混合所有制二级产业学院的建设过程中面临的主要问题及对策建议

江国才 步文清 罗筱梅 王开淮

摘  要：深化产教融合是增强高职教育的适应性和提高技术技能人才培养质量的重要途径之一。建设混合所有制产业学院，是深化产教融合的重要手段。在职业学校下设混合所有制二级产业学院是产业学院三大举办形式之一，是一种大胆创新。文章分析了混合所有制二级产业学院在建设过程中面临存在法律地位困境、设立要求不严格、办学机制未规范、收益分配不明确、支持政策不到位等不容忽视的问题，提出了相应的应对策略，以期为政府制定混合所有制产业学院实施细则提供参考。

关键词：混合所有制；二级学院；产教融合；产业学院

职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位，没有职业教育现代化就没有教育现代化［1］。深化产教融合是增强高职教育的适应性和提高技术技能人才培养质量的重要途径之一。建设混合所有制性质的产业学院是深化产教融合的重要手段。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出：“深化‘引企入教改革，鼓励企业依托或联合职业学校、高等学校设立产业学院和企业工作室、实验室、创新基地、实践基地”［2］。2019年《教育部、财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》中提出：“提升校企合作水平。吸引企业联合建设产业学院和企业工作室、实验室、创新基地、实践基地”［3］。2020年教育部办公厅、工业和信息化部办公厅《现代产业学院建设指南（试行）》提出：“在特色鲜明、与产业紧密联系的高校建设若干与地方政府、行业企业等多主体共建共管共享的现代产业学院”［4］。2020年9月教育部办公厅转发山东省《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》，要求各地结合实际学习借鉴。

当前，二级产业学院是常见的产业学院形式，但由于二级产业学院法律地位尴尬、设立要求不严格、办学机制未规范、收益分配不明确、政策支持不到位，在实际工作中面临诸多问题，迫切需要研究应对策略，为地方政府提供决策支持。

一、当前研究现状

目前，对从二级产业学院组建、运营管理、收益分配到退出机制开展系统研究的文献较少。国内研究产教融合后的运营、治理方面。一是运用成本收益理论研究产业学院运行效益。聂晓梅认为产业学院是一个多功能复合体，兼具职业人才培训、社会服务和企业生产三项职能。其实际运营效果深受市场机制、校企双方投入回报比率的影响。朱跃东认为，产业学院运作成本高昂，办学效益难以得到实质提升［5］。

二、混合所有制产业学院建设中面临的主要问题

当前，国务院及相关部委先后出台相关政策，鼓励多种方式组建具有混合所有制性质的产业学院，但是并未对合作对象的选择、组建流程、办学形式、设立要求、报批手续、办学管理、国有资产投资管理等相关实施细则作出明确规定。目前，只有山东省在2020年由教育厅等14部门发布了《关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）》［6］，其他省（市）尚未出台相关政策，更没有实施细则可供举办方参考。各地在实际工作中，遇到一些不可忽视的主要问题。

（一）二级产业学院的法律地位困境

混合所有制产业学院，从理论上讲有三种举办形式，一是由举办方新设独立的混合所有制產业学院，二是原学校整体改制为混合所有制产业学院，三是共建混合所有制二级产业学院。二级产业学院一般要求不得登记为法人机构，其办学独立性受限。二级产业学院的专业设置、师资队伍建设、人员安排、对外交流等业务，均由学校统一领导，办学自主权较弱，严重影响办学效率和工作积极性［7］。

（二）二级产业学院设立要求不严格

一是未规范合作对象基本条件。合作对象应当具备什么软硬条件没有明确规定，如产业属性、企业对产业的贡献度、企业基本的财务与非财务指标、与学校专业（群）的契合度、能够调动的产业资源等。二是组建程序不明确。审批制度、备案报批流程不明确。三是投入机制不清楚。学校、企业和其他社会力量的投入形式、投入资产的评估均未明确。四是缺乏退出机制。对终止办学（主动终止、被动终止）、转让办学的条件、程序、清算办法都没有明确规定。

（三）办学机制不清楚

一是治理结构不明确。混合所有制二级学院和普通的二级学院存在明显区别，应当享受更充分的办学自主权。但当前政策规定其不可登记为法人机构，其治理结构没有可参照政策依据。二是管理运行机制不健全。混合所有制二级学院的责权利关系不明确，加之校企双方利益诉求不一致，企业的利益需求得不到有效保证，合作的动力不足。

（四）支持政策不到位

目前政策未明确是否支持高职院校举办混合所有制二级产业学院，缺乏相关的政策说明。混合所有制二级学院的拨款、合作企业税收优惠、融资机制以及土地优惠等方面，尚未出台具体的说明性政策［8］。

三、主要对策建议

建议政府从实际出发，适当突破现有政策，制定混合所有制产业学院实施细则或指导意见，对学校法人地位、设立要求、治理机制与管理运行机制予以指导，明确财政资金等支持政策。

（一）明确办学形式

一是明确学校性质。混合所有制产业学院与公办学校、民办学校是三种不同的办学性质，应当有一套单独的完整管理办法。二是支持共建混合所有制二级产业学院。混合所有制二级产业学院是三种产业学院举办方式之一，应给予政策支持。三是规范登记类型。可以考虑突破当前政策限制，采取特事特办、一校一议的办法，允许二级产业学院单独登记为法人机构。登记为法人机构的，学校作为投资方，参照国有企业投资模式，以相关资产持股。举办者自主选择依法登记为营利性或非营利性法人［9］。登记为营利性法人的，举办者可取得办学收益，办学结余依照公司法等有关法律法规进行分配［9］。登记为非营利性的，举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学［9］。共建二级产业学院未登记为法人机构的，可通过二级学院建设方案、学院章程和举办各方签署的合作协议约定责权利，允许合作企业或者其他社会力量取得合理办学收益。

（二）严格设立要求

一是设置举办方标准。结合本地经济建设规划和产业发展要求，确立相应的产业建设布局清单和目录。明确界定举办方产业属性、对产业的贡献度、基本的财务与非财务指标、与学校专业（群）的契合度、能够调动的产业资源等基本要求。鼓励当地注册的头部企业参与办学，要求企业所属的产业资源与合作学校专业（群）契合度高，能够实现优势资源互补。优先支持业务丰富、资源整合能力强的集团企业，鼓励社会力量参与办学，并设置标准，支持各种达到标准且具有教育情怀的社会力量积极参与混合所有制办学，优先选择能够有效整合产业资源和教育资源的社会机构，如技术研发中心、各类产业技能和先进技术的研究所、技术协会、行业协会、创新创业孵化基地等。二是规范组建程序。混合所有制二级学院由学校党委会研究决定后报主管部门研究批复。二级学院建设方案、学院章程等应由主管部门组织专家评审，涉及费用支付的，应聘请专业鉴证机构出具鉴证报告。三是明确投入机制。可以借鉴山东经验，支持和鼓励公办职业院校通过提供校舍场地等办学空间，利用实训设施、非财政资金、师资、校名校誉、知识产权等资源开展各种形式的合作办学［6］。合作设立具有法人资格办学机构投入的国有资产按规定评估审批［6］。鼓励企业等社会力量以资金、先进的生产服务设施、技术体系、经营体系，能工巧匠以及其他产业资源参与合作办学［6］。法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外［6］。四是明确退出机制。分别规定期满终止、协议终止、行政部门要求终止、转让办学的适用情况。明确清算程序、清算资产负债的处理办法。

（三）规范办学机制

1. 规范治理结构

产业学院登记为法人的，以产权为基础建立健全法人治理结构，规范学校监督权限和二级产业学院管理权限，二级产业学院自主管理，并接受学校监督［9］。未登记为法人的二级产业学院，应当实施二级管理，实行党政联席会议制度和理事会领导下的院长负责制。二级产业学院基层党组织在学校党委领导下，对党的建设、思想政治工作、群团工作、安全稳定工作、办学方向全面负责。二级产业学院行政对科研、教学、专业（群）建设和行政管理工作全面负责。对“三重一大”等重要事项，实行党政联席会议制度。行政工作實行理事会领导下的院长负责制，支持根据工作需要设立专业委员会。

2. 管理运行机制

登记为法人的二级产业学院，应以产权为基础，综合考虑投入各方教育资源、产业资源的整合能力，确定举办方运营管理主体地位，赋予充分的办学自主权，健全决策机制、执行机制、监督机制。

一是人事管理。采用“双向互派、分类管理、动态调整”的灵活人事管理机制。二级产业学院管理人员可从学校选聘，可由合作方推荐后由学校批准，也可面向社会自主招聘。二级产业学院教学科研团队应由学校教师和合作方选派的行业专家、非遗大师、技术能手、能工巧匠等人员组成，也可面向社会公开招聘。对校内外教师和管理人员实施分类管理，根据考核考评结果进行动态调整。二级产业学院应设置教师发展规划，向校内教师、管理人员提供挂职锻炼、培训进修机会，制定挂职锻炼和培训进修期间的薪酬管理办法。

二是薪酬管理。充分赋予办学主体薪酬管理权，允许二级产业学院适当突破绩效工资限制，引入市场机制，优化收入结构，充分调动教职工工作积极性。二级产业学院中的领导班子成员，允许采用年薪制、项目制、期权激励等多种方式核算和发放薪酬。学校选派的教师和管理人员的社会服务收入、企业兼职挂职薪酬不纳入学校绩效工资总量。

三是专业（群）建设。顺应新一轮科技革命、产业革命和新经济发展趋势，建立专业（群）与产业对接机制，根据市场需求自主设置专业（群）［6］。二级产业学院招生计划由学校统筹本校年度招生计划合理安排并适度倾斜［6］。校企双方共同对专业（群）建设成效负责，建立适应高水平应用型人才培养的教学管理制度和运行机制，共同确定专业（群）建设方案、人才培养方案、课程体系、课程内容，授课教师、授课方式等。双方共同开展社会培训、技术服务、对外交流、科研攻关等项目。

四是收费标准。允许混合所有制二级产业学院差异化收费。收费标准由学校党委会研究决定后交主管部门备案，并在招生简章中予以说明。

五是财务管理。具有法人资格的二级产业学院，应依法建立内控制度，并按照国家有关规定设置会计账簿，严格财务管理。未登记为法人机构的二级产业学院，实行二级管理，应在学校财务设立专门账户，统一办理收支业务。办学章程中应明确二级产业学院收入来源和支出结构，鼓励二级产业学院成立项目团队承接社会服务项目，其收入归二级产业学院自主安排，可用于发放奖金、教师发展支出、收益分配等用途。二级产业学院收支每年接受国家审计和社会审计，除相关法律规定外，应将在行政主管部门备案的建设方案、办学章程、双方协议作为审计依据。

六是严格考核。分别从产业发展贡献、地方经济贡献、学校教育质量等维度设置评价标准，要求二级产业学院在建设方案、学校章程或者办学协议中明确办学指标。严格实行建设全过程监督，重点做好中期检查和项目验收工作，对建设推进不力的及时作出警告和调整。加强对二级产业学院建设及运行的科学指导，及时总结推广成功经验，促进二级产业学院的可持续发展。

（四）给予政策支持

一是财政支持。混合所有制二级学院应享受公办院校生均拨款，与公办院校享有同等权利申报财政专项，收到的财政拨款应进行专项核算。省财政统筹专项资金、专项奖补资金，对产业贡献度大、示范引领作用明显的二级产业学院予以支持。鼓励高校在不新增债务的情况下，积极调整资金支出结构，支持二级产业学院发展。

二是融资政策。鼓励金融企业创新金融产品和服务，支持二级产业学院融资。登记为法人的二级产业学院，在融资风险可控可承受的情况下，自主融资，并报学校审批备案。鼓励产业学院发挥服务优势，积极拉动社会资金和地方政府资金投入，对社会投入资金由二级产业学院按照投资人意向双方协议约定使用，实施项目管理。

三是税收政策。非营利性产业学院与公办学校享有同等待遇，具备免税优惠资格的混合所有制办学机构，可按规定享受相应的税收优惠政策［6］。参与混合所有制办学的企业，可按规定享受相关税收优惠政策［6］。

四是土地政策。二级产业学院建设用地按科教用地管理，符合划拨用地目录的，可通过划拨方式供地用于扩大建设规模，鼓励企业以出让、租赁方式取得土地［6］。

五是项目申报政策。支持和鼓励企业等社会力量依托二级产业学院申报建立企业技术研发中心、孵化平台、中试及工程化基地、职工培训中心。在产教融合型企业等项目遴选中，对参与混合所有制办学的企业予以倾斜。对于办学效果较好的二级产业学院，可以在职教本科、产教融合示范项目等相关项目申报中予以适当倾斜［6］。

参考文献：

［1］ 中华人民共和国中央人民政府. 国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知［EB/OL］. （2019-01-24）. https：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5368517.htm.

［2］ 中华人民共和国中央人民政府. 国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见［EB/OL］. （2017-12-19）. https：//www.gov.cn/ zhengce/content/2017-12/19/content_5248564.htm.

［3］中華人民共和国中央人民政府. 教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见［EB/OL］.（2019-03-29）. https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/23/content_5443966.htm.

［4］ 刘丹. 产业学院建设现状、内涵与意义分析［J］. 石家庄职业技术学院学报，2022，34（01）：15-19.

［5］ 张雪彦. 我国高职院校产业学院建设研究综述［J］. 汽车实用技术，2021，46（10）：181-183.

［6］ 山东省人民政府. 关于推进职业院校混合所有制办学的指导意见（试行）［EB/OL］. （2020-09-08）. http：//www.shandong.gov.cn/art/2020/9/8/art_305252_10319853.html.

［7］ 冯伟. 民法典视角下的公办职业院校混合所有制改革研究［J］. 山东商业职业技术学院学报，2021，21（05）：69-73，79.

［8］ 赵勇，杨毅. 混合所有制视域下高职院校产教“三共四融”协同育人的探析［J］. 成都师范学院学报，2022，38（01）：22-26.

［9］ 雷世平，谢盈盈，滕谦谦，等. 地方政府职业教育混合所有制改革具体政策文本的比较研究［J］. 中国职业技术教育，2021（34）：16-22+39.

（责任编辑：罗欣）

作者简介：江国才（1974—），男，博士，中共四川省委省直机关党校副教授，四川省中国特色社会主义理论体系研究中心“百人专家库”成员，研究方向为生态文明建设、职业教育；步文清（1980—），女，硕士，四川工商职业技术学院经管学院讲师，研究方向为市场调查与数据分析；罗筱梅（1976—），女，硕士，四川工商职业技术学院经管学院副教授，研究方向为会计学、会计教育；王开淮（1974—），男，硕士，四川工商职业技术学院副院长，教授，研究方向为职业教育管理。