“强县弱市”格局下台州打造高能级城市对策研究——基于浙江11个设区市的对比分析

文/ 王维一

紧盯打造全省“第五大都市区”目标，完善机制使做大做强中心城市成为台州发展的“最大公约数”

“强县弱市”既是一种经济现象，又是一种空间现象。改革开放以来，浙江强大的县域经济为全省共同富裕先行和现代化先行提供了源源不断的发展动力。但随着城市化进入下半场，中心城市综合实力小于县（含县级市，下同）的“强县弱市”格局，又成为浙江经济发展的一个突出问题。

一直以来，台州人就做着“大城市梦”。1994年的撤地设市迈出了台州“大城市”建设的第一步。30年来，台州市委、市政府连续实施3轮市区体制机制改革，先后召开改革领导小组会议、城市工作会议、市区融合发展座谈会等，部署推动“三区两市”协同发展，中心城市带动周边县融合发展的步伐进一步加快，城市能级实现跨越式提升。但相比周边城市，台州城市化水平还处于全省后列，城市化长期滞后于工业化，城市能级相比杭州、宁波等还有明显落差，建设省域开放型高能级中心城市还有很长的路要走。

台州是典型的“强县弱市”城市

（一）城市首位度：“强县弱市”格局的研究基础

中心城市是一个国家或地区在政治、经济、社会等方面占据主导地位的城市。1939年，美国学者杰斐逊提出的城市首位度理论，反映了一个国家或地区城镇体系中资源要素在最大城市的集中程度，是研究“强县弱市”格局的量化工具。

两城市指数。杰斐逊用中心城市和第二大城市的常住人口规模的比值来衡量中心城市首位度，计算公式为：S2=P1/P2；其中：S2为首位度，P1、P2代表两个城市的常住人口规模。

表1 两城市指数和城市类型关系表

四城市指数。为了改进两城市指数过于简单的问题，有学者提出了四城市指数。计算公式为：S4=P1/（P2+P3+P4）；其中：S4为首位度，P1、P2、P3、P4代表从大到小排序后，相应序位城市的常住人口规模。一般认为，四城市指数较为合理的值应该为1；大于1的属于高首位度分布，低于1的属于低首位度分布。

（二）11个设区市首位度的定量测算

根据上文提到的计算方法，得出省内11个设区市的两城市指数、四城市指数。

表2 各设区市两城市指数、四城市指数

两城市指数、四城市指数得出的结果是相关城市的常住人口规模比值，再用该比值推导城市体系结构；由于我国人口迁移的主要类型为经济性迁移，因此，采用经济总量（GDP）的比值去推导可以得到近似结果。研究表明，两城市指数、四城市指数在计算结果方面有很大的相关性，为简单实用起见，一般选用两城市指数。但考虑浙江强县较多的实际，部分设区市呈现强县“双子星”（如，台州的临海、温岭，金华的义乌、永康），因此，四城市指数更能全面反映城市规模特点（本文侧重分析四城市指数）。

综合考虑各设区市的两城市指数、四城市指数，本文认为，金华、丽水、嘉兴、台州、温州、衢州等6个设区市中心城市首位度较低，呈现“强县弱市”格局。同时，考虑金华、嘉兴、台州、温州的经济总量（GDP）和常住人口规模接近，因此，这4个设区市具有较强的可比性。

“强县弱市”格局形成的原因

从历史变迁看，行署体制导致浙江行政力量弱而市场力量强。新中国成立后初期，浙江大多数地区实行典型的行署体制。在这一体制下，地区行署作为省级政府的派出机构，主要职责是传达贯彻上级政府的决定、命令，对经济发展的干预力度较弱。部分市场力量强的县抓住机遇迅速发展壮大，逐渐对中心城市形成挑战，进而导致行政中心和经济中心分离。特别是对台州而言，异地设市导致中心城市发展起步晚、基础弱，医疗、教育、科研等资源少，溢出效应不明显，各县对中心城市“共主”意识不强，形成“散装”的组团式城市格局。相比而言，新中国成立起即为“市”建制的杭州、宁波，形成了较强的中心城市；而浙江最后撤地设市的台州、丽水，中心城市发展水平明显落后。

表3 各设区市“撤地设市”时间表

从地理条件看，复杂地形导致中心城市对县域要素资源汲取不足。浙江地形复杂，平原、丘陵、盆地、山地、海岛等地貌均有涉及，平原面积仅占全省的25.4%（江苏为86.9%）。地理板块的破碎，阻滞了人流、物流、信息流的高效流动，工农业生产往往就地布局。中心城市和经济腹地的联系较为松散，难以形成紧密的分工合作体系，对劳动力、技术、资本等要素缺乏强大的汲取能力。从实际看，台州“七山一水二分田”，金华“三面环山夹一川、盆地错落涵三江”，地理隔离对经济活动形成“壁垒效应”；而平原地貌集中连片的杭州湾及沿海地区，交通便利、交往频繁，中心城市对周边经济要素呈现强大的集聚效应。

从体制机制看，“省管县”模式极大激励了县域经济发展。浙江是我国“唯二”全域推行“省管县”体制的省份（另一地是海南）。在行政体制上，县由设区市代管，而县级财政和主要领导则由省直接管理。较之“市管县”，县的自主权更高，特别是财权方面，部分县长的支配能力可能还要高于市长。与这一体制相配套，1992年以来，浙江进行了六轮县域扩权改革，基本做到了省市经济管理权限“能放都放”，有效激发了县级政府经济建设的积极性和主动性。以省内唯一计划单列的义乌市为例，经过几轮扩权改革，成为获得下放权力最多的县级市，一跃成为区域发展“火车头”，目前经济规模已为市区的1.8倍。

从经济结构看，民营经济成为县域经济最具成长性的力量。浙江是民营经济发展的先行者，民营经济是浙江的活力所在。民营经济发展的必然要求，就是经营决策分散化、资源配置市场化，最大限度扩大经济自由度，限制政府“有形之手”对经济资源的调控配置能力。因此，一个地区民营经济越发达，往往意味着生产布局越分散，表现在空间上就是“强县弱市”格局。根据本文研究，衡量民营经济发达程度的“民营经济占GDP比重”和衡量“强县弱市”程度的“四城市指数”，大致呈负相关关系。如杭州民营经济比重全省最低，但中心城市首位度全省最高；金华中心城市首位度全省最低，但民营经济比重全省次高。

表4 各设区市民营经济占比和中心城市首位度关系表

从产业布局看，“块状经济”是县域经济发展的强大引擎。“块状经济”是浙江产业分布的鲜明特征。改革开放以来，浙江凭借市场先发优势，形成了以“一县一业”为特征的产业格局，在地理版图上呈现出色彩斑斓的“经济马赛克”，成为县域经济挑战中心城市的基础性力量。以台州入选省级现代产业集群转型升级试点的5个产业为例，黄岩模具产业、路桥金属资源再生产业产值分别约80亿元、70亿元，临海休闲用品产业、温岭泵与电机产业、玉环汽摩配产业产值分别约250亿元、320亿元、480亿元，市区板块的主导产业规模明显小于县域板块。乐清工业电器产业、宁海皮革产业、永康五金产业也是较为典型的例子。

台州加快高能级城市建设的对策建议

紧盯一个目标，就是打造全省“第五大都市区”。当前，“大都市区”建设是浙江推动区域经济一体化、加快新型城市化、提升城市能级的重要抓手。根据《浙江省大都市区建设行动计划》明确的“四大都市区”，台州隶属于宁波都市区，作为宁波的副中心，与余姚、慈溪地位等同，这样的定位不足以支撑台州高能级城市建设。要增强全局意识、危机意识、对标意识、追赶意识，以“第五大都市区”的站位来设计城市空间布局、综合交通、城市功能、产业发展、人口承载力等，整合和优化中心城市周边地区的资源要素，推动县域经济向都市区经济转型，打造综合实力比肩“四大都市区”的“台州都市区”。

完善三项机制，使做大做强中心城市成为全市发展的“最大公约数”。一是利益补偿机制。目前，全市土地资源最丰富的空间就在台州湾新区，要充分用好“飞地”政策，完善“飞出地”和“飞入地”在指标考核、税收分成等方面的利益共享机制，确保市外招商流转类项目和市内迁建类项目顺利“飞入”台州湾新区，将新区打造为增量共享空间。二是区域协调机制。充分发挥市区体制机制改革联席会议、台州市城乡建设管理委员会等跨区域、跨部门综合协调机构的作用，加强重大项目布局、产业园区开发等重大事项的统筹推进，打造成为管理决策的重要议事机构和重大事项研究、审议、统筹、协调平台。三是市场合作机制。进一步优化产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等基本经济制度，加强户籍管理、社会保障、财政税收、民生资源等领域跨区域合作，形成供需互促、产销并进的良性循环。

做好六篇文章，以重点领域和关键环节突破带动中心城市发展壮大。具体包括：做好“规划引领”文章，强化市级规划统领力、管控力；做好“以产兴城”文章，培育活力迸发的城市经济；做好“要素保障”文章，引导要素资源向中心城市集聚；做好“交通先行”文章，持续完善综合立体交通网络；做好“空间拓展”文章，使县城成为中心城市发展腹地；做好“人口集聚”文章，加快农业转移人口市民化。