我国中考体育政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的视角

孙长良

（哈尔滨师范大学体育科学学院，黑龙江 哈尔滨 150025）

我国中考体育政策的科学制定与高效执行关乎学校体育的高质量发展，更关乎青少年整体身体素养的提升。党的二十大报告提出，“办好人民满意的教育”“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”“加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平”[1]，为新时代新征程推动体育改革发展指明了方向，提供了根本遵循。在中考体育全面融入我国人才选拔考试体系的新时期，探索体育如何有机地纳入中考，现存的相关政策如何执行才能取得最佳成效，如何将中考体育与常态化的体育教学无缝衔接，已成为当前中考体育必须解决的关键性议题。同时，《中华人民共和国体育法》中“青少年和学校体育”被合并提出且独立成章[2]，把对青少年体育的重视程度推到了历史高点。中考体育作为青少年体育的重要抓手与考核方式，其重要性也愈加凸显。在中考体育政策执行的30 年间，政策一直在不断改革和完善，但是当政策没有达到预设目标，也没有从根本上解决存在的问题时，就体现出政策在执行过程中存在欠缺。例如:2016 年，教育部印发的《关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》明确指出将体育考试分数纳入升学分数，大力推进了中考体育政策的执行进程。但是由于体育分数占比低，学校课程中的体育课程具体比重缺少详尽的规定与要求，导致很多学校在政策执行过程中“对症下药”，认为体育只是副科，占用体育课程复习主要科目的情况依然存在，并在接近考试的时候进行集训，以求得通过体育考核，出现了政策难以达到预设目标、政策执行落地难、形式大于内容等诸多问题。2020 年，《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》明确提出，学校中考体育要逐年增加分值，达到跟语数外同分值的水平，但是并没有具体规定何时实行、怎样推行。很多学校在执行过程中只是在空喊口号，体育教师的课程时间和课程质量并没有进行调整，体育器材更是鲜有使用痕迹。在百年未有之大变局背景下，新时代学校体育的挑战与机遇并存[3]，深化改革仍然是完善中考体育的最佳路径。近5 年来，中考体育政策相关研究成果激增，涉及政策执行、政策改革、政策对比及政策工具等研究主题，研究专业性与针对性较突出。但我国中考体育政策执行是一个复杂的过程，需要在更高的理论层面，对政策执行过程进行系统的顶层归纳与模型设计。为深入研究这一问题，本研究引入史密斯政策执行过程模型，对我国中考体育改革政策执行过程进行深入分析，剖析影响我国中考体育政策执行的制约因素，进而探究提升政策执行力的路径。

1 基于史密斯模型的中考体育政策执行分析框架

1.1 史密斯政策执行过程模型概述

政策执行的相关理论中最具代表性的是美国政策科学家托马斯·史密斯在《政策执行过程》一文中提出的描述政策执行过程的模型[4]。史密斯认为，政策执行过程中所牵涉的重大因素包括理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素等四因素[5]。政策的形式、类型、渊源、范围、社会支持度，执行机关的结构和人员，领导的管理方式、执行能力和信心，目标群体的组织或制度化程度，以及先前的政策经验与政策环境的不同，均是政策执行过程中影响其成败所需考虑的因素[6]。史密斯政策执行过程模型和“四因素论”有助于系统而全面地分析事物发展的影响因素，是一个成型的、经过时间检验、行之有效的分析模型(图1)。史密斯提出的“四因素论”作为政策研究领域的经典模型，广泛应用在体育政策研究领域。我国学者基于该模型分析四因素合力，初步探究了提高体育政策执行力的制约因素[7]27、过程审视[8]与路径选择等[9]7。

图1 史密斯政策执行过程模型[7]28Figure 1 Smith Policy-Implementation-Processing pattern[7]28

1.2 中考体育改革的主要节点及政策梳理

我国中考体育改革已历经30 余年，产生了许多政策文本。本研究政策样本包括1990 年至2022 年期间国务院、教育部(原国家教育委员会)或教育部联合其他相关部门发布的有关中考体育改革的政策共24 份，作为史密斯政策执行过程模型的文本素材。在众多中考体育政策文本中，教育部(原国家教育委员会)颁布的文件占据大多数，足以看出国家对中考体育改革的重视程度。通过对中考体育政策文件的梳理以及查阅相关文献，根据标志性文件发布的时间，将中考体育改革划分为3 个阶段，包括1979—1996 年的初步探索阶段、1997—2015 年的全面实施阶段、2016 年至今的深化提高阶段。其中初步探索阶段的标志性文件为1990 年国务院批准颁布的《学校体育工作条例》，确定了“体育课是学生毕业、升学的考试科目”[10]。此后，针对体育升学考试进行的一系列探索，推进了初中毕业生升学体育考试的制度化变革。全面实施阶段的标志性文件是原国家教育委员会在1997 年颁布的《初中毕业生升学体育考试工作实施方案》。该文件肯定了中考体育前一阶段所取得的良好成绩，并从实施步骤、实施对象、组织领导、考试项目、评分标准、计分办法、收费办法、免考与缓考、考务工作和保障措施10 个方面更为细致地规定了中考体育改革工作，表明中考体育政策的执行会根据前一阶段取得的效果和反馈来进行及时调整与细化。中考体育进入深化提高阶段的标志性文件是2016 年国务院办公厅下发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，要求“各地要根据实际，科学确定初中毕业升学体育考试分值或等第要求”。随后云南省中考体育100 分考试制度的形成，将体育上升为与语数外同等级的地位[11]。

1.3 中考体育政策执行过程分析框架

进入新时代，教育改革比以往更加需要科学。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》，明确指出“改进中考体育测试内容、方式和计分办法，科学确定并逐步提高分值”。中考体育改革这项复杂工作涉及的政策制定以及执行过程中各方因素较多，应将史密斯政策执行过程四因素与中考体育政策执行过程的影响因素相结合，多角度分析中考体育政策执行中的阻碍因素，并提出有效的发展路径，构建中考体育政策执行过程分析框架(图2)。史密斯政策执行过程模型的四大影响因素中理想化的政策是政策执行过程中的理论依据和行动指南，所有的政策都是根据总方案来执行的，制定的中考体育政策必须切实可行，才不会在执行过程中出现偏差，从而保证政策目标的实现。政策执行机构主要负责政策的落实，涉及政府、教育部门、协调机制、执行工具、监督反馈等。要根据社会发展状况，针对当前存在的社会问题，制定科学合理的政策，并在政策执行过程中通过反馈机制及时纠正政策问题。目标群体是政策的对象，既是政策目标的主要贡献者，也是政策的直接受益者。目标群体对政策的认知与支持程度，以及他们的受教育程度、利益考量与需求等都影响政策执行的效果。环境因素是影响政策执行的外部重要因素，会对执行机构和目标群体产生重要影响。政策只有在相应的社会环境、良好的执行氛围和获益方的支持下才能够有力执行。基于中考体育政策制定及有效执行的现实需要，既要体现全国共性要求，符合国家对体育进中考的预期，又要适度保持政策弹性，为区域个性化发展提供空间。中考体育政策的制定与执行是复杂的系统管理过程，需要在掌握全国中考体育的共性特征与动态的基础上逐步推进并完善。本文通过中考体育发展现象分析本质，抓住中考体育政策执行过程中的主要问题，从问题的核心入手，以期系统全面地优化中考体育改革过程中的政策执行和路径选择。

图2 中考体育政策执行过程分析框架Figure 2 Analysis framework in policy implementation of physical education test of entrance examination for senior high schools

2 中考体育政策执行的制约因素

2.1 理想化的政策：有效推行不畅

中考体育政策有效推行的前提是政策的制定。政策的科学合理、具有足够的前瞻性和可指导性，决定了政策是否具有较强的可操作性和现实可行性，推行过程能否达到预期目标是政策有效落地的关键。新政策的制定和执行要从逻辑层面预测由因果和联系而衍生的新问题，并提前进行规避，这是政策制定和执行的难点所在。政策制定的另一个难点在于对政策执行主体权力的掌控。国家级政策需要做好顶层设计，地方性中考体育政策应具有可操作性与可执行性。因此，层级政策的错乱或定位不明，会直接导致中考体育政策实施中各类问题的出现，不仅不能解决存在的问题，还会带来一系列新问题，在一定程度上造成国家性的政策预期与地方性的中考体育政策的实际成效不能建立良好对接。若政策制定只是一味地削足适履，不仅缺乏了科学性，也不利于学校体育的有序健康发展。据江苏省S 市某中学的体育教师反映，2020 年本校所有学生的过程性评价全部为满分，而江苏省W 市教研员谈到该市实施过程性评价后也出现了全满分的情况，不得不在实施3 年后将其取消[12]。这在一定程度上也说明，理想化的政策往往在具体实施过程中会因各种现实利益的干扰而中断。

2.2 执行机构：运行效果滞后

在我国现有的行政管理体制之中，长久以来存在系统分离与条块分割的弊端[9]5。不同部门的责任和权力主体之间的对立分化导致一系列部门协调机制的缺乏和政策执行的失效，教育部门与体育部门之间的关系存在一定的对立分化[13]。截至2023 年，仅有14 个省(市)的教育厅(教委)针对中考体育出台了专门的通知或指导意见。地方性的中考体育政策应成熟完善，为中考提供政策依据，同时需要预防层级传达的过程中出现政策执行的认识偏差。史密斯模型中，“政策执行机关的结构与人员、政策部门主管领导的管理方式和执行技巧、彰显的执行能力与信心”[14]等都是在政策执行的过程中起关键性作用的因素。如果缺乏畅通有效的沟通运行协调机制，上级政策制定者和下级政策执行人员对政策的理解程度不一致，就会导致执行目的不统一，影响运行效果，甚至出现政策执行滞后。如当前各地的中考体育分值组成中都有平时成绩，其中的“送分”现象就引起了争议和质疑[15]。

2.3 目标群体：认知存在偏差

受到政策影响而不得不采取相应措施的人或组织，就是政策的目标群体[16]。1995 年印发的《全国继续试行初中毕业生升学考试体育工作方案》明确规定了参加体育考试的范围与对象。目前中考体育改革已进入深化提高阶段，但目标群体仍存在显著的认知偏差。究其原因，中考体育政策的执行需要多元利益主体协同参与，学校人员、家庭人员以及学生均为政策执行的参与者，其对政策的理解程度和接受程度影响政策的执行力度。其一，对于学校而言，切实推行中考体育改革政策，需统筹安排体育课的时间和课程比重，减少文化课的时间来充实学生的体育课，但这样将面临影响学校的升学率和声誉、降低社会对学校教学认可度的风险；同时，大部分体育教师长期受“三基”体育教学思想的影响，在教学中都重视运动技能目标的达成，而忽视了心理健康目标和社会适应目标[17]。其二，对于家长而言，在当前应试教育为先的社会背景下，其普遍关注的焦点是如何尽可能确保孩子能够升入理想的重点学校。其三，对于学生而言，即便有很多学生热爱体育，对运动有着浓厚的兴趣和热情，但中考成绩排名和分数仍是他们面临的主要压力与挑战。一项针对我国12 万中小学生运动意愿的研究显示，中考体育虽然提升了学校、家长和学生对体育的重视程度，但这种制度影响带来的促进效果较为短暂，仅在初三阶段具有较为明显的效果[18]。在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90% 取决于有效的执行[19]。据教育部公布的调查数据，小学三年级至初中，只有29%的学校每周上满3 节体育课，近80%的学生每天达不到1 小时的体育锻炼[20]。2018 年，《中国义务教育质量监测报告》指出，八年级的体育周课时数少于3 节的学校占比为60.8%。总而言之，目标群体对政策的理解和接受程度直接影响其执行的意愿，即使多个中考体育政策明确提出要保证必要的锻炼时间，也难以真正达到预期效果。

2.4 政策环境：外界阻力较大

虽然体育教育能够助力学生全面发展，但是其社会效益远不及智力教育，目前中学教育“唯分数论”的现象仍然存在[21]。当前，学生和家长普遍陷于深深的教育焦虑情绪之中。《2016 年中国亲子教育现状调查报告》显示，我国家长普遍存在教育焦虑情绪，约87%的家长承认自己有过教育焦虑情绪[22]。当前学校体育的教育环境是以智育为教学核心，“应试成绩主导一切”的根深蒂固的教育观念中体育教育边缘化现象仍然严重。学校领导者要求教师出效果、学生出成绩，这种现实管理模式很大程度上阻碍了中考体育在学校的推行进度。加上学校体育的一些制度不健全，使得中考阶段的体育政策面对当下应试教育体制很难进一步发挥促进中学体育发展的效力。因此，中考体育政策执行要转变社会育才理念，引导学校、教师与家长形成学生全面发展的认识。

3 中考体育政策执行的路径选择

3.1 强化政策制定体系，保证政策科学合理

我国中考体育相关政策数量不少，且多数具有法律效力，由国家制定的政策是否合理，只能在实践中检验，而真正能够体现政策科学合理的是中考体育考什么、如何考[23]。在政策的制定过程中，若对政策的主旨与内涵的理解出现偏差，会导致中考体育政策制定缺乏科学性与系统性。面向学校的中考体育政策是一个复杂的动态系统，如果缺少相应的配套政策或者相关的配套措施，政策就会面临无法通过和无法落实的困境，就不能为政策的执行发挥好铺路搭桥的辅助作用，最终往往导致政策预定的目标难以得到有效落实[24]。因此，中考体育政策的制定要符合学校体育的内在发展规律，充分体现学校体育的教育价值。政策制定科学合理并且具有足够的前瞻性，既为当前中考体育面临的各种问题提供解决之策，又为中考体育的未来发展提供参考之道；理论结合实际，才是真正有助于中考体育政策科学制定的根本之策。中考体育政策的可操作性是需要细致分析的一个极为重要的方面，其影响着政策的执行效力。将所有的规则、制度都与工作的方法结合起来，进而使制度或政策得以有效落实是可操作性的基本要求。面向中考阶段的体育政策改革，其方案涉及多方面。例如:学校层面能否切实地贯彻和落实政策，学校的体质和健康测试是否成立专项小组，师资方面是否能够满足学生日常体育课的配备需要，学校全体师生对政策的集体认知和认同程度如何，以及学校经费中用于体育建设的部分是否落实到体育教育中，这些都是影响体育政策可操作性的重要因素。因此，未来还应持续对学校体育热点与焦点内容进行监督，如体育考试制度、校园足球、体质健康测试、运动风险防控与体育场馆开放等[25]。政策制定者要实时深入政策执行一线进行调研，总结执行中的问题，形成反馈机制，保证政策能够准确地指导中考体育改革。针对中考体育改革面临专业教师资源短缺、实施规模小、执行过程效率低下等问题，需要重视和加强对政策执行过程中可能出现的风险的防范，做好应对和处置的引导，针对区域间、学校间中考体育政策实施过程中遇到的共性问题，进行专门的政策制定，有针对性地解决中考体育实施效率低下的问题。同时，将师资分配与学生自我定位相结合，出台配套的相关政策来帮助学生提升自我认知能力。政府相关部门还应当履行其对学校机构的辅助保障职能，使得在号召学校领导和教师团队相互积极配合的同时，规避政策可能遇到的执行风险，解决好政策执行环节可能引起的后顾之忧，提高学校配合政府落实中考体育政策的积极性，扩大政府对学校机构的号召力，将中考体育改革工作落到实处。

3.2 完善政策执行机制，发挥多元协同作用

学校体育教育工作的开展往往是多领域和跨部门协同作战，不管是教学革新、体育课程体系建设、教学条件和中考软硬件保障、体育师资队伍培训和提升、奖励和惩罚措施，还是渠道畅通、反馈及时性等多个方面，都需要约法三章:提前部署好相应的体育教育配套政策，以政策辅助政策，以政策推动政策，通过互为促进的政策“组合拳”，为核心政策的落地扫除障碍，促进政策的完善与成熟发展，实现最终的政策目标。首先，中考体育政策在制定之初应遵循学科内在规律，以中考阶段体育教育的自身特点为着力点，优化中考阶段学校体育采用的政策工具的复合结构。在教育资源有限的情况下，重点利用和发挥好学校、学生与家长等目标群体的主观能动性。其次，对于中考阶段所面临的体育政策困境，发展和改革工作的长期性、艰巨性和复杂性，需要依赖持久稳定的政策工具来破解。从优缺点和适用范围两个角度审视各种政策工具在政策执行过程中发挥的主导作用，工具的属性和特性搭配预示了政策实施的效果，即不合理的工具导致政策实施的失败，科学合理的工具保障了政策实施的成功。为此，制定有关中考体育的改革政策，既要考虑发挥单个政策工具的优势，又要组合多元化工具，发挥互相搭配形成的整体优势。

在政策执行的实践中不断探索和加强监督反馈构成的闭环机制建设，引入多方资源。首先，不仅要发挥政府的公信力和法治权威性，全面监督各个层级部门的政策执行行为，还要发挥群众民意和社会反馈监督的作用。一方面，确立体育政策推行奖惩制度，提升政策的公信力，展示政策决心和增强群众政策信心。另一方面，构建问责制度，明确各部门的职责分工，强化政府总体调控能力，做到有效追责。其次，反馈机制的完善与丰富对于体制建设起到重要作用。及时跟踪政策执行效果，及时获取目标群体关于学校体育情况的反馈以及各目标群体执行难度等。及时修订和完善与学校体育有关的政策，确保政策执行者和实施者向上级部门反映有关政策情况的信息渠道畅通。做好政策执行过程中全方位的监督与反馈工作，保证信息的准确性和及时性。实时发现中考体育改革政策执行过程中的各种实际问题，及时反馈纠正，确保政策有效落实。

3.3 激发群体主动性，满足群体利益需求

在中考体育政策的实施过程中，既要了解各目标群体的利益诉求，又要通过合理的机制设定调动各群体的参与积极性。例如:通过优化体育教学工作量、职称评定和认定、年度优秀评比等政策，保障相关教师在推行改革政策中的利益；摆脱以往升学率至上、仅以学业排名论英雄的僵化作风，优化学校评优的手段，建立和完善综合评价考核体系，体育和智育相结合，形成人才综合素质培养的模式以及高素质人才评优选拔和输送机制，打通学生的升学通道，从而消除家长和学校负责人的后顾之忧。目标群体作为政策实施的主要群体，不但普遍具有学习能力强、响应和配合积极性高、热情十足等优势，也存在着自身发展塑造不稳定、政策执行态度不积极等弱点。因此，应该重视并关注目标群体的发展需求，保障政策执行者的积极性和支持率。政府应加强中考体育改革政策的引导，为目标群体理解相关政策营造良好的政策执行氛围。一方面，要引导目标群体进行积极的心态准备，在政策执行教育中引导其增强知识素养，明确对中考体育政策的认同感。另一方面，要鼓励目标群体学习相关政策执行的知识和理论，强化对中考体育政策改革的本质与内涵的理解，促使目标群体发挥主观能动性，把中考体育政策落到实处。

3.4 营造良好政策环境，提升宣传保障效能

充分发挥传统媒体和网络媒体传播速度快、信息量大以及传播范围广的优点，并利用新兴媒体平台如微博、微信、抖音等，以及通过举行专门的新闻发布会和宣讲会等形式，加大相关政策宣传的出镜频率，使体育政策改革的意识深入人心，将中考体育政策传播到千家万户。要打破整个社会对学校体育的固有陈旧观念，鼓励并带动整个社会的中考体育政策改革热情，改变广大家长对学校体育的偏见，促进家庭、政府和社会机构形成三方联动，齐心协力推动学校体育改革政策在中考阶段的有效执行。为了改善学校体育改革政策在中考阶段的社会执行环境，结合现阶段我国中考体育政策改革的现状，政府应该发挥中考体育发展的保障功能。在政策的实施过程中，政府在转变教育理念和推动教育发展上起主要作用，学校中考阶段的体育教育是否能够得到发展，与教育理念、教育发展方式的转型关系密切。政府的教育发展观影响着学校的发展观，政府制定政策时的出发点应该为学生身心健康、综合素质和全面可持续发展服务，而不应该只是在政策服务方面追求升学率。加强正向文化环境的塑造，凝聚中考阶段体育教育政策的价值共识，在目标群体中宣传和普及科学的观念，包括教育、健康和人才观念，促进其形成共识，使各个群体之间形成良好的协同效应，从而促进政策的有效实施，营造有利于中考阶段体育教育改革的政策实施环境。

4 结语

我国中考体育改革政策的制定与执行是一个阶段性、动态性与复杂性的系统工程。基于史密斯政策执行模型视角，分析当前我国中考体育政策全过程，其主要存在政策有效推行不畅、执行机构运行效果滞后、目标群体认知存在偏差和政策环境外界阻力较大等问题。鉴于此，应进一步强化政策制定体系，明确中考体育政策制定的目标，在执行机构与运行机制上，充分考量目标群体的利益与需求，营造良好政策环境，形成全方位合力，实现中考体育促进青少年体育发展的宗旨。