规划学校网点布局 优化教育资源配置——以瑞金市教育网点规划为例

彭世贵，张举保，谢弟炳，邓艳

（1.江西航科勘测规划有限公司，江西赣州 341000；2.江西应用技术职业学院，江西赣州 341000）

基础教育是国民教育体系的根基，根本宗旨是为提高全民族素质打下扎实基础。基础教育的布局规划与质量事关国家发展和民族未来，是帮助每一个学生“扣好人生第一粒扣子”的关键阶段。实现基础教育的公平和教育质量的提升，是现代教育的重要目标。然而，随着城镇化进程的加快，学龄人口在城乡间、城区内的分布不断变化。这既给农村学校布局带来了新挑战，也给城区义务教育资源空间布局提出了新难题[1]，凸显学校布局不均衡、新城区网点不足、学位供需矛盾突出等问题，严重影响了教育公平与教育质量的提高。为着力解决教育学位供需矛盾，补齐短板，助推教育事业长远发展，科学有序地扩大教育资源供给，合理布局城区教育资源以应对城镇空间结构优化、外来学龄人口涌入和生育政策调整的“三重挑战”[2]，相关部门在进行城市规划时要考虑城镇化和常住人口规模，做好市区、乡镇等重点区域的义务教育学校布局规划，优先考虑学校布局和教育用地保障[3]，全面优化教育资源配置。本文以瑞金市教育网点专项规划为例进行探索。

一、规划网点布局的必要性

（一）落实宏观政策目标，促进教育设施发展的需要

做好学校网点布局目的是落实十九大提出的“优先发展教育事业”、《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》《瑞金市城市总体规划（2017—2035）》《关于加强城镇义务教育学校布局建设管理的意见》（赣教基字〔2017〕62 号）和赣州市规划局、教育局联合下发的《关于开展教育网点专项规划编制工作的通知》相关要求、内容和目标，适应城市快速发展的需要，进一步提高基础教育设施能力。

（二）编制符合实际发展的学校网点布局规划的需要

在国家社会经济快速发展、城市化进程加快的宏观发展背景下，国家颁布了关于教育设施建设标准、生均标准等规范标准，主要有住建部《城市居住区规划设计标准》（GB 50180-2018）、教育部《城市普通中小学校校舍建设标准》(2002)、住建部与国家发改委《农村普通中小学校建设标准》（建标109-2008）、江西省教育厅《江西省普通小学基本办学条件标准（试行）》（2012）等共十几部规范标准。基于自身建设的要求，各个规范标准制定了不同生均标准、建设标准。相关部门在实际教育设施布局与建设时常常产生疑惑，较难指导教育设施的达标建设，因此，需要编制符合瑞金实际发展的教育网点布局专项规划。

（三）节约用地、合理布局，促进教育设施一体化发展的需要

《瑞金市城市总体规划（2017—2035）》的编制完成，为瑞金市教育设施发展提供了行动目标与纲领。在城乡公共服务设施一体化发展中，其对生均标准、学生千人指标、用地规模等方面进行了研究。为进一步深化和细化总规提出的教育发展内容与标准，合理确定各所学校的建设用地范围与建设标准，我们急需编制教育网点规划，对总体规划的各项要求进行落实。

（四）解决民生问题的需要

教育关乎我国每一个家庭，是全民一直共同关注的一项重要的民生工程。如何使教育资源均衡化、公平化成为人们关注的焦点。合理规划瑞金市基础教育布局，编制《瑞金市教育网点专项规划》是解决民生问题的需要。

二、规划网点布局依据与原则

学校网点布局规划必须以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《中国教育改革和发展纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》《江西省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等相应的法律法规、行业标准、行业政策、相关规划为依据。同时，规划必须遵循坚持符合瑞金实际、适度超前、优先发展的原则，坚持近期和远期规划相结合，着力解决教育资源发展与经济建设、城市发展、群众需求不相适应的矛盾；坚持整合资源、多元化办学，积极推进教育均衡发展，努力实现教育公平；利用品牌学校的优势，逐步培植一批新的优质资源，以完善城市功能，满足群众需求，促进城市、经济、教育设施共同发展；确保学生受教育的权利和机会；以教育服务半径为单元进行学校的平衡配置；通过合理空间布局，满足不同阶段的学龄人口对学校服务半径的要求，以实现均衡布局；采取撤销、迁建、改造、保留、新建、扩建等多项措施，遵循学校布局与建设的可操作性原则。

三、网点布局存在的问题及规划方向

（一）存在的问题

1.地理位置分布不合理：有些地区的学校教育网点过于密集，而有些地区则缺乏足够的教育资源。这会导致一些地区的学生无法获得公平的教育机会。

2.设施设备不足：一些学校教育网点的教室、图书馆、实验室等设施设备不足，无法满足教学和学习的需要。

3.师资力量不均衡：一些学校教育网点缺乏优秀的教师资源，影响了教学质量和教学效果。

（二）规划方向

针对上述问题，笔者认为可以采取以下措施来改善学校教育网点的布局：

1.调整地理位置分布：根据各地区的教育需求和人口分布情况，进行合理的学校教育网点布局规划，确保每个地区都能够享有公平的教育资源。

2.加大投入，改善设施设备：加大对学校教育网点的资金支持，提升教室、图书馆、实验室等设施设备的质量和数量，提供更好的学习环境。

3.提升师资水平：加强对教师的培训和专业发展支持，吸引优秀的教师加入学校教育网点，提高教师的教学水平和质量。

4.加强合作：不同学校教育网点之间可加强合作，共享教育资源，互相借鉴经验，以提高整体教育水平。

5.制定合理的政策和措施：政府可以通过制定相关政策和措施，引导和支持学校教育网点的合理布局，鼓励民间资本和社会力量参与教育事业，提高教育资源的配置效益。

四、规划网点布局的重点要素

（一）科学预测学生千人指标

随着瑞金城市化进程的推进，区域人口流动与人口集聚明显，中心城区人口密度不断加大。这种非单纯的自然增长引起的人口分布变化带来了生源的流动，学生数量增加必然给中心城区的教育设施供给带来压力。因此，如何规划学校网点、优化教育资源结构、改善现有教育条件、合理扩容增量等是我们急需思考的问题。

（二）科学测算生均用地面积

随着工业园开发区、城市新区的建设发展，教育设施发展面临新的挑战，既有的教育配置标准难以适用于教育事业的科学发展。此外，中心城区人口聚集，导致城乡人口分布不均衡，势必造成现有教育设施超负荷运转，生均用地指标与国家及地方相关规定存在很大差距[1]。布局规划将以瑞金实际为立足点，对各类教育设施进行分类分级研究，确定适宜地方教育事业发展的生均标准体系，指导教育设施的布局、建设，以解决学生与教育设施之间供需失衡的问题。

（三）明确学校布局规划与建设标准

统筹城乡协调发展、改变二元结构格局是近年来城乡规划的重要内容。公共服务均等化是缩小城乡差距、重塑城乡一体化结构的重要手段。而公共服务中最重要的教育服务对公共服务均等化有着重要的作用，因此我们应进一步明确瑞金市学校规划布局与建设标准。

（四）制定政策保障机制，实现规划内容与目标一致

在城镇开发建设与老城区的更新改造中，教育设施作为最基本的配套设施，其建设要与居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设。我们要科学合理进行教育规划，布局好学校网点，思考好师资队伍配置问题；要与城市、土地、人口、交通规划同步进行，多规合一发展，才能最好地发挥配套作用。因此，我们在组织编制该专项规划时应组织好规划宣传，形成全社会关心规划、参与实施和共同监督的良好氛围。另外，对该类公共服务设施的调整修改应制定政策保障机制，以保障该规划的顺利实施，实现规划内容与目标的一致。

五、规划网点布局实施措施

（一）摸清底数，掌握资源

对瑞金市教育网点进行全面摸排，全市现有各类学校578所，其中幼儿园308所、小学235所、九年制学校3所、初中26所、高中2所、完中2所、职高2所。在校学生数143 577 人，其中幼儿园31 480人、小学64 490人、初中28 906人、高中15 136人、职高3 565人。总用地面积312.51万平方米，总建筑面积104.54万平方米。

教育网点存在着如下主要问题：

学校建设滞后于城市发展速度。瑞金近十年来正处于快速城市化的重要时期，城市人口急剧增加，房地产开发、商业开发如火如荼，而教育设施却未能与城市建设同步发展，学校建设速度缓慢。

城乡教育资源分布不均衡。从学校基础设施建设、师资办学力量和办学政策条件等方面，中心城区与农村地区的学校存在明显的差距，同时学校之间也存在不均衡发展现象。部分办学质量高的学校吸引了很多跨学区的学生就学，导致学校严重超规模办学。

学校布局不合理。老城区人口密集度较高，学校数量偏少，分布不均匀，导致老城区平均班额严重超标、就学服务半径大，上下学高峰期交通拥堵，学校路段疏散压力大，存在安全隐患。

学校配建设施不达标。老城区绝大部分的学校用地规模偏小，配套设施不完善，没有标准的运动场所，景观绿地空间稀缺，不利于对学生的素质教育和培养。新城区学校多为新建学校，配套设施相对完善。边缘区的学校多为农村学校，配置标准远低于城市学校，配置数量有限，且品质较差，破败现象频现。

（二）明确布局规划目标、发展要求

1.教育发展目标分析

根据国家、省、市教育发展规划，瑞金市学前教育阶段目标：基本普及学前教育。义务教育阶段目标：教育公平，确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育、坚持划片招生，严格试行免试就近入学。高中、职高教育阶段目标：普及高中阶段教育，普通高中和职高学校招生规模大体相当。

2.规划目标与发展要求

依据国家、省、市各个层面关于教育综合发展改革精神，以瑞金市的实际情况为基础，规划提出以片区功能导向为主、遵循总量控制与片区平衡相结合；达到教育资源的“三定”（定标准、定岗位、定制度）配置、实现设施均衡化发展；统筹协调瑞金中心城区范围内各类学校的布局，实现空间布局一体化；完善各阶段教育体系，构建现代化的教育格局，全面提升瑞金市教育水平，共享改革开放成果。因此，教育网点布局规划总体目标为“发展均衡化、设施标准化、空间一体化、办学多元化”，要统筹考虑人口变化、地理交通、资源效益、教育质量等因素，优化学校布局，使各个学校均衡发展；保证改扩、新建学校硬件设施、教师资源、管理制度按标准化建设；学校建设与城乡、经济、社会发展相协调，使基础教育发展空间一体化；资源向寄宿制学校集中，不断优化城乡教育资源供给，满足人民群众对优质教育资源的新期待、新需求[4]。

（三）科学预测与布局

1.学生千人指标预测

布局规划要充分考虑社会、经济、政策、现有办学情况、办学体制等影响因素，预测瑞金市学生千人指标。结合其他案例分析，本次规划根据影响人口因素的人口控制目标分析、政策导向分析，主要通过人口出生率推导、人口构成预测和现状趋势演化等三种方法研究学生千人指标，基于现状趋势分析，分别对幼儿园趋势、小学、初中、高中(含职业高中)进行趋势分析，预测了本市学生千人指标结果。

2.生均用地面积预测

在教育网点专项规划中，生均用地面积的确定也是规划重点解决的一个问题。根据教育网点布局规划相关案例分析可以发现，地域条件的不同决定着生均用地面积也不一样。本次规划结合瑞金市中心城区现有的基础资料和调研数据，依据国家、省、市相关法律法规，探索采用相关规范分析比较法、生均用地面积趋势判断法、空间布局模拟法、相关案例类比法等方法合理确定幼儿园、小学、初中、高中及职业高中的生均用地面积，为瑞金中心城区未来各类学校建设布局提供依据。

3.规划引领，科学布点

规划研究要对人口分布密度、服务半径（即可达性）、办学规模等实际情况进行分析，同时对一些原规划并未保留但实际上只需要调整用地性质即可保留的现有学校进行评估[5]，依据学生千人指标预测、生均用地面积预测，制订一个合理、可行的总体规划布局方案。然而，规划政策在执行的过程中会面临各式各样的问题，需要地方政府部门充分考虑城镇化进程、乡村振兴、地方经济社会发展等实际情况，因地制宜地调整规划，解决学龄人口与学校之间的矛盾[6]。相关部门要严格核定城区教育用地布局、位置和界限，做到同步规划、同步建设、均衡推进。为此，本次规划通过保留、扩建、新建、撤销等措施重新规划瑞金市幼儿园为231所，小学250所，初中36所，高中10所，职高2所。

六、优化服务，快速推进

教育网点作为专项布局规划，其作用在于：一是将城市总体规划、宏观的空间发展及资源配置设想进行细化深化，提出更具体的教育设施空间发展规划；二是针对瑞金教育现状存在的问题，指导下一步有关教育事业发展、教育设施建设等方面的政策性文件的制定[4]。

为此，教育网点布局部门要立足本职，全面优化用地保障服务，提前介入、超前服务，主动对接相关部门，及时掌握教育用地需求，强化部门联动，积极配合协调办理项目用地相关手续。一要建立教育网点建设协调组织平台，定期协调规划提出的近期建设项目的进展情况。二要明确法律地位，增强规划强制性，中小学校布局规划作为城乡规划的重要组成部分，是城市建设的法规性文件。但在实际建设过程中，经常出现无视规划的法律效力现象，通过更改规划，随意占用或挪用学校建设用地，致使学校无地可建、学生服务半径拉大，造成学生上学难、大班额等一系列的社会问题。三要强化入学政策导向，引导学生就近入学，确保学区内学生与学校基本对应，确保基础教育设施有效发挥其使用效益。四要建立完善的师资配置政策。教师是决定学校办学水平和教育质量的关键因素。如何配置师资是教育资源配置的关键问题[7]，可按学生规模均衡配置师资力量，深层次打破教师交流体制机制障碍，引导骨干教师向薄弱学校流动，让教师“出得来、留得住、教得好”[8]。五要建立均衡的学校配置标准，对学校硬件设施、教师资源、管理制度等方面制定详细达标实施计划且作为学校发展评价标准。六要进一步落实本规划所确定的强制性内容。本规划一经审批，规划校点、班数（学位数）、生均用地面积等强制性内容，应尽快纳入控制性详细规划并严格进行控制，暂无法落实到控规的学校点位应结合城市的长远发展逐步落实，并对控制性详细规划的修改与修编起指导性作用。

七、结束语

总之，学校网点布局需要根据教育资源的需求和分布情况，制定合理的教育网点建设和布局方案，为此需要规划部门评估该区域已有的教育资源，如学校、培训机构、图书馆等，了解其数量、质量和覆盖范围；根据需求和资源情况，将区域划分成教育服务区域，确保每个区域都有足够的教育资源供应；根据需求和区域划分，确定每个教育服务区域内应该建设的教育网点，包括学校、培训机构、图书馆等；根据教育网点的建设需求和可用空间，进行布局设计，确保教育网点之间的距离合理、交通便利和学生的通勤时间合理；根据教育网点的类型和规模，合理配置教育资源，包括教师、教室、教材、设备等，确保教学质量和效果；在规划教育网点时，要考虑不同类型学校和培训机构的多样性，以满足学生不同层次和需求的教育要求；考虑未来人口和经济发展趋势，对教育网点规划进行长期的预测和调整，以满足未来的教育需求，要综合考虑各种因素，以达到最优的教育资源配置和利用效益。