镇，划入村办公账户，由村干部按照其他村务花销填报单据共同使用，形成“大锅饭”的局面，与驻村第一书记开展具体工作交集不多，意义不大，体现不出专款专用的高层设计。

第三，要科学制定绩效考核制度，不能把村级干部的评价作为主要依据，最重要的是村庄群众的评价。在驻村第一书记没能居于领导地位重塑村党组织的情況下，要考虑到村干部和驻村第一书记的矛盾冲突关系。驻村干部是否真心实意为群众办事，群众最清楚，感受也最为真实。

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[责任编辑：朱松琳]

基金项目：河南省软科学项目（222400410246）

作者简介：杜明银（1981—），男，河南濮阳人，副教授，硕士，研究方向：基层治理现代化。

通信作者：李昱姣（1966—），女，河南南阳人，教授，博士，研究方向：基层政治与治理体系现代化。