治理现代化视域下社区多元治理路径研究

摘 要：近年来，社区治理已经成为社会治理的核心单元，需要社会各主体共同参与。文章从治理现代化视域出发，发现在当前社区多元治理过程中，基层治理能力不断提升，但取得的成果有限，依然存在缺少针对性治理条例、多元主体参与动力不足等问题。基于此，文章从完善社区多元治理运行机制、提高主体参与能力、数字赋能社区建设等方面出发，提出社区多元治理的优化路径，为社区治理现代化提供参考。

关键词：治理现代化；社区治理；多元共治；数字治理

中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）08-0032-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.08.007

1 问题的提出

社区不仅是社会治理的重要空间，更是生活中解决各种矛盾纠纷的重要场所。随着市场经济发展，社区治理日渐呈现出多元化、自主化和精细化，学者们提出了“复合治理”“元治理”“协商治理”等治理理念。党的十九大以来，社区建设得到越来越多人的重视，各地也探索出“五社联动”“党建+”“智慧社区”等多元治理实践形式，取得一定的治理成效。但多元治理的效能尚未真正释放，突出表现为针对性法规不健全、主体参与动力不足、参与能力弱、数字化程度低等问题。在复杂化的社会发展趋势下，现有治理模式仍需进一步改进。党的二十大报告中指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。创新社会治理，关键在基层，难点在社区。因此，在治理现代化背景下，探索如何突破多元治理困境，优化现有社区治理模式，对治理现代化建设、促进社区各治理主体间的良性互动具有重要意义。

2 社区多元治理的理论基础

2.1 协同治理理论

协同治理理论亦可称为“合作治理”。受多中心理论的影响，协同治理理论进一步探索如何通过不同途径进行有效协作等，主要表现为参与治理主体多元，不同主体间协同配合，共同制定治理规则。詹姆斯·罗西瑙提出，治理是一种同时涵盖政府与非政府的、内涵十分丰富的机制，其虽然未得到正式的授权，却能有效地发挥其作用。由此可见，治理是复杂的长期互动过程。协同治理理论的提出和完善对于改善治理效果和实现治理目标有重要的参考价值。协同治理理论与社区治理需求相契合，要使治理主体尽可能多元化，依托政府和市场等多主体力量相互协作共同治理，才能实现共同利益最大化，社区发展整体效能最大化。

2.2 利益相关者理论

利益相关者理论源于20世纪，最初围绕企业管理，指出利益相关者是企业生存的必要条件。20世纪90年代后，国内相关研究也开始展开，其理论内涵被应用于许多学科领域。企业管理与社区多元主体治理过程有一定相似性，社区治理的各方主体均属于社区利益相关者，介入程度有所不同，有着共同目标，在不断调整平衡中实现各自诉求。徐延辉学者将社区利益相关者分为三类：确定型利益相关者包括社区居民、政府、社区主体组织，与社区关系最为密切，具有不可替代的功能；预期型利益相关者包括社区所辖事业单位、非营利组织，其对社区发展有所期待，通过自身資源推动发展，是社区建设不可或缺的力量；潜在型利益相关者包括社会组织、高校等，拥有极大潜力，为社区治理带来新视角。社区发展需要协调多方力量，引入利益相关者理论，对拓宽研究视角和梳理社区治理多元主体具有借鉴意义。

3 我国社区多元治理的发展历程

根据中央发布的关于社区的政策文件，可以将我国社区治理分为三个阶段：1949年至1978年，我国工作重心由农村转为城市，实行高度集中的计划经济，政府对社区进行自上而下的一元管控。1954年我国通过了《城市居民委员会组织条例》，开始设立居委会组织。

党的十一届三中全会后，我国工作重心转为经济建设，传统管理模式无法适应社会需求，“单位制”逐渐瓦解，治理方式开始变革，政府开始放松对社区的管控。1992年我国进行市场经济体制改革，企业、社会组织开始发展起来。2000年民政部颁布《关于在全国推进城市社区建设的意见》，推动了社区建设各项工作的展开，治理主体开始由政府转向多元主体。

党的十八届三中全会以来，我国社区治理进入新的发展阶段。2021年12月，国务院办公厅印发的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》中明确，要建设“党委统一领导、政府依法履责、社会多方参与”的治理体系。在党的领导下，我国社区多元治理体系在实践中逐步形成。目前，公民参与意识不断提高，不同主体参与方式更加多元，社区服务能力得到强化，社会治理活力不断被激活，社区多元治理取得显著成效。

4 西安市莲湖区社区多元治理的实践探索

4.1 西安市劳动一坊小区状况

西安市莲湖区劳动一坊社区成立于2001年6月，辖区内有7个居民小区，3家驻地单位，共有住户4719户。老人多、小孩多、租户多、人员结构复杂，人口流动性大，属于单位型居民小区。社区面临的治理问题十分明显。一方面，小区房屋年久失修，硬件设施差，维护费用短缺，监控设施不足，缺少保安巡逻，居民生活安全无法保障；另一方面，社区内退休党员多，社区工作的重要内容就是要做好党员的服务管理工作。

4.2 西安市劳动一坊小区多元治理的实现路径

近年来，社区根据实际情况，不断探索“534联创模式”，即：社区、社工、社会组织、社区志愿者、社区公益资源五方联动；区司法局、区民政局、街道办三级包抓共建；共驻共融、共商共推、共倡共创、共建共享四项机制。

4.2.1 以党组织自身建设强化引领治理

通过加强社区党组织自身建设，以社区党委为纽带，建立党建共建联合会议机制，由社区书记、党委成员、驻地单位、下沉干部等多方主体联建联动，分析社情民意及群众反映的突出问题，探讨解决问题的途径。依托社区调委会平台建设，打造了“周姐帮忙”等多个社区服务品牌，发挥“党建+调解”“调解员+律师+志愿者”矛盾纠纷多元化解机制的优势，化解矛盾纠纷1000余起，成功率100%。

4.2.2 推动多方主体实现共建共治

社区搭建了民主协商议事平台，发动社区党员、楼长、志愿者等上门走访。带动更多居民参与到居民议事会，行使协商议事权和决策权。组织辖区群众积极参与矛盾纠纷排查、三级网格应急处置、基层法治化治理等活动，让他们成为社会治理的参与者和监督者，提高居民的思想认识水平和参与社区治理的积极性。鼓励辖区党员群众以志愿服务的形式积极参与社区治理，组建“萤火虫”治安巡逻、“小号手”政策宣传等6支志愿队伍，打通服务群众的“最后一公里”。在治污减霾、城市治理、平安创建等工作中发挥了重要作用。

4.2.3 完善服务体系满足居民需求

社区内建立老年大学，开设课程包括剪纸、书画、党史学习教育、法治大讲堂等，目前已有近1000名学员。同时，采用“志愿服务时长换取上课时间”的方式，即40分钟的志愿服务，可以换取一个半小时的课堂学习。劳动一坊社区还建立了“桃小豆”教育品牌，一年内受益群众达1.47万余人次。几年间，劳动一坊社区由一个普通老旧社区发展成为全国先进社区。2023年1月，获评“全国民主法治示范社区”。

5 社区多元治理面临的困境

通过各地实践探索，社区多元治理在推动居民间的良性互动和构建新型公共精神等方面均发挥了重要作用。多元主体参与治理已成为目前社区建设的主流模式，但目前仍面临以下困境。

5.1 多元治理约束力量较弱

制度问题具有根本性和长期性的特征。目前，我国现有法律规范体系关于居民与居委会、政府部门等主体之间的关系使用了协助、支持等词语，立法又缺乏明确规定，致使相关主体角色定位不清晰，出现较多利益和矛盾冲突。社会组织的法律地位虽有个别条文简单确认，但对于社会组织的登记成立、活动开展等内容缺乏具体规定，使其在实践中难以发挥作用。部分社区并未成立业主委员会，已经成立了业主委员会的小区大部分也存在内部组织机构松散、成员缺少任职资格限制和考评机制、决策不公开、工作被动等问题，使业委会功能异化。物业管理没有完全纳入法治管理，多数社区由开发商指定的物业公司负责社区各项事务，多存在疏于管理、社区建设措施落实不到位、将业主的公共收益据为己有等问题。社区治理相关法制建设相对滞后于国家的政策和文件，仅通过政治管理、道德舆论等手段，不能适应社区治理现代化。

5.2 多元主体参与动力不足

不同利益出发点下参与治理的多元主体缺乏共同驱动力。社区人口复杂多元，居民生活观念、生活方式复杂多元，居民在参与社区公共事务过程中，存在消极被动的问题，认为社区治理都是政府和物业的事情，对社区公共利益的认同和关注度较低。缺乏公共精神。社区缺少对居民参与的激励机制，导致居民参与治理的成本较高，进而缺乏有效的协商议事动力。居委会有很强的“行政化”色彩，名义上代表居民利益，但在实际运行过程中，行政性任务繁重，形成了社区台账资料多、调查报表多等现象，履行职责的精力不足，几乎等同政府部门的下属机构。社会组织缺少独立的治理主体身份，几乎依附于政府，缺乏自主运作，没有足够的健康发展空间，依然存在规模小、管理规制不健全、专职人员不足等情况。导致其内生动力不足，无法确保参与实效。

5.3 多元治理主体自治能力有限

政府财政对社区的支持有限，虽然每个社区都有党群服务阵地，但仍存在功能不全、服务设施不完善等问题，治理场所无论数量还是质量都不尽如人意，无法提供相应的公共服务供给机制，难以发挥共建共治共享的作用。

同时，由于薪资、制度等方面的缺乏，在实际运行过程中，居委会内多以中老年群体为主，青年参与较少，没有经过系统化的培训。现有工作人员队伍不稳定，社区事务繁重复杂，社区多元治理缺少更专业的社会工作者。社区粗放式的管理模式尚未摒弃，治理活动大多都是短期的、零散的，缺乏系统性和长远性，创新活力难以在更大范围跃升，导致社区治理成果不能保持。

最终，企业作为与社区关系最密切的市场力量，虽然已经开始致力于社区商业模式的创新，但其作用有待进一步发挥。

5.4 多元治理数字化有待提高

社区事务涉及领域广、门类多、繁重复杂的工作任务、倒金字塔式的行政结构和人员配备，致使社区工作负担过重、疲惫不堪。近年来，越来越多的社区开始运用数字技术、大数据和智能应用整合社区各类服务资源，建立良性的生态系统，提升数字技术在社区治理中的应用水平和管理水平，使更多主体能够有序参与其中。虽然在完善社区服务体系方面取得了一定成效，但还存在一些短板和不足需要改善。首先，数字安全滞后于治理实践，数据泄露、滥用等信息安全问题频发。数字化的维护离不开各主体的相互作用和共同参与，但各部门仍存在无法协调统一的问题。其次，新技术尚未形成普遍标准，不能有效地将业主智能应用系统、社区物业系统和商圈服务整合在一起，使智慧社区的建设无法达到预期的效果。最后，不同社区资源条件不均衡、发展程度不一，大量老旧小区社区数字化管理结构还未形成，有些地区不结合社区实际盲目跟风，浪费资源。

6 治理现代化下城市社区多元治理的优化路径

新形势下，社区治理将面临更多新情况、新变化和新挑战。因此，国家要出台更具有针对性的治理条例来明确各方权力责任，通过多种方式激励各主体参与的内生动力，拓宽参与途径，数字赋能社区多元治理。推动居民主动参与社区治理，社会组织更快更精准回应居民诉求，促进社区治理效能全面提升。

6.1 完善多元治理运行机制，促进社区治理规范化

加强社区治理的顶层设计，为各主体提供制度基础和法律保障，提高治理的稳定性和可持續性，建构政府、社会、居民相互协同的制度体系。首先，党的全面领导是新时代社区治理的政治保证。社区基层党组织要发挥带头作用，落实党的政策方针，把法治原则融入政策的制定与实施过程中，用法治方式推进社区多元治理。其次，明确规范居委会、社会组织等不同主体的职责和法律地位。规范社会组织登记注册管理制度，加大对社会组织的培育力度，保障正当行为空间。理顺政社关系，严格监管政府购买流程，设置第三方监督机构进行不定期监督，完善信息披露制度，增强社会组织的公信力。最后，明确自治在社区治理中的基础地位。主要包括自我管理、服务、监督等方面。除了出台法律法规等“硬法”外，还要制定社区居民公约等“软法”，兼具灵活性，获得居民的普遍认可，为各方主体自治提供行为的合法性和合理性，保持各主体之间内在价值的统一性。

6.2 激活主体参与活力，增强社区居民价值认同

在探索社区多元治理过程中，要找到各方利益结合点，在需求中寻找平衡，通过外部力量激发自主行动的动力。首先，政府要兼顾各主体的利益需求，聚焦其关注的核心问题，发挥政府配置职能，整合社区内外资源，营造共同治理的良好环境。社区内定期举办文娱活动，让居民对社区有更深刻的参与感和归属感。推进公民道德建设，培育居民主体意识，激发居民公共精神，形成良好的社区氛围。其次，鼓励社区由“纵向管理”向“横向协商”转变，完善参与程序，提升利益表达的组织化水平，定期召开联席会议，鼓励居民提出建议并及时给予解决，让居民体会到治理成效。社会组织内部引入竞争机制，通过能力考核激发其治理动力。发挥企业在市场中的优势，通过商业运作方式获得利润，达成共同治理目标。最后，加强网格化治理，提升社区的精细化管理水平。一方面，能够使社区完成其发展目标；另一方面，在一定程度上影响社区治理的决策、管理和监督，确保居民的知情权和监督权。

6.3 拓展多方参与渠道，提高自治能力

社区治理需要政府管理，市场参与和居民自治多种方式的有效结合。首先，把社区党支部建立与社区服务项目相连接，提升党的引领能力，社区内在职党员干部要起到带头作用，全员编入社区网格，打造具有统筹能力的治理队伍。政府要加大对社区现有工作人员专项培养力度，鼓励参加社会工作者职业资格考试，使其能够处理好社区矛盾纠纷，提高专业化水平。社区加强宣传创新，积极吸纳与规范多方主体参与，提升社区公共事务管理效果。其次，降低各主体参与门槛，构建多元治理的良性运行机制，依托政府领导横向搭建跨部门合作平台，社区进驻专业服务团队开展帮扶、讲座、搭建高效便捷服务平台等，通过高效的互动方式以及自身利益诉求的及时传递，满足居民需求。完善对社区服务的反馈和监督机制，对社区建设、居民参与等多因素进行考核，提升社区治理的积极性。最后，企业参与社区治理方式应该更加多元化，如企业参与创新社区开发和公共空间设计等，驱动社区治理与市场有效结合，打造符合中国实际的长期治理模式。

6.4 推动社区治理数字化，实现整体治理

无论选择何种治理模式，“数字治理”都愈发重要，发挥总体性作用。要以数字赋能社区治理共同体建设，加快数字技术与社区服务体系的深度融合。实现社区服务精准化、治理精细化。打破社区数据孤岛，实现信息实时共享，从“碎片化治理”走向“整体性治理”。首先，积极推广社区便捷服务，如打造志愿者服务、跳蚤市场等应用，拓展居家养老、故障报修、配餐购物等移动应用体系，提高社区居民日常生活的便利度。其次，引导社区居民通过公众号、社区应用等途径表达诉求。设置志愿者时间银行、社区积分账户等体系，激发居民参与社区治理的积极性。实现小区监控系统、智能门禁等全覆盖，建设智慧社区管理平台，促进社区治理智能化与高效化、数据采集全面化、服务便捷化、应急精准化，构建德治、自治、法治相结合的社区治理新格局。最后，必须在工具理性和价值理性、有效性和规范性之间实现平衡，防止治理技术的异化，完善数字安全管理，促进数字技术与社区多元治理的协同发展。

7 结语

社区治理是一项系统性、长期性的工作，要以激发社区治理内生动力性、结构互嵌性和制度有效性为考量标准，挖掘不同主体间相互依赖的共生关系，逐步形成多元治理模式。在基层治理现代化背景下，最根本的是要保障和改善民生。社区人口结构复杂，利益主体多元，新时代的社区治理应该有更高的要求，要引导社区各方力量共同参与，要加深对社区类型及治理路径的思考，要思考为什么做、怎么做、谁来做等问题，要考虑如何把服务对象转化为志愿者，把管理对象转化为治理主体，积极探索实现空间和社会的互融互通。此外，更需要进一步通过专业队伍带动，并激发各参与主体动力推动全员参与，保持政府治理和社会调节、居民间自治良性互动，统筹凝聚各方共建共治，全面破解社区治理难题，提升基层治理效能。

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［作者简介］韩思雨（1998—），女，汉族，陕西西安人，硕士在读，西安财经大学公共管理学院，研究方向：社区治理。