新时代北京市“三农”演变趋势与首都特点乡村振兴的路径选择

张英洪 刘军萍 刘雯

摘要：北京市是一个拥有2000多万常住人口的超大城市，其“三农”发展特点、趋势具有明显的超大城市特征。随着市场化、城镇化的快速推进，北京农村社会形态深入分化，农村经济深度调整，农村就业结构深刻变革，乡村功能发生剧烈演变。面对“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的城乡融合发展要求，围绕北京市“国家首都、超大城市、发达地区、首善之区”的鲜明特征，顺应首都农业农村演变趋势规律，本文提出新时代走好具有首都特点的乡村振兴路径，以期实现乡村高质量发展。

关键词：北京 乡村振兴 城乡融合 路径选择

回顾改革开放以来北京“三农”的发展历程，可以看到，大都市的农业发展与城市的关联性、依附度非常高。从农业阶段性特征来看，北京农业从以一产为主到自发形成的三产融合，每一阶段转型都是城市发展、城市需求、首都要求倒逼的结果。北京农村经济直接受到工业化、城市化、信息化等现代要素的驱动，曾经深度参与过全市产业分工，与城市产业发展形成密切的联动机制和互补格局，带来农村经济的繁荣发展，由此带动了大规模的郊区城镇化与新农村建设，加速了城乡格局的深刻调整。京郊市场化与城镇化加速推进，城镇化与逆城镇化并行发展，构成了北京“三农”发展和功能演变的主体时代背景图。在这张背景图下，当前北京“三农”发展呈现出鲜明的时代特征和趋势变化。

一、北京“三农”演变的总体趋势

（一）乡村形态分化趋势

一是京郊农村分化明显。北京的村庄分化几乎呈现出了我国村庄分化的各种基本类型。据北京市农村经济研究中心2018年调查，北京3983个村已经分化为“三无”村、拆迁村、倒挂村、空心村、传统村等类型。“三无”村是指无农业、无农村、无农民，但有集体经济组织的村庄。这类村庄尚有56个。拆迁村是指因城镇化建设征地或居住环境改善等因素拆迁或搬迁上楼的村庄。这类村庄有720个。倒挂村是指外来人口多于本村户籍人口的村庄。这类村庄有173个。空心村是指在城镇化进程中因大量中青年人口流出村庄进城务工经商或在城镇安家置业，人口稀少、闲置农宅较多的村庄。这类村庄有48个。传统村是指保持和延续传统乡村风貌、村庄形态基本稳定的村庄，这是京郊农村的主体形态，也是实施乡村振兴战略的重点地区。这类村庄有2986个。

二是村庄衰败与乡村复兴并存。城镇化导致不少村庄呈现衰败景象，边远山区村人口大量外流后形成了空心村、老人村，一些村庄也在消失。从统计数据上来看，1990—2021年，北京的行政村数量从4481个减少到3784个，平均每年减少22个村。与此同时，一部分生态环境优美、具有传统历史文化底蕴的乡村日益走向复兴。

三是农民进城与市民下乡并存。北京的城镇化与逆城镇化发展趋势同时存在。一方面，农业户籍人口向二三产业和城镇转移。2020年，北京市一产就业人数为41.3万人，比2006年减少了24.36万人；另一方面，部分市民选择到乡镇定居或到農村租住闲置农宅，很多市民在周末和小长假期间乐于到京郊乡村体验民宿、农事和传统乡村文化。2020年北京乡村常住人口273万人，比2006年增加了22万人。

（二）乡村经济演变趋势

一是乡村之间集体经济发展不均衡情况加剧。一方面，农村集体资产地区分布极不均衡。截至2017年底，城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）农村集体资产总额共计4600.2亿元，占全市农村集体资产总额的66.9%；城市发展新区（房山、顺义、通州、昌平、大兴）农村集体资产总额共计1830.8亿元，占全市农村集体资产总额的26.6%；生态涵养区（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）农村集体资产总额共计448.5亿元，占全市农村集体资产总额的6.5%。朝阳（1393.4亿元）、海淀（1509.0亿元）、丰台（1560.6亿元）三个区的集体资产均在千亿元以上，而平谷（80亿元）、怀柔（83.9亿元）、密云（62.2亿元）三个区的集体资产都不足百亿元。另一方面，集体经济发展不平衡。2017年，全市农村集体资产总额6879.6亿元，集体经济经营总收入724亿元、利润总额43亿元。在3945个村级集体经济组织中，效益较好、能够按股分红的村1356个，占比34%；收不抵支的村1983个，占比50.3%；经营收入在100万～500万元的1644个，占41.7%。北京市农村经济研究中心对2007—2017年北京郊区3885个村庄的数据进行统计分析表明，北京市村庄集体经济发展不均衡情况不断加剧，村庄两极分化明显，村庄发展水平固化问题严重。

二是城乡收入绝对差值依然呈现增长趋势。2012—2022年，除2017年以外，北京农村居民人均可支配收入增长率均大于城镇居民，城乡收入差距变化速度有所放缓，但城乡收入绝对差值呈扩大趋势。2022年，北京城乡居民可支配收入分别为84023元、34754元，分别排在全国各省、市、自治区第2位、第3位；城乡收入绝对值差为49269元，全国最大，是2012年的1.98倍。

三是农业产值占比下降与农业地位上升并存。北京作为首都，着眼国家重大粮食安全战略需要，把稳住农业基本盘作为重大政治任务，近几年采取加大农业支持保护政策力度、加强耕地保护力度等综合措施，粮食和蔬菜面积、产量实现连续三年较快增长，创五年来新高。尽管农业在全市经济中的比重仍处于下降趋势，但是农业的基础性、战略性地位明显上升。

四是农业多功能性持续凸显。北京的农业是都市型现代农业，立足于“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平，更加需要都市型现代农业在食品保障稳中加固、生态涵养加快转化、休闲体验高端拓展、文化传承有效延伸上发挥重要作用。随着收入水平提高，市民对于优质农产品以及依托良好生态环境的休闲农业消费需求呈现多元趋势。2021年，北京市休闲农业和乡村旅游接待游客2520.2万人次，收入32.6亿元，带动农产品销售10.1亿元。预计到2025年，休闲农业和乡村旅游年接待量达到4000万人次，年经营收入达到50亿元。从北京农业资源禀赋和成本收益情况看，立足乡村产业振兴要求，拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值依然是首都农业发展的主要方向。

（三）乡村人口变化趋势

一是乡村人口户籍结构呈现多样化。一方面，乡村外来人口数量不断增加。外来人口多于本村户籍人口的村庄数量在增加，大量外来人口居住生活在农村地区，成为一些村庄人口的重要组成部分。2016年，全市普查区域（包含行政村的乡镇、街道）共有常住人口1001.6万人，其中北京户籍常住人口621.7万人、非京籍常住人口379.8万人。另一方面，乡村本地户籍人口中有2/3已经不是农业户籍。2016年，农业户籍人口中仍在本乡镇范围内居住的有201.9万人，占包含行政村的乡镇、街道内北京户籍常住人口的32.5%。

二是乡村就业结构变化显著。一、二、三产业就业人数比例从1996年的39∶31∶30、2006年的20.7∶27.8∶51.5，演变为2016年的8.4∶19.3∶72.3。第三产业就业比例超过三分之二。没有一产从业人员和一产从业人员占25%以下的村庄已占全部村庄的54.3%，这些村庄人口的职业结构发生了趋于非农化的变化。乡村居住人口已经形成了“原住的农业工作者+原住的非农业工作者+非原住的农业工作者+非原住的工作者”等多种职业共同居住的聚居区。

三是京郊农民的身份和结构呈现多元化。京郊农民身份多元化。在工业化和城市化的进程中，京郊一部分农民成为转移到二、三产业就业的新产业工人，一部分农民变成了出租房屋的房东业主，还有农民成为自主创业的企业家，只有少部分农民继续从事农业生产。与此相对应的是，外来务农人员逐渐成为京郊农业重要补充力量，2012年北京市登记的来京务农流动人口达到12万人，约占全市农业从业人员近三成。

四是农村老龄化问题严重。随着劳动力向二、三产业和城镇转移，农村青年流出逐渐增加，农村社区老龄化程度逐步提高。2016年北京农村居民60岁以上的人口占总居住人口的30%，超出国际老龄化标准20个百分点。

二、尊重趋势规律，推进具有首都特点乡村振兴的路径选择

面对“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的城乡融合发展要求，围绕北京市的“国家首都、超大城市、发达地区、首善之区”四个首都特点，顺应首都农业农村发展趋势规律，在农业发展上，要拓展农业的多功能性，坚持质量兴农，实现京郊农业的全面升级；在农村发展上，要实施乡村建设行动，坚持绿色兴农，实现京郊农村的全面进步；在农民发展上，要尊重农民的主体地位，坚持权利兴农，实现京郊农民的全面发展。

（一）围绕“四个中心”定位，实现乡村高质量发展

北京城市战略定位是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、国际科技创新中心。实施乡村振兴战略，必须坚持和体现“四个中心”的城市战略定位，实现乡村高质量发展。

一是在政治中心建设上，将乡村地区纳入支撑国家政务活动的重要空间进行规划布局，使京郊乡村成为国家政务活动的重要场所。从大国首都政治发展出发，加强特色小城镇、美丽乡村、家庭农场、合作农场、农业公园等高质量建设，使之成为国家政务活动的重要备选场所和大国外交主场活动重要选择区域。着力践行绿色发展理念，进一步加强乡村特别是生态涵养区的生态文明建设和公共服务建设，将乡村建设成为和谐宜居的后花园、会客厅、度假村、休闲地。从保障国家政务活动的高度，推动京郊农业农村高质量发展，深化农业供给侧结构性改革，明确提出和大力发展京郊全域生态有机农业和优质农产品加工业，提高休闲农业和乡村旅游发展的质量和水平，为国内外友人以及广大市民提供安全优质的农产品供应和绿色生态服务产品。

二是在文化中心建设上，第一，将北京市推进“一核一城三带两区”为重点的全国文化建设总体框架和布局与乡村文化振兴有机结合起来，以“一核一城三带两区”引领乡村文化建设，以乡村文化充实“一核一城三带两区”建设。第二，将国家文化中心建设的相关重大项目向京郊乡村地区进行系统规划布局，在乡村地区规划建设中体现中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的文化产业和文化事业。可以选择若干体现国家文化中心建设水准的文化小镇、艺术小镇、电影之都、音乐之都、创新之都，以及各具特色的乡村文化馆、乡村博物馆、乡村艺术馆等，增强乡村美学观念，推进京郊乡村艺术化，建设百花齐放的京郊艺术乡村。第三，将高等院校、科研院所、卫生体育、健康养老等机构和产业向郊区乡村进行规划布局，高标准规划建设一批位于京郊乡村青山绿水间的大学城、蓝天白云下的体育城和体育小镇、鸟语花香中的智库小镇和康养小镇等，不断提高乡村教育文化水准，全面提升乡村居民的总体文化素养和现代文明素质。

三是在国际交往中心建设上，打造北京特色乡土产品，丰富乡村休闲产品供给，创新乡村消费场景，让乡村地区成为北京国际消费中心独具特色的承载地。进一步扩大乡村对外开放力度和体制改革力度，使京郊乡村成为中国向世界展示大国首都改革开放与农业农村现代化建设成就的重要窗口。

四是在国际科技创新中心建设上，第一，将乡村规划建设成为科技研发基地以及科技应用示范区，特别是在“三城一區”建设上，要切实改变大型科技项目建设与乡村建设“两张皮”现象，真正实现大型科技项目建设与乡村振兴战略实施有机结合起来，通过大型科技项目建设带动乡村的建设和振兴。第二，以中国平谷“农业中关村”建设为标杆，大力发展农业科技，强化农业科技的研发与利用转化。推动“农业+科技”“乡村+科技”的融合发展，建设智慧生态农业和智慧乡村，为北京率先基本实现农业农村现代化插上科技的翅膀。第三，适应京郊科技创新中心建设的需要，规划建设科学小镇、科学家小区等，培育乡村的科学精神，推进科技发展与乡村振兴相结合，为广大科技工作者提供宜居宜业的优良生活环境，带动和提升京郊乡村建设的科学含量和科技品位。

（二）立足发达地区、超大城市规模，率先实现城乡融合发展

北京作为2000多万人口的超大城市，完全具备以城带乡的经济实力，充分具备率先实现城乡发展一体化的各种有利条件和实现城乡融合发展的基本条件。

一是率先实现城乡基本公共服务均等化。围绕北京“四个中心”的城市战略定位向乡村拓展和延伸的战略需要，加快实现城乡基本公共服务均等化。着力优化财政支出结构，切实提高土地出让收入用于农业农村的比例，进一步加大公共财政对乡村基础设施、公共服务设施以及教育、就业、医疗、养老等基本公共服务的投入力度，加快缩小城乡基本公共服务差距，补齐乡村基本公共服务短板，尽快全面实现城乡基本公共服务一体化和公共服务的城乡顺利接转。高度重视乡村人口老龄化问题，着力推行免费教育、免费医疗以及高水平的养老服务等普惠性公共政策，全面提升乡村社会福利和民生保障水平，促进城乡共同富裕。

二是率先实现城乡要素平等交换与双向流动。破除城乡二元结构，深化农村集体产权制度改革、农村土地制度改革、农村宅基地制度改革，加强城乡一体化制度建设，使城市的人才、资金、知识、技术、管理、信息等要素顺利进入乡村，广泛而有序地参与乡村建设和乡村振兴；同时要使乡村的土地、劳动力等要素平等融入城市建设，公平参与城市化进程，加快形成城乡一体、功能互补的新型工农城乡关系。

三是构建新型集体经济发展的政策体系和新型集体经济组织的治理机制。加快构建适应市场化、法治化、城镇化和城乡一体化要求的新型集体经济发展政策体系，发展壮大新型集体经济。根据特别法人的要求，加强新型农村集体经济组织的地方立法与建设。重视集体经济组织建设，重视集体企业的改革发展，保障集体经济组织和集体企业员工权益。建立健全新型集体经济组织的治理机制，强化对集体资产的监督管理，维护、发展农村集体和农民的财产权益。

（三）紧扣疏解非首都功能，谋划乡村承接疏解功能

推动京津冀协同发展，疏解北京非首都功能，是首都北京发展的重要特点，也是北京实施乡村振兴战略面临的独特时代背景与重大发展机遇。

一是充分认识乡村振兴面临的重要挑战与历史机遇。京郊乡村应当在疏解北京非首都功能的战略机遇中率先实现全面振兴。按照《北京城市总体规划（2016年—2035年）》构建的“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局要求，要主动谋划京郊乡村承接中心城区功能的对外疏解工作，在主动承接中心城区功能中实现乡村的振兴。

二是有序规划与落实郊区承接中心城区功能疏解的重点任务与发展定位。根据《北京城市总体规划（2016年—2035年）》，中心城区是疏解北京非首都功能的主要地区；顺义、大兴、亦庄、昌平、房山是承接中心城区适宜功能、服务保障首都的重点地区；门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆、昌平和房山的山区作为生态涵养区，是首都重要的生态屏障和水源保护地，主要任务是保障首都生态安全，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区。

三是顺应逆城镇化发展趋势，助推乡村振兴。城镇化发展到一定阶段后，会出现中心城区人口向外迁移的逆城镇化现象。北京是较早出现逆城镇化趋势的超大城市，这为乡村振兴提供了新的巨大能量和发展机会。应当加强逆城镇化的调查研究，加快破除城乡二元结构，实现城乡一体化，使逆城镇化与小城镇建设、美丽乡村建设有效结合起来，从而借力助推乡村振兴。特别是要顺应疏解北京非首都功能和逆城镇化趋势，大力加强京郊特色小城镇建设，深化体制改革，在京郊规划建设企业总部小镇、国际组织小镇、科研大学小镇、文化体育小镇等各具特色的小城镇。

（四）针对村庄形态分化，分类制定和实施乡村振兴政策

一是针对“三无”村的施政重点：要确保集体资产处置公平合理，保障农民带着集体资产参与城市化，维护村集体和村民的集体资产权益；将此类村庄全面纳入城市街道和社区管理轨道，由政府公共财政提供各类基础设施和公共服务，减轻或剥离集体经济组织承担的社区公共治理和服务的成本，保障原村民有序参与社区公共治理；发展壮大集体经济，强化对集体经济组织的监督管理服务，维护其作为特别法人的市场主体地位，保障村民股东对集体资产的所有权、经营管理权、收益分配权等各项权益。

二是针对拆迁村的施政重点：要切實保护拆迁村民的财产权益，妥善处置集体资产，合理管理和有效使用征地补偿费用；对于纳入城市规划区内的拆迁上楼村，一般应当实行撤村设居，撤销村委会设置，建立居委会，统一纳入城市社区管理和服务；在完成集体产权改革的基础上，保留和发展集体经济组织及其所属的企业，维护集体经济组织成员权益。

三是针对倒挂村的施政重点：必须以更加公平包容的心态和政策对待外来人口，保障外来人口平等享有基本公共服务；村庄的社区治理要对外来人口开放，保障外来人口平等参与社区公共事务的治理；在城乡接合部地区的倒挂村，在进行集中上楼的城市更新改造时，要预留村集体产业用地，同时在实现村民上楼改善居住环境的过程中，着力推行集体建设用地建设租赁住房，让外来人口同样改善居住环境并成为新市民。

四是针对空心村的施政重点：有条件实现活化与重生的空心村，鼓励和引导农民建立住房合作社，与外来资本合作共同开发、盘活利用闲置农宅，发展乡村旅游、特色民宿、健康养老等产业；对于缺乏开发利用条件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下适当进行村庄合并；深化农村宅基地制度改革，创新宅基地“三权分置”具体实现形式；严禁外来资本与地方权力相勾结而进行资本圈村式强占开发。

五是针对传统村的施政重点：强化传统村庄的保护，尽量在保留原有村容村貌的基础上实现改造提升，改善人居环境，禁止大拆大建；允许、鼓励和规范社会力量参与乡村活化与再生工作，充分发挥村民的自主性、积极性、创造性，探索多种形式实现乡村振兴。大力发展都市型现代农业，学习外地复合化、叠加化农业生产经营经验，拓展农业多种功能、挖掘乡村多元价值，允许在一产粮田菜田周边配套融合性产业用地，在一产基础上叠加三产要素，既保障粮田菜田的面积、产量，也充分利用和变现粮田菜田的田园风光价值，全面提高农田利用的综合效益，提升农业劳动生产率，提高农民经营性收入，用市场化手段解决农地撂荒问题。

（五）强化首善之区特点，率先实现首都乡村善治

首善之区应该是治理水平最高的地區。推进北京的乡村治理现代化，就是要坚持首善标准，率先实现乡村善治。

一是加强乡村组织建设，以组织振兴引领全面振兴。构建以党组织为核心，村民自治组织、集体经济组织、其他经济组织、各类社会文化组织共同发展的组织振兴格局。首先要加强党组织建设，使基层党组织成为乡村治理坚强的领导核心。其次要加强村民自治组织建设，推进村民自治的制度化、规范化、精细化，保障村民依法当家作主。第三要加强农村集体经济组织建设，发挥集体经济组织在乡村振兴中的积极作用和乡村治理中的独特功能，特别是重点加强乡镇联社建设，将乡镇联社建设成为乡镇区域的为民服务中心，为发展新型集体经济、实现共同富裕提供坚实的保障。农民专业合作社和其他经济社会文化组织，要与时俱进加快发展。进一步赋予农民更多的组织资源，使农民有序参与到经济、政治、社会、文化和生态文明建设等各类组织中来，保障和发挥农民群众在乡村振兴和乡村治理中的主体作用。

二是健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。坚持党建引领，创新基层治理体制机制，深化“接诉即办”工作机制和办法，强化“未诉先办”服务能力建设，提高维护社会公平正义和群众切身利益的能力与水平，着力建设服务乡村和公正乡村；不断创新村民自治的有效实现形式，推进村民自治的规范化建设，保障村民民主权利，切实建设村民当家作主的自治乡村；贯彻落实《乡村振兴促进法》等法律法规，切实将各项涉农工作纳入法治轨道，加强党员领导干部和村民群众的法治教育，增强法治意识，着力建设有效维护乡村社会和谐与活力的法治乡村；加强乡村道德文化建设，彰显首都乡村文化的优势和特点，促进传统文化与现代文明交相辉映。

三是加强数字乡村建设，实现乡村智治。发挥信息化在乡村治理体系和治理能力现代化中的基础支撑作用，培育一批适应北京“三农”特点的技术、产品和服务，对乡村产业进行数字化改造；统筹推进乡村信息化基础设施和网络安全防护工作，弥合城乡数字鸿沟；深化政务和惠民服务，推进农产品质量安全追溯平台、开展人居环境智能监测、建立基于空间的农村统计信息系统、引导外部资源通过信息化延伸到村。顺应农民对美好生活的向往，大力提升农民数字化生活水平，在郊区普遍建立网上服务点，开展智慧党建、在线办事、三务公开等，提供“互联网+”教育提升农民数字化应用能力，让广大基层农民分享数字化发展成果。

四是坚持惩恶扬善，营造风清气正的乡村社会政治生态。不断将全面从严治党和全面依法治国向乡村基层延伸，加强对农村干部队伍和集体资产的监督管理，严肃查处侵犯农民权益的“微腐败”，严厉打击侵害农民切身利益的违法犯罪活动，全面建设维护社会公平正义、保障农民基本权利的平安乡村、良善乡村、和谐乡村。

（作者单位：北京市农村经济研究中心）