新发展格局下实现中医药服务贸易高质量发展的路径探析 *

杜晓萍

（南京中医药大学国际合作与交流处涉外事务办公室，江苏 南京 210023）

中医药是中华民族原创的医学科学，国家历来高度重视中医药发展。“十四五”规划明确提出“推动中医药传承创新”，国务院办公厅发布若干政策措施，推动中医药事业高质量发展。在抗击新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠”）疫情的斗争中，中医药发挥了独特的重要作用，自第三版起正式纳入《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》，参与救治的确诊病例占92%，临床观察总有效率在90%以上［1］。中药材在重大疫病防治中的优势被世界高度关注，中医药服务出口也按下了“快进键”。文章着重探析新发展格局下实现中医药服务贸易高质量发展的路径与做法。

1 新发展格局的内涵 高质量对外开放

2020年10月底，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》［2］，提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是对“十四五”和未来更长时期我国经济发展战略、路径做出的重大调整，是应对错综复杂的国际环境变化的战略举措。近年来，西方主要国家民粹主义盛行，贸易保护主义抬头，经济全球化遭遇逆流。外部环境变化带来新矛盾、新挑战，对开放水平和开放质量提出了更高要求。要努力推进开放战略的升级，主动参与国际经贸治理，以高水平开放形成“双循环”新发展格局。国际循环方面，国际市场将对中医药特色服务出口形成强大支撑，要积极推进“一带一路”中医药合作，推动要素流动型、制度型、知识型三开放，进一步融入国际经济循环［3］。2021年10月，商务部等24部门印发《“十四五”服务贸易发展规划》，指出促进中医药服务贸易健康发展，需要加强传统医学领域的政策法规、人员资质、产品注册、市场准入、质量监管等方面的国际交流合作，以高水平开放的中医药服务吸引境外消费者来华接受中医药医疗保健、教育培训、文化体验，在全球新冠疫情背景下创新发展“互联网+中医药贸易”，积极推动中药产品开展海外注册［4］。中医药事业的高质量发展是构建中医药新发展格局的核心要素。2022年3月，国务院办公厅印发《“十四五”中医药发展规划》，提出建设高水平中医药传承保护与科技创新体系、推动中药产业高质量发展、发展中医药健康服务业、加快中医药开放发展等十大任务［5］。新格局下推进中医药服务贸易高质量发展，要不断完善中医药服务贸易体系，提高中医药服务质量，满足国内国际两大市场对中医药服务的需求，在不断优化中医药服务内循环的基础上推动外循环发展。

2 中医药服务贸易的主要形式与分类

中医药服务贸易指一个国家或地区与另一个国家或地区进行的以中医药服务为内容的国际贸易，其中既包括“无形”的中医类服务，也包括“有形”的中药产品贸易中以价值形式体现的服务含量［6］。

根据《服务贸易总协定》（GATS）对服务贸易的界定，中医药服务贸易的形式包括四个方面：（1）跨境交付（Cross-border supply），通过远程技术手段实现的跨国中医药远程教育培训、远程诊疗、养生保健咨询服务。（2）境外消费（Consumption abroad），外国居民到中国中医药院校、中医药教育机构学习，到中国进行中医康复保健、休闲旅游或就医，参与中医药相关的文化、娱乐及体育服务等。（3）商业存在（Commercial presence），指与中医药相关的中国医疗机构或个人到境外设立中医诊所，开办中医医疗中心或建立中医医院，为境外人员提供中医药服务。（4）自然人流动（Move⁃ment of natural persons），指中国中医药服务人员到海外或受聘于海外医疗机构，从事临床、教育、科研等中医药服务，以及与中医药相关的文化、娱乐及体育服务。

根据服务贸易统计的分类，我国中医药服务贸易内容大体可以分六大类。见图1。

图1 中医药服务贸易内容分类

3 中医药服务贸易的发展现状

3.1 全球中医药服务贸易快速发展 从全球来看，中医药服务贸易正呈现出快速发展的态势。目前，中医药已传播至196 个国家和地区，成为中国与东盟、欧盟、非盟、拉共体，以及上海合作组织、金砖国家、中国-中东欧国家合作、中国-葡语国家经贸合作论坛等地区和机制合作的重要领域［7］。我国已与40多个国家和国际组织签署了专门的中医药合作协议。世界卫生组织（WHO）发布的《世卫组织2014-2023 年传统医学战略》［8］显示，全世界对传统补充医学实践和技术服务提供者的需求很大，市场潜力巨大。

3.2 我国中医药服务出口发展趋势 近年来，我国积极实施“振兴中医药事业”发展战略，中医药服务贸易依托我国的政策优势得到了快速发展。国家统计报告显示，“十三五”期间，中央财政累计安排地方中医药事业传承与发展补助资金86.06亿元，年均增长17.32%。中医药内容纳入16个自由贸易协定，中药类产品进出口贸易总额累计达到281.9亿美元，中医药服务与产品应用范围进一步扩大。《中国服务贸易发展报告2020》统计数据显示，即使在疫情冲击、来华就医和留学人数锐减的情况下，中医药服务出口收入依然稳健［9］。自2019年中医药服务贸易统计试点工作启动以来，2019 年纳入中医药服务贸易统计试点的中医药服务贸易机构共计213家，累计服务85.3万人次，收入4.2亿元人民币，在境内服务17.6万人次，收入1.9 亿元，在境外服务67.6 万人次，收入2.3 亿元。截至2020年上半年，纳入中医药服务贸易统计试点的中医药服务贸易机构共计273家，累计服务36万人次，收入2.25亿元人民币，超出2019年半年平均值。其中试点机构在境内服务5.7万人次，收入0.55亿元，在境外服务30.3万人次，收入1.7亿元［9］。见图2。

图2 中医药服务出口收入试点统计（2019年—2020年）

4 中医药服务贸易高质量发展面临的机遇与挑战

4.1 国内中医药服务贸易营商环境进一步改善 2017年7月1日，首部中医药领域的基础性、纲领性法律《中华人民共和国中医药法》正式施行。2019年11月，商务部会同国家中医药管理局认定了中国中医科学院广安门医院等17家首批国家中医药服务出口基地，成为发展中医药服务贸易、推动中医药“走出去”的前沿阵地。2021年1 月，国务院办公厅发布《关于加快中医药特色发展若干政策措施》，明确提出允许公立中医医疗机构在政策范围内自主设立国际医疗部，自主决定国际医疗的服务量、项目、价格等［10］，为进一步发挥公立中医医疗机构的作用提供了政策依据。2021 年5 月，商务部、国家中医药管理局等7 部门联合印发《关于支持国家中医药服务出口基地高质量发展若干措施的通知》，从完善体制机制、创新支持政策、提升便利化水平等五个方面提出18条具体政策措施，坚强的政策保障成为中医药服务贸易高质量发展的“压舱石”和“助推器”［11］。

4.2 全球范围内中医药服务贸易的发展环境

4.2.1 WHO 重视推广传统医药 WHO 驻华代表施贺德表示：“世界上没有任何医疗体系可以抵抗慢性疾病问题的侵害，除非我们能够在人们生病前就有更好方法的恢复、保持健康，而这正是传统医学可以做到的”。2019年5 月25 日，第72 届世界卫生大会审议通过《国际疾病分类第十一次修订本（ICD-11）》，首次纳入了起源于中医药的传统医学，充分认同了传统医学的重要性［12］。WHO发布的《世界卫生组织传统和补充医学报告2019》显示，传统医学在各成员国发展过程中面临困难与挑战，包括缺乏科研数据、高质量教育与培训项目等，但其发展的重要指标在过去20年内呈不断增长趋势［13］。

4.2.2 中医药应对新冠疫情疗效获高度认可 国际市场准入持续扩大 中医药积极参与国际抗疫合作，国家中医药管理局支持举办了100余场视频交流和直播活动，向150多个国家及地区的卫生主管机构、专家学者广泛宣介“中国方案”和“中国经验”等。2022 年2 月—2022 年3月，WHO审阅我国提交的中医药在新冠临床救治、科研总结、循证评价三个方面的报告后，指出中药能有效治疗新冠，充分肯定了中医药在抗击新冠疫情中的贡献，鼓励成员国考虑中国的中西医结合模式（整合医学模式）。

中医药国际市场准入不断扩大，对中医药实行立法管理并建立标准的国家，其数量呈上升趋势。2018 年，针灸作为镇痛疗法首次被写入美国联邦法案。中医药在澳大利亚、新西兰、新加坡、泰国、马来西亚、葡萄牙、南非、墨西哥、加拿大等国家和地区相继取得立法保护。以“三药三方”为代表的中药类产品在海外国家和地区注册上市取得突破。

4.3 发展中医药服务贸易面临的挑战

4.3.1 东西方文化差异导致中医药科学内涵尚未被国际社会广泛认可 中医药以藏象理论为核心、以精气血津液学说为基础理论，以“望、闻、问、切”四诊合参作为临床诊断和治疗的基础，其科学内涵、诊疗理论、诊断思维等均与现代西方医学存在较大差别。尽管中医药对于中华民族的生生不息起到了重要作用，中医药在国际学术界仍被划分为替代医学、补充医学或整合医学范畴，并未取得与现代西方医学相对等的地位。东西方文化差异，中医药国际传播过程中的翻译不规范、标准不统一等因素，导致西方国家民众对中医药不了解、不理解，中医药服务贸易在国际市场发展受限。

4.3.2 中医药服务出口面临诸多绿色贸易壁垒 中医药服务“走出去”主要面临非关税壁垒，例如我国中医师执业许可证在他国不被认可、我国中医药学历教育证书认证程序繁杂、中药产品海外注册与市场准入困难、医疗保险对于中医药治疗费用的报销覆盖率低等。许多国家出于保护本国健康产业等目的，通过实施强制性的法律、标准、认证制度、检测检疫制度等方式构建中医药技术性贸易壁垒，为中医药服务“走出去”增加了难度。例如美国、加拿大、澳大利亚等中医药服务行业比较成熟的国家，对在中国国内取得的中医执业资格均不承认，我国中医师进入海外市场必须重新考取当地的执业资格，限制了我国中医医疗人员成规模的流动。

4.3.3 国内开展中医药服务贸易的主体能力有待加强 目前，我国开展中医药服务贸易的主体单位包含中医药医疗机构、中医药教育机构、中医药企业、中医药科研机构，以及其他具有中介、旅行社性质的社会团体。中医药服务贸易主体多样，涉及卫生、教育、科研、商务服务、文化体育等多个经济行业门类。而服务贸易的发展模式较为单一，公立中医院、公立中医药高等院校作为主体以“引进来”的发展模式为主，缺乏开展市场化运作的能力和权力，对国际服务贸易规则理解运用不够，尚未形成国际中医药服务贸易知名品牌以及规模化和集团化的服务贸易实体。

4.3.4 促进中医药服务贸易发展的标准和认证体系尚未建立 中医药服务贸易具有标准不统一的特点。中医药产品只在中国拥有系统、完善的标准体系。世界大多数国家对于我国的中医药标准并不认可，部分国家根据自身中医药发展情况分别制定了中医药进口标准，有些国家的标准较为严格。而我国很多中医药企业尚未建立完善的中药成分检验与中药质量控制体系，无法达到国外严格的质量检测标准，限制了我国中医药产品的出口规模。此外，我国缺乏面向国际的标准中医药基本名词术语，缺乏世界中医药教育培训统一标准，缺乏国际统一的中医诊所设立标准。我国中成药虽种类繁多，但技术含量和档次无法满足市场长远发展的需要［14］，亟需在法律、法规、产业、引导资金、队伍建设等方面不断加强和完善。

5 实现中医药服务贸易高质量发展的路径

5.1 扩大中医药国际影响力 促进国际认同 要持续扩大中医药的国际影响力，促进中医药临床疗效、养生保健功效的国际认同，以此推进中医药服务在全球范围的推广。系统整理国内外中医药治疗新冠的临床数据，在主流科学杂志发表中医药抗疫疗效的文章，促进全球了解中医药抗击疫情的临床证据。加强与WHO、国际标准化组织（ISO）等国际组织合作，充分利用政府间现有多边、双边机制，搭建稳固合作平台，立足世界各国中医药发展现状，针对当地民众医疗保健需求，促进中医药在世界范围内的振兴发展，进一步提升中医药国际传播力与影响力。

5.2 建立中医药诊疗评价标准体系 掌握中医药发展话语权 建立完善的中医药国际标准化体系是提升中医药服务贸易国际竞争力的必要途径。目前，ISO、WHO 以及世界中医药学会联合会（WFCMS）三大国际组织单独或合作发布的中医药国际标准影响力最大。2009 年，ISO 成立中医药技术委员会（ISO/TC 249），秘书处设在中国上海，已发展21 个合作成员国，发布78 项涵盖中药产品、中医药器械、中医药基本名词术语的国际标准。我国在抢占标准制高点过程中缺乏有组织的努力，应加强与政府部门及WHO、ISO 等国际组织、学术团体的合作，提升中医药国际话语权，争取各国政策、立法支持，以中医药标准化推动其国际化发展。

5.3 加快中医药循证医学能力建设 提升中医药技术手段 创新中医药服务模式 中医药具有立足整体调节、强调辨证论治、重视多靶点治疗等核心理念和特色，但由于临床疗效“说不清”、作用机制“讲不明”，科学性受到质疑。要瞄准中医药科技创新发展的最新方向，积极推进与世界高水平大学、科研院所联合开展高层次中医药国际科技合作项目，运用现代科学技术和中医药传统研究方法，在中医药基础理论、临床和中药产品等重点领域开展中医药循证医学研究，为中医药进入世界主流医药市场起到支撑引领作用。要加强中药新药研发，遴选面向国际化的中药品种，开展国际市场的注册和销售，通过产学研结合推动中医药现代化、产业化，以新技术赋能中医药服务贸易，推动中医药信息化建设和互联网服务。

5.4 完善法律法规 探索建立适应新时代服务贸易发展的治理体系 某种程度上，服务贸易治理能力和治理体系是衡量一个国家或地区经济发展水平极为重要的指标。拓展服务贸易创新发展试点建设，以创新试点为依托，完善服务贸易的相关法律法规和治理体制机制，促进服务贸易治理体系建设。系统研究各国对于中医药的法律法规，收集各个区域中医药服务市场的具体需求信息并形成汇编，使服务贸易和国内外法律法规体系联系更为紧密。总体而言，国家政府对服务贸易的支持力度目前还很有限，很多政策落地实施起来存在困难。未来，需要进一步加大力度构建一个更加有效、更为完善的促进服务贸易发展的政策体系。

5.5 新发展格局下不断提高开放水平 服务一带一路建设 作为衡量国家或地区开放成效的重要指标之一，服务贸易的发展要义就是“开放”。以“一带一路”为重点，全面深化中医药服务贸易与“一带一路”沿线国家的合作。支持中医医疗机构、企业以及社会团体以多种形式开展中医药海外文化传播活动，打造一批中医药国际传播基地；不断提高中医医疗服务的影响力，吸引境外消费者来国内接受中医药治疗、保健、康复服务等，打造“中医药服务出口”品牌。

6 结语

随着老龄化社会的到来，人类疾病谱、医学模式和健康观念发生巨大的变化，中医药服务因其具有的“疗效较确切、用药相对安全、费用相对较低、服务方式灵活”等独特优势，越来越受到各国政府的关注和民众的欢迎，国际发展前景广阔。中医药服务贸易是我国具有完全自主知识产权、原始创新潜力巨大的健康产业。切实推进中医药服务贸易健康发展，是传播中华文化、打造“中国服务”品牌的重要措施。当前，中医药振兴发展步入新阶段，随着《关于加快中医药特色发展若干政策措施》［10］等中医药相关政策的陆续出台，中医药服务贸易发展拥有了良好的政策环境。在全球新冠疫情的持续影响下，中医药服务贸易机构要进一步拓展“互联网+中医药”等服务模式，推动中医药服务贸易创新发展。以高质量的对外开放推进中医药服务与不同服务产业融合发展，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。