海域资源“三权分置”改革：运作逻辑、现实困境与优化路径

2024-03-07张文律

乡村论丛 2024年1期

张文律

摘要：海域资源产权制度改革是促进海域资源合理开发利用的关键所在。依据“权利再配置、经营者再选择、服务再供给”的逻辑主线，浙江省苍南县率先推行养殖用海“三权分置”改革，探索养殖用海所有权、经营权、承包权“三权分置”并行，实施“二级发包”流转制度，提供“一证到底”资格准入和服务集成，取得了较好的制度变迁成效。文章总结浙江省苍南县养殖用海“三权分置”改革的做法与成效，分析存在的若干关键性问题，并提出加强组织保障、强化法治支撑、完善配套制度和改善生态环境等政策建议。

关键词：海域资源产权制度 “三权分置”

* 本文系浙江省党校系统社会科学联合会规划课题“‘三权分置视角的养殖用海产权制度改革研究”（编号：ND22079）研究成果。

一、问题的提出

自然资源资产产权制度是生态文明制度体系的重要基础性制度。海域资源作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，在管理过程上与其他类型自然资源相似，存在资源家底不清、权责不清晰、权益不落实等共性问题（王涛等，2019），严重制约着海域资源的开发利用和保护修复。

理论界对海域资源的产权界定及其配置进行了充分的讨论。在海域资源的产权界定上，韩立民等（2004）分析海域资源的共有财产资源属性，指出产权界定的模糊性、产业分布的立体性以及海域使用的部分排他性等特征。陈书全（2011）认为，由于缺乏有效管理海域资源准入与利用的制度安排，使理论上属于公共物品的海域资源变成事实上的自有品。鉴于此，贺义雄（2008）设计海洋资源资产所有权、管理权、使用权“三权分离”的产权安排方案，并论述“三权”的体系关系。王淼等（2012）从立体空间角度，提出对海域资源三维多层产权的界定。李宪翔等（2019）探讨海洋资源资产所有权、使用权、收益权三种产权属性，提出以“三权分置”划分海洋资源资产类别。

在海域资源产权的配置研究方面，曹英志（2014）认为，当前海域资源配置应采用行政配置和市场配置两种方式，同时加快海域资源市场化配置的进程。陈静等（2020）也认为，海域使用权需要在统一行使海域所有权下进行分类差别化配置。程博等（2019）则从海域综合利用视角，提出依据海域功能确权模式来分配海域资源。总体而言，现有研究对海域资源的产权界定及其配置进行了深入探讨，但是仍然缺乏从“三权分置”的理论视角展开对海域资源产权制度改革的研究，尤其是缺乏对典型个案的分析。

养殖用海是当前我国海域使用项目中的主要用海类型。浙江省苍南县是“中国紫菜之乡”，浙江省紫菜养殖的主产区，紫菜养殖面积约6万亩，年产值近10亿元。近年来，针对养殖用海承包经营无序无度无偿、矛盾纠纷频发等问题，苍南县借鉴农村土地“三权分置”的改革思路，以大渔湾海域养殖规范化管理为试点，在浙江省率先推行养殖用海“三权分置”改革，探索养殖用海所有权、经营权、承包权“三权分置”并行，实施“二级发包”流转制度，提供“一证到底”资格准入和服务集成。但是，养殖用海“三权分置”改革是否能够实现预期目标，改革过程中还存在哪些现实困境，以及路径如何优化，仍是一项现实而紧迫的课题。

二、海域资源“三权分置”改革的运作逻辑

近年来，浙江省苍南县大渔湾养殖用海产权制度改革依据“权利再配置、经营者再选择、服务再供给”的逻辑主线（刘守英等，2021），采用“三权分置、二级发包、一证到底”的制度安排，促进海域资源节约集约利用和有效保护。

（一）探索“三权分置”制度，实现权利再配置

所谓的“三权分置”，是指养殖用海所有权、经营权、承包权“三权”分置并行，即由相关部门、地方政府代理行使养殖用海所有权，村集体经济组织拥有养殖用海经营权，养殖户享有养殖用海承包权。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）和《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）等相关法律法规，在充分调查研究的基础上，苍南县人民政府制定《苍南县浅海滩涂养殖用海发承包暂行管理办法（试行）》（以下简称《暂行办法》），明确养殖用海所有权、经营权、承包权的主体、权利边界和三者之间的权利关系。简言之，苍南县通过构建养殖用海“三權分置”的产权制度框架，使得养殖用海的“三权”主体依据规则行使权利、履行义务，尤其是村集体经济组织通过行使经营权连接海域资源所有者和承包者，成为重要的中介者和服务者，为养殖用海的统筹开发利用和生态系统修复提供了产权基础。

（二）推行“二级发包”制度，实现经营者再选择

养殖用海分配流转采取“二级发包”的办法，即国有公司作为一级发包主体，根据村庄人口和面积因素，将养殖用海按面积发包到村集体经济组织，同时村集体经济组织成为“二级发包”主体行使经营权，通过村民代表大会审议的方式再发包到养殖户或合作社。养殖户或合作社作为二级承包对象，与村集体经济组织签订合同，取得承包权。发包方和承包方签订的养殖用海承包合同期限不超过《水域滩涂养殖证》或《海域使用权证》核定的期限，发包承包期原则上为3～5年，养殖户或合作社按承包面积和年租金标准缴纳养殖用海承包租金。在承包租金的分配上，村集体经济组织、镇政府、国有公司按5∶3∶2的比例分配，镇政府和国有公司将养殖用海承包租金收入投入到产业发展、养殖保险等，促进沿海渔村可持续发展。

（三）创新“养民证”制度，实现服务再供给

在养殖用海产权制度改革成果运用中，苍南县首创了“养民证”制度，探索推行紫菜养殖资格准入制度和服务集成模式。在签订承包合同并缴纳租金后，养殖户领取“养民证”，确认承包资格、承包位置、承包面积、缴费记录等信息。在此基础上，苍南县以“养民证”为主要依据，对养殖户的承包缴费、养殖船年审管理、生产成本补贴申报等实行“一证到底”的集成服务。同时，金融机构等市场主体围绕“养民证”开展农业社会化服务项目。例如，苍南农商银行依托“养民证”，创新蓝色金融产品，优化蓝色金融服务，实行“养民证”无担保、低利率贷款政策，降低了养殖户的融资成本，提高了养殖户的融资便利性。

三、海域资源“三权分置”改革的绩效分析

浙江省苍南县推行的以“三权分置、二级发包、一证到底”为主要内容的养殖用海产权制度改革实践，是我国海域资源产权制度改革的新思路。研究发现，苍南县通过养殖用海“三权分置”改革，有效破解了海域资源开發利用和海域生态环境保护面临的诸多困境，为推进海域资源高水平保护和高效率利用进行了有益的探索。

（一）明确了海域国有法律属性

《海域法》第三条规定，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。但受传统用海观念影响和经济利益因素驱使，养殖户把浅海、滩涂视为“门前海”“祖宗海”，认为“谁占有谁使用”，与海域国有属性之间存在较大认知差距。而由养殖户通过“招拍挂”方式获取海域使用权的程序复杂，也不适应养殖用海面积动态变化的特点。苍南县养殖用海“三权分置”改革，使得《海域法》规定的“海域国有”法律属性落地，相关部门、地方政府代理行使海域所有权，改变了养殖户“门前海”“祖宗海”的传统思维，破解了海域国有法律属性无法落地的难题，实现了“依法用海”的法治目标。

（二）落实了海域资源有偿使用

苍南县通过“二级发包”办法实施养殖用海有序分配、承包经营，养殖用海发包承包合同规定了养殖用海承包租金及其缴纳时限，引导了养殖户承包海域应缴纳租金的正确舆论导向，解决了海域资源有偿使用无法落实的难题。同时，落实养殖用海承包租金返还制度，承包租金的50%直接作为村集体经济经营性收入，用于开展美丽渔村和基础配套设施建设，并取得“消除村集体经济薄弱村”的成效。例如，苍南县大渔湾沿岸19个村集体经济薄弱村在养殖用海“三权分置”改革的第一年便实现“脱帽”，村集体经济组织利用养殖用海承包租金收入，改建或新建小码头、毛竹堆放场、村民广场等乡村基础设施。镇政府和国有公司则将承包租金收入投入到渔区乡村建设、养殖设施改造提升和紫菜产业发展中。

（三）实现了海域资源确权登记

20世纪80年代，为调动养殖户生产积极性，苍南县人民政府把水域滩涂定权给沿岸渔业村，由于当时技术所限，海上没有明显的标识物，镇与镇、村与村、户与户之间界限不清、权属不明，同时存在飞地、三角地、交叉区域等特殊情况，导致养殖用海长期无法确权、矛盾纠纷不断。通过养殖用海“三权分置”改革，原苍南县海洋与渔业局运用无人机航拍和GPS技术，建立养殖用海电子“户口册”，破解海上无地理标识，难以清查、倒查的难题，为养殖用海有序分配和市场流转提供基础数据支撑。此外，苍南县成立由海洋渔业、公安边防等组成的执法队伍，开展执法专项行动，有效解决了大渔湾养殖用海纠纷乱象。

（四）促进了海域生态环境改善

传统毛竹插杆养殖区布局密集、错落无序，导致养殖海域水流不畅通、养分不足，影响紫菜的产量和质量。同时，毛竹易腐蚀，使用周期只有1年，而养殖户仅从经济角度考虑废弃毛竹处理成本，缺乏海洋生态环境保护意识，导致大量废弃毛竹留在养殖海域。养殖用海“三权分置”改革后，明确了发包方、承包方的权利和义务，控制了紫菜养殖的容量和密度，降低了养殖业病害发生的几率。值得关注的是，苍南县试点推出的紫菜养殖玻璃钢插杆整村推进示范工程，采用玻璃钢插杆替代毛竹，降低了养殖成本，减轻了劳动强度，破解了传统毛竹养殖造成的海域环境污染难题。

（五）推动了紫菜产业健康发展

养殖用海“三权分置”改革以来，苍南县加快紫菜产业延链、补链、强链，打通育苗、养殖、加工、销售全产业链，推动紫菜产业数字化、标准化管理。同时，苍南农商银行做好区域金融服务，助力紫菜产业发展，截至2022年末，紫菜用途贷款余额6390万元，有效解决了紫菜产业市场主体的融资难问题。此外，国有公司组织紫菜优质企业和品牌参加国内知名展会，提升区域品牌影响力，并通过成立紫菜养殖保险基金，为养殖户提供养殖保险，提升了养殖户抗风险能力，保障了紫菜产业可持续发展。

四、海域资源“三权分置”改革的现实困境

浙江省苍南县养殖用海“三权分置”改革已取得显著成效，海域资源开发利用初步实现“有序、有度、有偿”，相关做法经验获得第五届浙江省公共管理创新案例优秀奖。在实践中，浙江省象山县、福建省连江县和浙江省嵊泗县等地也先后启动养殖用海“三权分置”改革。但是，从各地实践看，当前养殖用海“三权分置”改革仍存在几个关键性问题需要厘清。

（一）组织保障问题

养殖用海“三权分置”改革涉及自然资源、农业农村、生态环境等政府部门，事关国家、村集体、养殖户等利益主体，是一项系统工程。调研发现，原来由海洋与渔业部门牵头推动的养殖用海“三权分置”改革工作，在机构改革后渔业管理和海洋管理分属农业农村局、自然资源和规划局等部门，实际工作中还存在政策缺乏协调、工作机制不健全等问题，亟须从全局层面统筹相关部门权责，完善改革工作机制。

（二）法治支撑问题

从实践来看，县级人民政府虽然大致明确了养殖用海所有权、经营权、承包权的主体资格和权利边界，但是养殖用海新的权利结构中“三权”的权利属性、权能和关系仍存在诸多模糊之处，对养殖用海节约集约利用和有效保护形成事实上的阻碍。此外，按照《渔业法》《海域法》等相关法律规定，海水养殖需同时取得《海域使用权证》和《水域滩涂养殖证》。在实践中，同一块水域滩涂要同时申领两个证，对管理部门和养殖业者造成很多困扰，增加了管理部门和渔民的负担。

（三）配套制度问题

一方面，养殖用海承包租金缴纳标准、使用用途等事关沿海渔村和养殖户的共同富裕，尽管《暂行办法》规定养殖用海承包租金可以根据不同情形进行适当调整，但是养殖用海承包租金管理办法还没有制定。另一方面，养殖用海“三权分置”的核心是促进海域资源的有序流转。《暂行办法》虽然大致明确了养殖户的准入和退出制度，但是对养殖用海市场流转的条件、方式以及程序等还缺乏具体的规定，不能满足养殖用海长效管理的需要。

（四）生态环境问题

调研发现，玻璃钢撑杆因经济、环保、安全等特点深受紫菜养殖户欢迎，但玻璃钢撑杆的初始购买成本较高，养殖户普遍感到力不从心、压力很大。当前，紫菜养殖玻璃钢插杆整村推進示范工程仍处于试点阶段，需要加大财政资金投入，促进更大范围的推广应用。此外，紫菜养殖户基于经济效益最大化考虑，过于追求紫菜养殖的高产量，容易忽视养殖海域的承载能力，导致养殖密度高于环境容量，从而对海洋环境造成负面影响。

五、海域资源“三权分置”改革的优化路径

深化养殖用海“三权分置”改革，需要抓紧补齐短板弱项，建立健全长效机制，并与海洋渔业转型升级、渔区村集体经济发展、生态文明建设等相结合，促进海洋资源合理开发利用和生态环境保护修复。

（一）加强组织保障

一是总结完善浙江省苍南县等地养殖用海“三权分置”改革经验，将养殖用海“三权分置”改革列入国家级、省级改革试点范围，提供政策保障和支持。二是试点市县应成立养殖用海“三权分置”改革领导小组，设立办公室，配置专班，进行实体化运作，同时明确部门职责分工，完善考核机制，出台奖惩办法，促进工作协同推进。

（二）强化法制支撑

一是厘清养殖用海所有权、经营权、承包权各自的权利性质、权能以及“三权”之间的关系，规范“三权”的实现形式，保障所有者、经营者和承包者的合法权益。二是建立自然资源部门和农业农村部门审批联动机制，推动《海域使用权证》和《水域滩涂养殖证》同步核发，促进养殖用海审批效率质量提升。

（三）完善配套制度

首先，制定养殖用海承包租金管理办法，建议根据养殖品种、养殖面积、市场行情及其他相关因素确定承包租金缴纳标准，建立动态调整机制，同时明确承包租金使用用途，定期公布承包租金开支明细。其次，制定养殖用海市场流转管理办法，确保养殖用海权属明晰、界址明确、无争议，受让人应为具有海水养殖生产能力或资质的组织和个人，同等条件下本集体经济组织成员享有优先受让权。养殖用海市场流转可采取出租、入股等方式，由县级农村产权交易服务中心提供交易鉴证服务。

（四）改善生态环境

一是开展养殖容量评估，严格控制养殖密度，防止养殖过量影响养殖海域环境。同时利用数字技术，加强海水养殖水质的日常监测，及时掌握海水养殖现状及变化趋势。二是加大财政资金的支持力度，推广玻璃钢插杆替代毛竹插杆，推动废弃毛竹再利用。发挥玻璃钢插杆适用于深水的优势，推动紫菜养殖由近海向深海延伸。三是通过源头污染防控、海洋生态修复、产业提升整治等措施，推进近岸海域污染防治，促进海洋生态环境改善。

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