北京市学分银行建设问题研究

张新政，黄思源，陆珊珊

（北京市朝阳区职工大学，北京 朝阳区 100013）

学分银行是一种模仿或者借用银行的职能特征，让学生可以选择学习内容、时间和地点的一种管理方式。它具有银行的基本功能，如存储功能、汇兑功能。2020 年北京市政府决定加快推进北京市学分银行建设，经过三年的建设，已经初步成型并开展了一系列的工作，先后产生了一些实践案例。本文通过搜集北京市学分银行建设的案例，对当前北京市政府推进学分银行建设进行系统经验梳理和问题研究。研究者搜集了北京市教育委员会、北京市学分银行管理中心、北京开放大学等官网及北京市朝阳区学分银行管理分中心相关数据和文件，通过整理获得涉及北京市学分银行组织机构、运行情况等建设成效。

一、北京市学分银行组织机构建设

（一）成立北京市学分银行管理中心

2019 年9 月24 日，在经过细致的筹备工作后，北京市学分银行管理中心获批，依托北京开放大学进行管理。管理中心在北京市教育行政等部门的指导、管理和监督下，履行以下主要职责：负责北京市学分银行管理中心的日常工作；组织制定北京市学分银行的制度规范和学习成果认定标准、学分转换管理办法、学习成果分类目录等；负责学分银行管理与服务平台的建设和运维工作；负责全市学分银行认证中心的设立和评审工作；为加盟学分银行的院校、行业企业、教育机构、职业资格证书颁发机构和学习者等提供学习成果认定、学分的积累与转换，学习咨询，学分查询，学分证书的发放。

（二）设立学分银行管理分中心及联盟成员单位

2020年11月11日，北京市第16届全民学习周上，北京市学分银行管理中心、北京市学分银行管理分中心和北京市学分银行联盟成员单位正式挂牌。北京市学分银行服务体系由北京市学分银行管理中心、北京市学分银行管理分中心和北京市学分银行联盟成员单位构成，体系建设按照“统一规划、试点先行、分期推进”的原则进行。市中心设在北京开放大学，分中心依托18 个区分校设立（具体参见表1），成员单位由高校、职业院校、行业企业和有关单位组成（具体参见表2）。第一批试点范围包括开放大学及分校，中高等职业院校和独立设置成人院校，根据国家和北京市对学分银行建设的要求逐步推进。

表2 北京市学分银行首批19家联盟成员单位

北京市学分银行管理分中心主要职责：负责区域内咨询和宣传，开户建档，办理业务，信息初审，完成市中心委托工作；联盟成员单位职责：学习资源共建共享，课程互选、学分互认，本单位开户建档，办理业务，信息初审，完成市中心委托工作。

目前，通过前期建设，已经初步形成了北京市学分银行工作三个层级“1+18+19”组织架构，即1 个学分银行管理中心，18 家分中心和19 家联盟成员单位，通过三级管理进而实现了平台管理和运行维护。

二、北京市学分银行管理平台及运维建设

（一）学分银行平台建设

为让学分银行落地生根，北京市依托北京开放大学成立北京市学分银行管理中心，突出职成特色，对职业教育与成人教育进行试点，与职业教育1+X 证书试点协调推进，依托北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要，市级财政项目定制开发了北京市学分银行管理平台一期，目前该平台可以实现的功能有以下方面，一是为学习者开户，二是进行成果录入和认定。

截至2023 年，依托北京市学分银行管理平台，18 个管理分中心和19 家联盟成员单位已经为38291人开户，存入学历教育办学机构28家，学历教育专业134 个，学历教育课程1774 门，学历教育成果总数56272 个；存入职业培训办学机构6家，职业培训成果总数3932 个；存入非学历教育办学机构18家，非学历教育项目97个，非学历课程148门，非学历教育成果总数3013个。

（二）学分银行平台运行与维护

涉及学习成果的认定、转换与学分应用，学习者通过各种学习途径获得的学习成果，学习成果包括三大类，学历教育，非学历教育及个人经历，认定标准为18学时1学分，1学时45分钟。等级为初级、中级、高级，类别为自然科学，社会科学，人文科学及其他。通过实质等效比对，符合学分银行相关标准和要求的，可以通过学分银行进行存入、认定，目前因相关市级转换标准未出台，所以暂时没有全市范围内的转换成果。

在学习成果的认定方面，学分的认定分为个人办理和集中办理两种情况。一是个人办理。学员可凭学习成绩的原件或凭证至学分银行，会员单位或接待处进行学习成绩的存储。由各分中心、各成员单位进行初步审核，初审合格后，将学习成绩送到学分银行进行审核，审核合格的成绩会转入学分银行，并将成绩确认和存储结果反馈给学员。学生还可以将自己的学习成绩归档和确认申请书提交到网上，将学习成绩的原始资料或其他证明文件交由分中心或会员机构审核，经市里审核后，将其存入学分银行。二是集中办理。由各区学分银行管理中心或者联盟成员单位把学习者教育的成果集中存入学分库，并进行初步审查，而后市中心进行复核，审核合格的成绩会存入学分银行，最后将成绩确认和入库情况反馈给学员。

在学习成果的转换方面，学习成果转化是指学习者将所累积的学习成果转化为学分，或将其转化为凭证或其他形式的奖赏。目前，北京市暂未出台统一标准的相关转换和规范性文件，所以暂时没有全市范围内的学习成果转换。但建设过程中，各区分中心在市中心的组织下，尝试进行了各区分中心结合实际的校内学习成果转换工作。

在学分的应用方面，2021 年为加快北京市学分银行建设，鼓励学分银行建设单位积极开展学分银行业务实践，尽快形成区域特色和典型案例，北京市学分银行管理中心面向服务体系开展试点业务实践项目申报，各分中心和联盟成员单位根据自己实际情况申报项目，经过遴选，确定20 个项目予以立项（见表3），经过一年时间的探索实践，各分中心项目陆续结题。2021 年在考察了各试点业务实践项目执行的规范性、学分认定与转换方案的科学性基础上，依据各单位在学分银行信息平台存储与转换的数据量（关键指标）以及实践报告专家评审打分，所有20 项试点业务实践项目均验收通过。

表3 2023年度北京市学分银行试点业务实践项目立项名单

以北京市朝阳职工大学申报的《学分银行推动老年教育学习成果认定与转换实践研究》为例，该项目以北京市朝阳职工大学老年培训项目摄影兴趣班，又称“夕阳圆梦计划”为试点，是兴趣涵养班+专业学历班综合学习项目，录取的老年学员根据自身兴趣通过该校前期非学历教育60学时的兴趣班学习基础课程，认定为3个标准学分，或者个人拥有相关学历证书和职业技能类证书，转化为该专业课学分进而实现免修相关课程，避免了学员相同知识的重复学习，导致不必要的时间成本和机会成本增加，缩短了取得专业学历的时间，目前，通过该项目已实现校内转换成果19 人次，免修课程35节次。

在实际运行和维护过程中，各层级各司其职，共同探讨，进行了不断的试点工作，而后通过多轮反馈，总结了工作经验，但也通过使用北京市学分银行平台发现了上下游存在的一系列问题。通过深入调研和分析，汇总归纳了学分银行在建设中的主要问题。

三、北京市学分银行建设中存在的问题

（一）相关法律法规不够健全

在学分银行的法律法规方面主要存在以下三个问题。一是出台的文件数量少，目前，与学分银行相关联的文件主要有三个，《国家教育事业十三五发展规划》《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》。二是层级低，法律效力不强。上述文件分别是由国务院、教育部和北京市发布的，其法律层级较低，属于行政法规、部门规章、地方性行政法规或规范性文件。三是未形成完整的文件体系。目前的文件对学习银行仅有思想指导及宏观构想，但没有具体职能的说明，也没有实现途径的分类指导。尤其是开展实践探索资历框架没有明确的指导意见。学分银行还没有形成完善的文件体系，向上法律层次较低，向下没有具体的指导意见和实施方案。

（二）制度保障不够到位

北京市学分银行的文件中，虽然学分银行是为本地学生提供学习成果的认证、管理和服务，但并没有明确的授权，也没有具体的认证标准。如何开展认证与核算，以及认证核算后的结果如何落地、如何被各个颁证机构所接受也没有衔接性的操作规定。北京市学分银行在具体建设推进过程中，没有配套的制度建设出台来服务和支撑，仅停留在表面。缺乏强有力的制度保障，也是北京市学分银行建设的一大阻碍。

（三）平台建设资金投入不足

平台投入不足具体表现在以下几个方面。一是平台数据采集能力不足。目前平台的数据大多数是需要靠人工录入的，这样产生的数据量有限，不能形成数据的集群效应，无法发挥大数据分析的优势。二是查询统计功能少，不能为日后工作提供数据支撑。三是平台缺乏集成功能。学习成果的认证、审核、转换、通知等流程没有形成集成操作平台，业务体系割裂。四是缺少资源建设运维更新。没有专业的部门维护平台，缺乏反馈评价工作模式，平台资源及运维不能及时更新。五是学分银行平台只是局限于网站建设，形式单一且对使用者来说并不友好。

（四）认证与转换标准体系建设推进缓慢

学分银行要想实现顺利运作，首先要建立标准的规范制度，其次是建立学分银行，这是推动学分银行建设的重要环节，这决定了学分银行的建设水平。2021 年4 月25 日，北京市学分银行管理中心组织专家研讨《北京市学分认定与转换工作实施意见》，遗憾的是，由于多种因素影响，该认定与转换意见直到现在还未出台，目前学分银行仅有存储认定的“入口”，没有转换应用的“出口”，这对北京市学分银行的发展影响较大。

在《北京市学分认定与转换工作实施意见》的基础之上，没有建成符合北京市教育实际情况的资历框架标准体系。资历框架标准体系本身就是一项复杂艰巨的教育体制改革工程，目前来看，北京市乃至全国在该体系建设还未实际启动，基本停留在理论研究阶段。

（五）公民参与率、知晓率低

学分银行是一个舶来品，拥有公共物品属性，在国家政策的指引下，北京市的学分银行建设进度较为缓慢，现对于其他国内城市，这与北京市经济建设的发达程度难以匹配，与其服务大众的本质属性相差甚远。已经建设学分银行的地区，如上海、广东、江苏市民的参与率和知晓率很低，广东总人口1.2亿，学分银行开户仅有50万人，不到0.4%。最高比例的上海，总人口2500 万人，学分银行开户仅有80万人，不到4%，北京作为首都，学分银行开户仅有2.38 万人，仅仅为总人口的0.1%，经过访谈统计，在190名学生和市民仅有18人听说过或知道学分银行，2人在学校老师的帮助下开户注册，可以说公民的参与率和知晓率极低，在一定程度上阻碍了学分银行的发展。

（六）公信力低

学分银行的本质属性是政府提供公共教育服务的公共物品，是一个开放共享的系统，建立起让社会各要素都信赖的公信力是学分银行存在的重要支撑。当前，北京市学分银行建设工作推进缓慢，方向不明，方法不多，社会各界没有在学分银行建设中实现广泛参与，未能通过有效途径构建起学分银行在社会应有的公信力，导致了学分银行目前在公信力建设上的“没人管、没人用、没有用”恶性循环，长此以往的传统公共教育服务供给模式、社会秩序、民众的价值观念以及其他的各种因素叠加汇总，导致了目前北京市学分银行建设的公信力低问题。

通过对以上问题的深入研究和分析，可以说学分银行在建设过程中存在多种问题，这些不是在短时间内能够解决的问题，需要政府、学分银行管理机构、参与者、社会大众等多方共同参与和努力，研究者提出了对策和建议。

四、北京市学分银行建设对策及建议

（一）加快相关法律法规体系建设

一是提高法律层级。国家的任何规范行为都需要法律进行保障，学分银行的真正实施需要国家层面的统筹规划，这是保障学分银行建设的基石。终身教育立法和建立国家资格框架是保障学分银行法律地位及政策落地实施的有效途径。二是细化实施方案。学分银行的建设需要依靠相关职能部门根据自身职责明确学分银行建设的意见和实施方案。部门的职能需要明确，学分银行建设具有可操作性。三是形成完整的文件体系。目前与北京市学分银行建设相关的文件很少，需要相关部门的指导意见和工作方案，让学分银行建设工作有文件指引，有政策可循，扎实推进学分银行建设向前。

（二）完善学分银行制度保障体系建设

一是建立直属机构组织制度。剥离北京市学分银行管理中心其他属性，在市政府主要领导推动下，在教育行政部门或有政府背书成立专门学分银行管理部门，加强权力授予，以便加强统筹、加大工作推进力度。二是建立协同管理体制，学习成果认证、积累与转换制度在沟通学历教育与非学历教育、构建终身教育“立交桥”方面起着衔接与桥梁作用，学分银行管理中心要与教育行政部门、人力社保部门及劳动力市场保持密切联系，建立协同管理体制，建设日常运行机制，以便打通各部门管理壁垒，形成合力，共同促进学分银行建设。

（三）加大平台投入，健全平台的功能

一是提高平台数据采集能力。改变人工录入的传统方式，可以通过原有数据自动提取，第三方数据获取等方式充实数据。二是增加查询统计功能，依据时间跨度或者时间节点，统计指标自动生成数据，为日常决策提供数据保障。三是集成应用平台。根据业务流程、使用者的身份将要实现的功能集成一体，并建立反馈评价工作模式。四是增强平台运维力量。请专业的技术部门负责平台的建设与维护，及时更新平台的资源。五是拓宽平台的形式。当前，移动互联网时代全面到来，所以平台的建设不能只局限在网站建设与使用，也要使用大众熟知的移动互联微信服务号、小程序、支付宝政务服务、手机APP 等多种方式，总之要以平台使用者为服务核心，以方便优化原则，拓宽平台支撑渠道。

（四）促进学分银行运行标准化体系建设

在建立学习成果认定与转换标准方面。北京市学分银行需要建立一套区域学分系统，以满足当地的教育发展需要，也可以协调其他省份的学分成果认证和转化。具体来说，一是部门协同。由市主要领导牵头，北京市教育委员会、市人力资源和社会保障局组建由各类学历教育机构和企业（行业）等加盟的教育联盟。二是专家响应。学习成果认定与转换标准需要专业人员的参与，对其科学性、规范性、实用性等方面进行论证辨析。三是分阶段分步骤。学习成果认定与转换标准的建立是一项巨大的工程，需要分阶段进行，可在职业与成人教育领域内先行试点，然后推广高等教育领域，最后到中小学教育领域，最终完成全教育领域的改革。

在建立北京市资历框架标准体系方面。构建与北京市教育实践相适应的教育资格框架体系，并在此基础上，引导社会上的各种教育培训机构按照标准制定自己的发展道路，从而实现国家对教育培训市场的引导和规范，并促进学分银行的健康发展。另外，通过北京市资历框架规范体系的建立与健全，可以进一步推动我国资历框架规范体系的建设。

（五）加强学分银行知晓度和参与度建设

一是加强宣传。在政府的领导下，定期组织学校、企业（行业）、社会团体，举办学分银行推广活动，并通过国家媒体、各地方媒体、网络媒介、线下形式等多角度，多维度宣传学分银行建设的目标、意义以及实际建设情况，塑造人民合理预期，使全社会能够认可终身教育立交桥的概念以及学分银行在构建终身教育体系中所起的重要作用，广泛提高社会的认知度，形成时时可学、处处能学、人人皆学的学习型社会。二是提高使用率。学分银行的使用率需要在数量和范围两个维度都需要增强。在数量上，增加学分银行的使用率，需要让更多的人参与继续教育中，将学习成果转化为学分。在范围上，建议从老年教育、学前教育、健康养老等领域率先开始学分银行的推广使用，将学分的使用与积分落户、职业资格考试、各类人员继续教育、人才招聘等领域相关联，形成联动机制，促进学分的使用，继而推进学分银行的建设。

（六）多维度促进学分银行公信力建设

提高学分银行的社会公信力是学分银行能否发挥作用的关键。它与学分银行的建设是相辅相成的，也是一项长期且艰巨的过程。这就需要我们在把学分银行建立好、运行好的基础上，建立多种渠道来提高学分银行的公信力。

一是通过国家立法，建立健全法制保障来确定学分银行合法地位。二是设立第三方的评价与审核机制，独立于政府、学校和社会之间的评估，打破以往既是裁判员又是运动员的评价管理弊端，让学分银行运行各司其职，评价结果客观、公正。三是根据我国国家性质与国民长期形成的观念，建立有政府背书，根据职、权、责的不同，设立管理机构、被认可的组织、数据管理与运营机构以及其他相关辅助机构，提高公信力。四是可以与北京市教育、医疗、社保、养老、落户等政策研究积极融通并进行挂钩，以达到政策的刚性公信力建设。

五、结语

现今国内外关于学分银行建设的研究主要集中在学分银行建设的意义、内涵、运行机制、构建策略等宏观问题方面。就我国而言，各地区经济文化等发展不均衡，学分银行在我国实行部分地区试点先行的策略，有学者对先行地区进行了理论和实践研究，北京作为全国的政治文化中心，由于其本身的特殊性与复杂性，实践探索起步较晚，不能照搬其他国家和城市的学分银行模式进行建设。对此，研究者在参考国内外研究的基础上，结合北京市特点，分析其在学分银行建设上存在的问题，提出了解决对策。希望社会各界对传统教育模式进行再思考，探索并建立各种不同教育类型、教育形式有效衔接制度，实现学习成果终身积累和转化，实现教育信息化、现代化，促进学生进行持续学习、终身学习，提高人民生活质量、增强人民对美好生活向往的幸福感、满意度，最终促进国民综合素质整体提升，实现伟大中国梦。