地方政府碳达峰行动方案政策注意力配置研究

司林波 熊依婕 宋兆祥

摘      要：实现碳达峰是新时代经济社会高质量的重要战略目标。基于注意力配置视角，构建碳达峰战略管理三角作用框架，对我国31省（自治区、直辖市）2020-2023年121份碳达峰行动方案进行文本量化分析，从政策对象、政策主体、政策工具三大维度分析各地碳达峰行动方案政策注意力配置现状、特征及其治理逻辑。研究发现：在政策对象上，政策注意力配置呈现“重工业生产、轻农业发展”的配置格局；在政策主体上，表现出政府主导、主体间作用发挥不均衡的配置特征；在政策工具上，政策工具的运用存在选择偏好以及内部结构注意力配置的不对称性。进一步分析可以发现，地方政府的政策注意力配置呈现出外部绩效考核压力下的注意力竞争、内生发展动力驱动下的学习借鉴，以及内外部动力互动作用下实现自主创新的治理逻辑。完善我国地方政府碳达峰政策体系需突出政策对象的区域针对性和差异性、提高政策主体的参与性和联动性、增强政策工具间的协调性和融合性。

关  键  词：地方政府；碳达峰行动方案；政策注意力；政策工具

中图分类号：D601     文献标识码：A     文章编号：1007-8207（2024）02-0001-19

一、问题提出

碳达峰碳中和作为一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，是建立健全绿色低碳循环发展、高质量发展的经济体系的必由之路。2020年9月，国家主席习近平在第75届联合国大会上发表重要讲话，宣布中国将提高国家自主贡献力度，发挥大国担当精神，力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和，并附带制定其他约束条件和政策。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《十四五规划》），提出各省、自治区和直辖市政府要按照国家总体部署紧扣碳达峰碳中和目标任务，结合本地区资源环境禀赋、产业布局、发展阶段和减排潜力等，明确高质量发展的战略导向，规划绿色低碳发展的区域布局，科学制定本地区碳达峰行动方案，完善生态文明领域统筹协调机制，实现经济社会全面绿色低碳发展。

在中央的决策部署下，各地纷纷在《十四五规划》的基础上结合当地实际情况制定本地区环境保护规划与碳达峰行动方案，从调整能源结构、开展节能降碳增效行动、加速低碳技术研发推广、构建绿色低碳交通运输体系等方面推動碳达峰目标战略进入发展实施阶段。作为中央决策的重要落实者和地方制度的主要设计者，地方政府在有限决策能力和“经济理性”思维的影响下，根据利益关系的优先级理念统筹规划注意力资源，测量和完善政策注意力配置结构，设计出不同的价值标准与执行方案，以最小的资源损耗实现碳达峰目标。

本文选取31省（自治区、直辖市）碳达峰行动方案政策文件作为研究样本，通过构建碳达峰战略管理三角作用框架，分析碳达峰行动方案中不同区域的地方政府的政策注意力配置现状与特征，探究其背后的治理逻辑和存在的问题，设计符合地区发展状况的合理减碳路径，推动《十四五规划》的有效实施与社会经济的绿色转型。

二、文献综述

注意力这一概念最早出现于心理学领域，后由美国学者西蒙将其引入到管理学领域，对注意力进行衍生和拓展学习。他认为在有限理性的影响下注意力资源的稀缺性会促使组织管理人员的决策行为遵循“满意标准”。基于西蒙对注意力研究的基础，琼斯意识到注意力与政府决策的制定相关，提出了“注意力驱动的政策选择模型”，认为在人们的偏好没有发生改变和非理性决策不存在的情况下，外部因素使决策者的决策突然发生明显改变，而这种因素便是注意力。他还提出回应公民偏好变化和公民注意力转移这两个机制是导致政府把注意力转向了新的公共问题的关键因素，即注意力极大影响或决定政府决策。

“注意力是一种可转移、可竞争和可分配的稀缺资源”，政策注意力配置是政府根据政策思路和工作重点对所拥有的资源做出调整和分配。在一定时间内，注意力会因社会资源属性和现实发展状况的差异而促使政府调整具体化的政策对象，极力适配不同社会环境下产生的社会公共问题。一方面，当作为区域政策的制定者和实施者的地方政府在碳达峰行动中配置更多注意力资源时，会促使更多优质资源流入碳达峰行动过程中，从而助力碳减排治理效果的提升；另一方面，贯彻碳达峰目标的行动方案需要地方政府的规制和协调，而地方政府的参与能够对政策执行形成“保护罩”，有助于促进资源聚焦于碳达峰，实现资源的有效利用。

对碳达峰的研究多集中于通过设定影响因子进行碳达峰情景预测，进而提出实现路径。孙蒙等学者提出在由人均GDP、能源结构、能源强度和人口规模、城镇化率等影响因素合理组合形成的高速和中速碳达峰的情境下我国才有可能在2028-2029年实现碳达峰。岳书敬研究发现技术发展与进步对碳减排的促进作用尤为显著，且在基准、低排放和技术突破三种情景下，长三角城市群将分别于2029年、2027年和2025年实现碳达峰。牛乐等学者认为在由人口、城镇化率、人均GDP等6个影响因素组合形成的中增长高减排情景下，通过优化能源结构和控制能源消费强度等能源转型路径，辽宁省能够在2030年实现碳达峰目标。

在碳注意力研究方面，吉治璇等学者从空间视角研究发现低碳治理注意力的增强能够显著降低城市人均碳排放，提出在碳治理过程中要积极发挥政府低碳治理注意力，降低地区碳排放量。赵景华等学者认为领导人注意力能够通过提高地区研发投资强度和市场化水平显著加强碳治理，对地区碳治理具有促进效应且具有区域差异性。王新红等学者研究发现高管团队环境注意力在碳交易制度与绿色技术创新之间中起到部分中介作用，即碳交易制度通过影响企业内部高管团队环境注意力，进而影响企业绿色技术创新，提出企业高管应建立环境责任意识，积极响应碳交易制度。

从生态环境治理注意力配置的研究视角出发，卢良栋等学者认为上级政府生态治理态度能够直接或间接作用于下级政府的注意力配置，且不同态度作用下的注意力配置具有差异性。肖小虹等学者发现地方政府生态环境注意力对不同生命周期阶段的企业绿色转型具有促进作用和差异性。陈长等学者从注意力的强度、注意力的指向、空间差异三个维度对试验区的生态环境注意力的配置与时空差异进行了测量与分析，得出结论：注意力强度方面，注意力配置强度整体上升；注意力的指向方面，绿色环境、绿色生产、绿色生活和绿色政策制度建设四个生态环境标准的注意力呈现上升趋势；空间差异方面，江西省和贵州省在绿色生产上的注意力配置强度最高。

国内现有研究阐明了碳减排与生态治理的路径方向，对我国开展生态环境治理工作提供了重要的参考依据。但这些研究缺乏对碳达峰现有政策文本的深入挖掘和剖析，且鲜有研究从注意力配置的视角来解释碳达峰行动中地方政府的政策注意力配置现状和特征。为此，本文试图在现有研究的基础上，采用文本分析法和文本数据挖掘方法，从政策对象、政策主体以及政策工具三个维度分析地方政府在碳达峰行动中的政策注意力配置及其治理逻辑，为加快实现碳达峰提供决策参考。

三、研究设计

（一）样本选取

省级政府是地方经济高质量发展的主要政策制定者和实施者，也是引领政策和治理结构改革的关键力量。鉴于省级政府在落实中央政策过程中的重要地位，各省级政府的低碳转型雄心和行动力也将决定中国碳达峰行动的实际成效和绿色低碳革命的深度，因此本文为探究地方政府在碳达峰行动中的政策方向和治理模式，分析其在碳达峰行动中政策注意力配置的情况，选取了2020年9月至2023年9月31省（自治区、直辖市）碳达峰行动方案的现行相关政策文件作为研究样本，共得到来源于北大法宝、各地方人民政府官网的政策文本121项，主要包括31项各省（自治区、直辖市）的《十四五规划》，24项直接以省（自治区、直辖市）命名的纲领性文件《碳达峰实施方案》，如《吉林省碳达峰实施方案》。此外，还包括66项有关工业、能源、城乡建设等分领域的政策文件，如《黑龙江省城乡建设领域碳达峰实施方案》。

“空间上相邻且经济社会结构相仿的省份会发生政策的区域扩散，即某一地区试行的政策文件会被相近的省份关注、借鉴和吸收，从而影响政策布局。”为更方便地研究碳达峰注意力配置情况，本文参考2005年国务院发展研究中心发布的《地区协调发展的战略和政策》中的“四块八分法”，按照空间毗邻、自然条件和资源禀赋结构相近、社会结构相仿以及经济发展水平接近等同质性条件将我国31个省（自治区、直辖市）划分为八大经济区，具体如表1所示。

（二）分析框架

政策从制定到实施过程中的协同涉及多个要素或维度。为分析政府行为和实现研究目的，常常需要解构政策文本组成部分、提取研究要素或维度来构建研究框架。李乐乐等学者从政策主体、政策工具和政策过程三个维度构建研究框架，分析医疗服务价格改革不同阶段下各政策主体使用政策工具的具体情况。杨嘉乐等学者基于政策工具、政策包容性、政策力度的三维分析框架，探讨中国现有生育政策内容的合理性。碳达峰政策协同需要通过政策主体综合使用政策工具来调整和规制不同政策对象的碳减排行为来实现，因此选取政策对象、政策主体、政策工具三个维度来分析地方政府的碳达峰政策注意力配置情况是契合研究目的的。

政府战略管理三角模型是美国学者马克·H.穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书提出的一种政府战略管理的模式和框架。该模式提出政府战略管理應秉承着创造公共价值的核心目标理念，合理且有效组合运用使命管理、政治管理和运营管理三大要素制定政策，实现政府的战略目标。本文尝试借鉴政府战略管理三角模型构建碳达峰政策体系分析框架，将政策系统中的政策对象、政策主体、政策工具等核心要素分别嵌入三角模型中的使命管理、政治管理、运营管理，建构碳达峰战略管理三角作用框架（如图1所示），系统性解决各地碳达峰政策体系协同的注意力配置问题。

⒈“三维度”分析。一是使命管理：政策对象维度。在政府战略管理三角模型中，使命管理的核心工作是将组织已确定的使命传达给组织的利益相关者，迫使利益相关者作出战略调整去“迎合”使命。在使命管理的视角下，政策对象是指碳达峰目标的具体实施对象或领域，是组织利益相关者的具体表达。公共政策是政府政策注意力配置的具体表现，能够反映一定时间内政府的决策方向和轨迹。2021年，中共中央、国务院依次发布的《2030年前碳达峰行动方案》《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等文件均提出碳达峰行动要从能源、城乡建筑、工业生产、交通运输、农业、生态环境等领域积极开展，并制定相关领域的碳达峰行动方案，为着力解决资源环境约束突出问题、实现中华民族永续发展提供碳治理方向。本文从这一系列政策文件提炼归纳出工业生产、电力能源、交通运输、城乡建设、农业发展、生态环境6个政策对象，并明确这6个政策对象是我国政府实现碳达峰目标的政策注意力焦点和主要治理对象。

二是政治管理：政策主体维度。政治管理是指政府战略管理人员利用各种工具和策略去获得政治、社会和市场等各方面的支持，以实现其战略目标。政治管理的核心工作是发现对政府战略管理和决策等方面影响较大的政治力量，获得其关注和支持，并利用他们的资源与影响力服务于政府战略管理，实现组织使命。在政治管理视角中，我国碳达峰行动方案的政策主体是指政策制定主体和参与主体，主要包括中央政府和地方政府、市场和社会。碳达峰治理作为一项系统性工程，需要政府网络中的各结构体协作联动制定碳达峰政策，统筹规划部署碳达峰时间表、路线图，建立清单化、闭环式工作推进机制，逐步提升协作互动能力，提高公共政策效力。这就表明政府在政策议程设置和推行公共政策的程序中不会是单向箭头的控制，而是注重政策效用的反馈机制，建构与社会网络组织之间的合作共赢机制。政策制定主体为实现政策效力最大值，会以激励的方式吸引参与主体的注意力，获取市场和社会的支持，同时参与主体也会监督和辅助政策制定主体，共同协作创造社会公共价值，达成碳达峰政策的预期目标。

三是运营管理：政策工具维度。运营管理在政府战略三角模型中担任政府开展内外管理的政策工具角色，它的核心任务是将组织内部资源有效整合，并将它划分、嵌入于组织战略行动的环节和程序中，以实现组织的战略目标。在碳达峰治理中，运营管理演变为具体的政策工具。政策工具是政府确保政策目标作用于政策领域所使用的方式和手段，是政策主体与政策对象之间相互连接的重要桥梁。政策工具的使用贯穿于政策方案制定与实施的全过程，而政策工具选用是否适应当地经济发展也在很大程度上决定了政府计划的持续性和有效性。

当前，碳达峰目标的达成迫切需要政策和制度的有效输出来破除经济发展与环境保护之间的不平衡和矛盾，通过政策的精准性、导向性和规范性，加快生产要素间的融合，合理且有效配置资源，实现经济与环境的共赢。由此可见，碳达峰目标的实现中推动制造业绿色低碳转型、加强政府财政支出与培养民众节能减排意识与规制型、经济激励型和社会型政策工具之间有着类似的内在运作机理与现实功能。因此，本文选择罗敏等学者以政府干预程度的高低为政策工具划分依据的产物——规制型、经济激励型、社会型政策工具作为政策文本的研究手段。规制型政策工具依托政策主体中政府的强制力，对目标群体的行为进行控制和规范，主要包括管制和直接提供两种实施方式。经济激励型政策工具是政府借助市场中激励、价格和竞争等机制，以经济利益的调节为运行机制，吸引政策参与主体加入公共政策实施行列，实现组织目标的一种管理手段，主要分为资金投入、税费调节和产权拍卖3类主要实施方式。社会型政策工具主要分为私人市场、自愿行为和信息劝诫3类具体方式，一般以社会群体的参与程度为效用考核标准。结合碳达峰政策内容的特性、内容条款，本文将3类政策工具细化为16种工具形式，如表2所示。

⒉治理逻辑。政策工具的科学设计、选择和运用是实现政策目标的基本途径，碳达峰行动一贯遵循利用政策工具推动政策主客体互动、相互作用和政策主客体重塑、合流政策工具的循环治理原则。在碳达峰战略目标下，政策主体根据监管获取、政策对象反馈所得的碳排放与技术信息，设计和制定一套符合地区可持续发展条件的政策治理工具，利用组合型政策工具去作用、影响政策对象的生产活动，变革政策对象的组织结构，树立技术创新理念，推动政策对象在政策价值和工具的导向下产生价值共鸣和开展绿色低碳行动。政策对象内部结构的调整和技术的创新需要重新向政策主体反馈碳排放信息。待整合归纳信息后，政策主体要重塑政策工具组合方式，进一步加强对政策对象的管控和约束，尽早实现碳达峰战略目标。

四、碳达峰行动中地方政府的政策注意力配置现状

政府注意力与政策选择息息相关，二者之间存在着一种连续的过程。在差异化的政策注意力配置下，政策选择所呈现出的不同结果状态构成了多样的政策组态，这些不同的政策组态服务于特定的场域，能够加速且有效实现政策目标。随着宏观治理目标与微观利益关系的有效融合，碳达峰行动方案进入政策议程，不同地方政府对于选择何种主体使用何种手段治理何种对象有着现实考量，反映出地方政府在碳达峰行动中的政策注意力配置现状。

（一）政策对象注意力配置现状

本文借助NVivo12软件对政策文本编码，提炼出“参考点”“覆盖率”两个指标来表示地方政府在碳达峰行动方案中政策注意力配置情况，“参考点”表示在某一编码对象也就是节点下编码的次数，“覆盖率”表示在某一节点下编码的内容占比，参考点数的多少和覆盖内容占比的大小意味着地方政府在此节点的关注程度和政策注意力配置强度。基于这一逻辑，本文研究得出八大经济区碳达峰行动方案对工业生产、电力能源、交通运输、城乡建设、农业发展和生态环境6个政策对象的参考点数和内容覆盖率，如表3所示。

⒈工业生产领域的政策注意力配置整体较强。在121份碳达峰行动方案政策文件中，工业生产的参考点数远高于其他政策对象，参考点数大多在100以上，而以覆盖率比较的话则更为直接和明显，每个经济区工业生产领域的覆盖率都要高于其他政策对象，这一现象表明工业生产领域的政策注意力配置整体都较高。而将更多政策注意力投放于工业生产领域是符合我国产业发展状况和碳排放情况的。作为我国经济增长的重要引擎以及能源消耗和碳排放的主要领域，工业生产领域的能耗和碳排放占全社会总耗能和碳排放总量的比重较高，且远高于其他碳排放领域。因此，促进工业深度减排和绿色转型是实现碳达峰的重要路径，地方政府应该利用双碳战略这一契机将更多政策注意力投掷于工业生产领域。

⒉农业发展领域的政策注意力配置整体偏低。如表3所示，农业发展的参考点数要低于其他政策对象，覆盖率集中在1-5之间，最高的是大西北综合经济区（4.97），最低的是北部沿海综合经济区（1.03）。事实上，因养殖规模的持续扩大、农药化肥用量的不断增加等原因，农业已经成为我国温室气体的重要生产源。依靠农业发展的地方政府在碳达峰行动中应该将更多政策注意力放在农业发展领域，提升农业碳汇能力，比如长江中游综合经济区。但由于农业减排固碳基础薄弱，农业领域缺乏专门针对气候变化、农业温室气体减排固碳的政策法规，低碳农业科技研发投入不足，农业生产经营者的低碳意识和减排能力较弱，导致地方政府对农业发展领域的重视程度不够，继而对农业发展领域的政策注意力配置较低。

⒊电力能源、交通运输、城乡建设、生态环境的政策注意力配置整体处于中间位置。表3数据显示，电力能源、交通运输、城乡建设、生态环境4个政策对象的政策注意力配置整体居于中间位置，其中电力能源的政策注意力配置较高，覆盖率的平均值在12左右，其他3个依次是生态环境、城乡建设、交通运输。电力能源也是我国碳排放的一大领域，加快能源转型和加强电力需求侧管理是地方政府绿色发展的重要路径。加强生态环境治理是我国碳汇能力巩固提升行动的主要方式，从碳的吸收端着手，统筹推进山水林田湖草沙生態系统综合治理、源头治理、系统治理，增强生态环境承载能力。城乡建设和交通运输政策对象作为地方政府发展经济的基础领域，在支撑经济发展的同时也要承担起减排降碳的责任，加强基础设施绿色建设，调整优化运输结构，加快碳达峰的实现。

（二）政策主体注意力配置现状

⒈政府的政策注意力配置占比第一。如表4所示，政府的政策注意力配置不论是整体结构，还是区域内部结构，参考点数都远高于市场和社会主体，政策注意力配置占比第一，表明政府在碳达峰行动方案中占据重要或主导地位。这与我国碳达峰工作仍处于初级发展阶段，面临诸多问题和挑战的实际情况相符合。地方政府作为政策的制定者和执行者，能够一定程度上调整公共服务的资源配置比例，影响或决定政策实施方向。实现碳达峰离不开地方政府的政策和立法、宣传教育、强制实施。地方政府需要通过规划指导、政策扶持、制度支撑等方式强制、引导和激励参与主体加入到碳达峰行动中，明确碳达峰行动方向和路径，强化参与主体的低碳责任和参与意识，构建碳达峰协同治理格局。加之行政手段在推动碳减排时具有直接、规制性强、见效快等优势，地方政府就会依赖行政权力，积极主张以政府为核心主体开展碳达峰行动，安排所有减排事项，规制其他主体协助政府共同治理生态环境。

⒉市场和社会的政策注意力配置偏低。由表4可以看出，在政府、市场、社会3个节点中，市场、社会的政策注意力配置均低于政府，其覆盖率分别主要集中于3-5、4-5之间，且在不同地区市场和社会的政策注意力配置占比排名呈现交互“争低”的现象。这是由于碳达峰还处于初级阶段，市场和社会对减排降碳意识还不到位，无法发挥其配置资源、激励和参与功能。加上政府对市场和社会的减碳能力缺乏调查和认识，对权力的依赖和信息的不完备使得他们在碳达峰行动中对自我能力和对参与主体的减碳能力的认识出现偏差，其无形中设置的信息壁垒阻碍了参与主体的加入。市场和社会的政策注意力配置出现差异的原因是，有的地区比如北部沿海综合经济区对市场的需求大且市场体制完善，地方政府愿意配置更多政策注意力资源给市场主体，激励市场的参与和加入。政府的“过于集权”以及市场、社会的节能减排认识与意识不足导致市场和社会的政策注意力配置偏低。

（三）政策工具注意力配置现状

⒈规制型政策工具注意力配置占比最高。由表5可以看出，在规制型、经济激励型以及社会型3个父节点中，规制型政策工具注意力配置在八大经济区中排在第一位，占比最高的大西北综合经济区是84.08%，占比最低的大西南综合经济区是52.20%。产业升级和环境整治是政府在碳达峰行动中较为重要的治理手段，政策注意力配置均高于规制型政策工具内部的其他政策工具，说明地方政府在要求企业加快产业转型升级的同时，还加强生态环境治理，从碳排放源头和碳承接主体两方面开展碳达峰行动，为企业和公民提供绿色低碳的生产生活环境。相较于这两类政策工具，责任考评政策工具的政策注意力就比较低。这是因为地方政府的减排降碳绩效评估体系不健全，以及中央政府对于节能减排的激励措施不到位或激励力度不大，导致地方政府对责任考评政策工具的政策注意力配置不足。

⒉经济激励型和社会型政策工具注意力配置占比较低。经济激励型政策工具注意力配置在八大经济区中占比第二，社会型政策工具基本最小。在经济激励型政策工具中，各经济区政府较多的使用了产权交易和资金支持政策工具，由表5可以看出，大西北综合经济区的产权交易政策工具内容覆盖率占比2.27%，大西南综合经济区的资金支持政策工具内容覆盖率占比1.78%，政府想要通过加大财政支持、资金补贴、政府采购等方式为产权交易提供政策支持，构建有利于促进资源高效利用和绿色低碳发展的财税政策体系，完善碳市场交易体系，协同碳治理各领域主体的参与和加入。在社会型政策工具中，地方政府愿意将较多的注意力资源投放到宣传教育和产品认证政策工具中，这是因为政府想要企业和公民参与到碳达峰行动中协同治理生态环境。政府鼓励企业进行绿色产品认证，生产和销售绿色产品，对公民进行宣传和教育，引导公民强化节能减排意识，加强企业和公民的责任意识，构建协同治理格局。因此，地方政府想要积极发挥经济激励型和社会型政策工具的作用，就应该将更多政策注意力配置到这两个政策工具中，充分调动市场和社会的积极性、参与性，加强政策工具间的协同。

五、碳达峰行动中地方政府政策注意力配置特征

通过对八大经济区碳达峰行动方案中政策注意力配置现状的分析，可以发现我国地方政府的政策注意力配置特征。

（一）政策对象呈现“重工业生产、轻农业发展、其他领域配置不均衡”的注意力配置格局

上述研究数据表明，各经济区的政策注意力配置呈现重视工业生产、忽视农业发展、其他领域配置不均衡的特征。从政策注意力整体配置分析，工业生产领域的绿色数字化转型是经济质量发展的重要途径。近年来，工业领域能耗占总能耗的60%，碳排放始终占我国能源碳排放的80%以上，加上工业结构偏重、绿色技术创新能力不强、区域工业发展水平不均衡等问题，产业转型升级成为我国碳达峰行动的主要治理对象。地方政府受中央政策的指导，在制定碳达峰行动方案中将大部分注意力资源都投放于工业生产领域，从根源上把握和解决问题。而农业发展领域规章制度的不完善、技术的不成熟以及政府忽视了农业发展领域的碳排放等原因导致政府在农业发展领域政策注意力配置较低。从政策注意力区域配置分析，政策对象注意力配置存在区域不均衡的现象。如交通运输领域，北部沿海和东部沿海综合经济区交通运输领域的政策注意力配置高于其他经济区，这是因为北部沿海和东部沿海综合经济区的经济发展水平高且人口密集、自然条件优越，对交通领域的基础设施的需求量大，这就导致地区间交通运输领域的政策注意力配置比例产生差异。

（二）政策主体在碳达峰行动中存在政府主导、主体间作用发挥不均衡的特征

政府政策注意力资源分配的不合理、不公平抑制或忽视了市场和社会的调和和激励作用的发挥，可能会减弱碳达峰政策实际效果。在对八大经济区政策主体注意力配置分析中，发现政府的政策注意力配置要远高于市场和社会，可能会导致政策主体间作用发挥不均衡，在碳达峰行动中不能呈现较高的合力效果。政府在碳达峰行动中过于“集权”，通过法规政策强制性要求参与主体实现碳达峰目标，而忽视了参与主体的协同和调和作用。在碳达峰行动中，市场发挥产权交易政策工具的资源配置作用，间接激励具有技术潜力和能力的企业去研发和采用更为成熟和经济的节能减排技术，实现碳治理技术的创新发展；在社会主体方面，从社会治理顶层设计出发，将节能减排意識深入传达到公民和企业，激励公民和企业自觉参与到社会碳治理项目中，同时对认证和宣传绿色低碳信息的企业也予以政策支持，实现对环境污染行为有效约束和监督。政府、市场、社会三者的作用发挥不均衡，无法对碳达峰形成治理合力，弱化了碳达峰行动方案的实际效果。

（三）政策工具的运用存在选择偏好和非对称性的配置特征

⒈地方政府对政策工具存在选择偏好。从政策工具的使用情况来看，地方政府偏好使用规制型政策工具来推进碳达峰目标的实现。原因在于，规制型政策工具多以政策的形式出现于社会碳治理环节，以行政命令的方式要求市场和社会依法依规遵守，对违反碳达峰治理法律、法规和破坏生态环境的市场主体和社会主体予以相应的处罚，能够有效约束和调整被管理者行为，加上其强针对性、易操作性和可监管的特点，对重点领域和行业的治理有着其他工具不可比拟的优势，使得政府依赖规制型政策工具开展碳减排活动，并想将规制型政策工具推崇为主要甚至唯一的碳治理手段。第二产业是我国碳排放的主要来源，要想实现碳达峰，就需要加强对重点领域和行业的控制和规划，采用强制性手段和规则规范和矫正相关责任人的行为，引导企业特别是重点耗能行业及时做出制度回应，调整资源使用结构和更新生产技术，从而降低碳排放量，加速实现碳达峰目标。规制型政策工具作为政府低碳管理的主要手段，能够有效治理生态环境，给相关责任主体带上节能减碳的“紧箍咒”，不遵循绿色发展理念的主体将受到规制型政策工具的“惩罚”，让责任主体能够从思维层面认识到绿色发展是经济持续高质量发展的基石，将绿色低碳思维融入于组织管理和结构层面，创新组织架构与生产方式，从源头上解决碳排放超标问题。

⒉政策工具内部结构注意力配置具有非对称性。政策工具内部结构因注意力配置差异化呈现非对称性分布。规制型政策工具中，关注度较高的是环境整治和产业升级，责任考评和法规标准体系完善相对较弱，这与我国社会经济发展要求和现实条件有关。生态文明作为新时代一种文明形态，要求国家秉持着“代际公平”的原则，重塑生态环境价值理念，保障社会经济实现永续发展。作为二氧化碳的“吸收端”，治理生态环境旨在增强资源生产力和环境消纳力，提高生态环境承载力，提升生态系统碳汇能力，减少二氧化碳含量。“双碳”目标战略的主要使命是构建人类命运共同体，实现人与自然的可持续性发展，而生态环境则是实现这一目标的关键因素，因此，地方政府给予环境治理更多注意力资源，加强生态环境治理与修复，扩大人类生存范围与空间是符合时代发展要求的必要行动。

推动工业发展方式绿色转型是强化“双碳”目标战略部署和积极应对气候变化、参与全球生态环境治理的主要内容。工业是经济高质量发展的重要支撑，也是产生环境污染和增加二氧化碳排放量的主要参与方和“源头端”。作为中国化石能源消耗的重点领域，工业在提升经济发展质量的过程中产生了大量的二氧化碳，2019年中国工业碳排放量为82.80亿吨，占全国碳排放总量的84.53%。较大的碳排放量对人类的生存环境产生了负面影响，并与我国社会秉持的绿色转型、可持续发展理念相背离。加之工业领域现有的生产方式以及产业基础薄弱、核心竞争力缺乏等问题导致高端供给能力不足，一系列问题倒逼我国为实现社会可持续性发展提高对工业绿色转型发展的政策注意力配置比例，加强工业领域的供给侧结构性改革，调整高耗能地区的产业结构，提高化石能源利用效率，有效处理好工业绿色转型与经济增长的关系。

六、碳达峰行动中地方政府政策注意力配置的治理逻辑

碳达峰行动中地方政府的政策注意力配置，是政府在碳达峰战略情境下采取的思考、决策和执行的过程。受组织全面问责型体制^［31］、中央和上级的监督和考核激励机制、同级间的竞争机制以及信息吸收下的嵌入机制的影响，地方政府碳达峰行动中的政策对象、政策主体、政策工具的运作机理表现出与政府战略目标、政策环境和地区经济发展状况相适应、相融合的特征，呈现出特定治理逻辑。

（一）外部考核压力：绩效评优影响下的注意力竞争

注意力竞争是地方政府治理创新的动力和绩效要因。针对“双碳”战略下的绩效考核任务，地方政府需要通过吸收适应中央和上级政府的政策信息，明确注意力竞争的基本方向和绩效考核的关键指标。在全面问责型体制的影响下，面对中央和上级政府的约束和控制，如何引起中央和上级的关注和重视、获取更好的发展资源成为地方政府治理行动的重要方向。中央和上级的绩效考核激励机制能够触发各经济区政策主体的创新性和积极性。地方政府在接受中央和上级的政策信号后，联合参与主体做出政策响应，与其他经济区的地方政府开展一场为经济增长和生态治理竞争的“晋升锦标赛”，通过优化重塑政策工具组合方式，影响调整政策对象的注意力配置比例，以对比治理政策对象成效的方式赢得中央的“评优表彰”。在碳达峰行动中，地方政府会通过创新治理模式、收集和更新治理信息等手段調整政策对象以适应地区减排降碳的需要，制定符合地区发展状况的政策和制度，对比其他经济区地方政府的治理成效，形成与其横向竞争的治理机制。

（二）内生发展动力：内部发展驱动下的学习借鉴

为实现本地经济高质量发展、生态环境治理和产业绿色转型的目标，地方政府主动寻求创新型治理模式，学习模仿其他经济区地方政府的治理模式和政策工具的使用方式，融入到本地区的发展建设，实现碳达峰行动中政策主体、政策对象、政策工具三者间的有效协同。在地方政策扩散效应的影响下，地方政府有目的性地观察其他经济区特别是周围经济区地方政府的碳达峰行动，学习借鉴其他经济区的创新治理方式，将获得的碳治理经验融入和嵌入到地方政策的设计、实施过程中，通过恰当有效的嫁接和移植方式降低本地区政策创新的风险。也就是说，地方政府要在充分考虑本地区的经济发展状况、减碳潜力等影响因素的基础上，将习得的治理经验借鉴、运用于碳达峰行动中，选择适合地区发展的政策工具的组合方式，与参与主体组成“同盟”，一起将政策工具嵌入到对政策对象治理的环节中，作用、影响政策对象的生产活动，形成政策主体间的“合谋”、政策对象和政策工具间的协同的治理格局，实现对治理理念和模式的创新。

（三）注意力配置：内外部动力互动作用下的自主创新

在外部考核压力和内生发展动力的互动作用下，地方政府根据地区的实际情况自主创新政策注意力配置方式，在竞争、学习的基础上，创新本地区的治理模式，实现地方政策设计层面的质变，从而构建合理有效的地方政府治理体系。在碳达峰行动中，除被动竞争和主动吸收学习给地方政府政治决策提供方向和治理思路之外，还需要地方政府发挥自主创新能力，充分考虑区域差异性，基于本地区现实情况进行政策试验和经验提炼，提出有别于传统治理方式和其他地方政策的新策略，对区域新情况和新问题形成针对性效果。每个地区经济发展侧重点的不同，导致地方政府的政策注意力配置重点也有所差异。地方政府为提高治理成效，在学习模仿其他经济区地方政府的治理经验的基础上寻求“二次创新”，通过试点建设汲取治理经验，从而制定符合本地區经济发展和生态治理需要的碳达峰政策。

综上所述，碳达峰行动中地方政府政策注意力配置呈现出外部绩效考核压力下的注意力竞争、内生发展动力驱动下的学习借鉴，以及内外部动力互动作用下的自主创新的治理逻辑。在这种治理逻辑的影响下，政策主体根据吸收的政策信息和治理效果的反馈，不断调整和修正碳达峰实际行动中政策对象、政策工具的结构和政策注意力配置比例，实现政策主体、政策对象、政策工具间的循环式治理。对地方政府的政策注意力配置现状分析发现，政策对象缺乏区域针对性和差异性，没有有效贴合经济区发展状况，导致经济区的碳达峰行动不能发挥最大效力；碳达峰行动由政府主导全过程，影响了市场和社会的参与程度，不利于主体间的作用均衡发挥；政府偏好规制型政策工具治理政策对象，且内部结构注意力配置失衡，需要地方政府及时调整行动战略，完善碳达峰战略体系。

七、研究结论与政策启示

（一）研究结论

笔者从政策对象、政策主体、政策工具三个维度出发，采用文本分析法对2020年9月至2023年9月地方政府发布的121份碳达峰现行政策文本进行计量分析，通过分析地方政府在碳达峰行动中的政策注意力配置现状与特征，挖掘其背后治理逻辑与存在的问题。结果表明，工业生产领域在地方政府政策注意配置最高，政府在政策注意力配置中占据主导地位，地方政府偏向于使用规制型政策工具来推进碳达峰。这一系列现象反映出地方政府政策注意力配置呈现政策对象“重工轻农”、政策主体政府主导和主体间作用发挥不均衡、政策工具存在被选择偏好以及内部结构注意力配置不对称的特征。在促进经济发展和生态治理的注意力竞争推动下，地方政府吸收适应中央和上级政府的政策信息，学习模仿其他经济区地方政府的治理经验，并自主创新治理模式和政策注意力配置方式，实现了对本地区碳达峰政策对象和政策工具的注意力配置。

（二）政策启示

⒈提高政策对象的适配度，突出其区域针对性和差异性。政策对象与地区的匹配度是影响政策效力的重要因素。地方政府应着力提高政策对象的适配度，增强地区对政策对象的敏感度，为减排降碳活动提供更加精确的导向。地方政府要在开展协调合作战略的基础上，找准区域发展定位，针对区域经济发展条件、产业布局、资源环境禀赋等影响绿色转型的因素，制定具有区域针对性、差异化的碳达峰战略，开展精准治理工作。北部沿海、东部沿海和南部沿海综合经济区要利用先进科学技术、知识密集、信息中心等区位优势，坚持高质量发展战略，促进数字经济与科学技术的发展，积极扶持并开展碳减排技术、碳零排技术、碳负排技术等关键共性技术的研发创新与推广，向其他地区输出低碳技术、节能减排手段、低碳政策等发展经验，为减污降碳协同增效提供坚实的科技基础；黄河中游综合经济区应开展形式多样的煤炭和石油等能源创新经营活动，加快煤化工和石油行业内部结构调整升级，并根据自身禀赋的水资源，构建适水型产业，大力发展战略性新兴产业和先进制造业；长江中游综合经济区应重点考虑农业减排，发展现代观光农业、生态农业和设施农业等；大西南综合经济区应深化旅游产业低碳转型发展，优化产业结构和治理模式，通过增汇、减排、储存和替代四个途径缓解产业发展的碳减排压力；大西北综合经济区应优化区域能源结构，加快建设可再生能源基地，推进内蒙古、陕、甘、宁能源化工“金三角”的综合开发；东北综合经济区应创新地方政府治理理念和模式，建立资源型产业的转移、升级基金，以智能化制造促进工业变革转型。

⒉凝聚政策主体治理合力，提高其参与性和联动性。政策主体的有效参与和联动是凝聚政府治理合力、增强政策实施效果、达成组织目标的关键推动力。为此，地方政府推动碳达峰目标实现的过程中应改变单一的政策“输出导向”，完善政府与市场、社会联合减碳效应以及区域协同治理机制，突出市场的激励作用和公民的参与、凝聚作用。这就要求地方政府在识别参与主体发展需求和作用的基础上，加强政策制度建设和宣传教育，动员其主动投入到碳治理工程中来。具体而言，地方政府在以《十四五规划》为政策导向的基础上，应及时对减排降碳进行战略部署和规划，采用自上而下和自下而上相结合的决策机制，充分调查市场需求和尊重民众意见，完善意见反馈渠道，制定和完善符合地方发展特点的不同领域的低碳环保政策和立法，让参与主体的利益能够以法律条文、规章制度和政策等官方文件的形式得以呈现和保障；在碳治理市场建设方面，地方政府要积极推动市场化改革，增加注意力资源在市场领域的配置比例，强化能源供给体系的市场化程度，建立和完善系统的碳交易的市场监管机制，加大技术研发投入，鼓励高耗能企业参与用能权交易，打造全国统一的技术数据市场及能源市场，充分发挥市场的资源配置和激励作用；完善对社会组织的管理体系，简化冗余审批程序，促进其在低碳数据调查、政策监督和节能环保知识宣传教育等方面发挥辅助作用。加强公民绿色责任教育，以绿色文化建设促进公民绿色素质素养的提升，同时地方政府将分散的社会力量汇聚到碳治理中来，合理设计自愿协议监督机制，让参与主体联合参与到碳达峰治理程序中，提高政策实施效力，促进生态文明整体建设和经济的高质量发展。

⒊优化政策工具的组合结构，增强其协调性和融合性。碳达峰的高效推进有赖于运营管理环节中各政策工具要素的设计、协调和融合。在政策工具设计方面，应适当优化升级规制型政策工具和调整其使用频率，结合不同地区的减排潜力、发展状况的实际和不同产业的规模、碳排放情况等因素进行低碳规制。而随着规制型政策工具的投放增多，其边际效用和效率都会相应降低，地方政府应加大对经济激励型政策工具和社会型政策工具的组合使用，探索除资源环境权益交易和节能减排宣传教育外其他行之有效的政策手段，形成完备的节能减排政策体系，构建和完善节能环保标准体系，创新政府公共服务的形式和内容。同时注重优化和创新政策工具的组合结构，增强政策工具间的协调性和融合性。以产业结构优化、能源低碳转型、生态环境治理为实现碳达峰目标的主线，明确各类政策工具的作用方式，将作用方式不同的政策工具融合重塑为新型政策工具，嵌入融合到治理環节中，增强政策工具间的粘合度的同时对政策对象针对性精准施策；对政策结果做出预测和动态跟踪，积极开展试点建设和实地考察，针对偏离预期路径和目标、执行效率低的情况，及时控制和摆正行进方向，调整和更换政策工具组合和融合方式，填补不合理规则与制度产生的缺漏，使政策注意力配置的预计效力与实际的政策效果相匹配。

【参考文献】

［1］［16］彭小兵，彭洋.乡村振兴中地方政府的注意力配置差异与治理逻辑研究——基于410份政策文本的扎根分析［J］.中国行政管理，2022（9）：80-88.

［2］Herbert Simon.Administrative Behavior：A Study of Decision-making Processes in Administrative Organization［M］.Free Press，1947：90-91.

［3］（美）赫伯特·西蒙.管理行为：管理组织决策过程的研究［M］.杨烁，韩春立，徐力，译.北京：北京经济学院出版社，1988：65-82.

［4］（美）布赖恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策［M］.李丹阳，译.北京：北京大学出版社，2010：58.

［5］李智超，卢婉春.生活垃圾分类政策执行的差异性研究——基于注意力视角的定性比较分析［J］.经济社会体制比较，2020（5）：132-142.

［6］张慧智，孙茹峰.政府环境注意力如何影响区域绿色技术创新——基于政府治理视角的研究［J］.科技进步与对策，2023（7）：12-22.

［7］孙蒙，李长云，邢振方，等.碳中和目标下中国碳排放关键影响因素分析及情景预测［J］.高电压技术，2023（9）：4011-4022.

［8］岳书敬.长三角城市群碳达峰的因素分解与情景预测［J］.贵州社会科学，2021（9）：115-124.

［9］牛乐，张丽霞，郗凤明，等.辽宁省碳排放影响因素及情景预测［J］.应用生态学报，2023（2）：499-509.

［10］吉治璇，张卓群，王谋.低碳治理注意力对协同减排绩效的影响——基于中国城市空间面板数据［J］.企业经济，2023（8）：24-35.

［11］赵景华，宋媛媛.领导人注意力影响地区碳治理：微观证据与作用机理［J］.经济社会体制比较，2023（2）：109-120.

［12］王新红，胡世伟.碳交易制度、高管团队环境注意力与绿色技术创新［J］.西安科技大学学报，2023（1）：209-218.

［13］卢良栋，徐正健，魏玖长，等.纵向府际关系视角下的政府生态治理态度与注意力配置［J］.资源科学，2023（4）：706-720.

［14］肖小虹，林宇豪.地方政府生态环境注意力能否驱动企业绿色转型［J］.现代管理科学，2023（3）：3-14.

［15］陈长，黄怡莹，余基洋，等.四大生态文明试验区环境注意力配置的结构与时空差异——基于政策文本（2003-2021年）分析［J］.环境保护与循环经济，2023（4）：103-110.

［17］刘本盛.中国经济区划问题研究［J］.中国软科学，2009（2）：81-90.

［18］周志忍，蒋敏娟.整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践［J］.国家行政学院学报，2010（6）：28-33.

［19］李乐乐，王曦.中国医疗服务价格改革的政策文本量化分析——基于政策主体、政策工具、政策过程的三维框架视角［J］.价格月刊，2023（6）：1-9.

［20］杨嘉乐，王睿娟，陈虹宇，等.中国生育政策的文本量化分析——基于政策工具、政策包容性、政策力度的三维分析框架［J］.中国卫生政策研究，2023（9）：15-21.

［21］（美）马克·H.穆尔.创造公共价值：政府战略管理［M］.伍满桂，译.北京：商务印书馆，2016：100.

［22］贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验［J］.中国社会科学，2011（5）：61-79+220-221.

［23］赵景华，李代民.政府战略管理三角模型评析与创新［J］.中国行政管理，2009（6）：47-49.

［24］蔡晶晶，李德国.政策网络中的政府治理［J］.理论探讨，2005（4）：122-125.

［25］罗敏，朱雪忠.基于政策工具的中国低碳政策文本量化研究［J］.情报杂志，2014（4）：12-16.

［26］田云，吴海涛.产业结构视角下的中国粮食主产区农业碳排放公平性研究［J］.农业技术经济，2020（1）：45-55.

［27］工业和信息化部，国家发展改革委，生态环境部.工业领域碳达峰实施方案［R］.2022：3-7.

［28］李继峰，常纪文.我国工业低碳转型的基础、路径与政策——历史述评与未来思考［J］.城市与环境研究，2023（2）：56-71.

［29］毛涛.“双碳”目标下中国工业低碳转型研究［J］.改革，2022（8）：67-75.

［30］郭克莎，田潇潇.加快我国工业发展方式绿色转型：成效、挑战与路径［J］.经济纵横，2023（1）：8-16.

［31］邹英，刘杰.从“机会主义”到“形式主义”：当前政府行为转变的逻辑分析［J］.江汉大学学报（社会科学版），2019（6）：45-51+119.

［32］李振，刘阳.有限注意力、考核激励体系转型与地方政府行为逻辑：以H区夜间马拉松赛事为例［J］.甘肃行政学院学报，2019（5）：74-84+127.

［33］李婷.注意力竞争与适应性选择：基层治理创新的内在逻辑——兼论“伪创新”现象［J］.地方治理研究，2023（2）：15-25+78.

［34］林雨彬，刘佩瑶.自主创新下的模式趋同：地方政府治理过程中的悖论现象与疏导之策［J］.领导科学，2022（9）：125-128.

A Study on Policy Attention Allocation of Local Governments’ Carbon Peak Action Programs

——An Analysis Based on Policy Texts in 31 Provinces

Si Linbo，Xiong Yijie，Song Zhaoxiang

Abstract：Achieving peak carbon is an important strategic goal of high economic and social quality in the new era.Based on the perspective of attention allocation，we constructed a triangular role framework for strategic management of carbon peak，quantitatively analyzed 121 carbon peak action plans of 31 provinces （autonomous regions and municipalities directly under the central government） from 2020 to 2023，and analyzed the status quo of the policy attention allocation of the carbon peak action plans in each province，its characteristics and its logic of governance from the three major dimensions of the policy object，the policy subject，and the policy tool. The study finds that：in terms of policy objects，the allocation of policy attention presents a configuration pattern of“heavy industrial production and light agricultural development”；in terms of policy subjects，it shows the configuration characteristics of government domination and unbalanced play of the role of the subjects；and in terms of policy tools，there are selective preferences in the use of policy tools and asymmetry in the allocation of internal structural attention.Asymmetry.Further analysis reveals that the policy attention allocation of local governments presents the governance logic of attention competition under the pressure of external performance appraisal，learning and borrowing driven by endogenous development power，and realizing autonomous innovation under the interactive role of internal and external power.To improve the carbon peak policy system of local governments in China，it is necessary to highlight the regional pertinence and difference of the policy object，improve the participation and linkage of the policy subject，and enhance the coordination and integration among the policy tools.

Key words：local government；peak carbon action program；policy attention；policy tools

（责任编辑：刘剑明）

收稿日期：2023-11-06

作者简介：司林波，西北大学公共管理学院教授，博士生导师，行政管理学科带头人，研究方向为行政学理论、环境治理与公共政策；熊依婕，西北大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为环境政策；宋兆祥，西北大学公共管理学院博士研究生，研究方向为环境治理与公共政策。

基金项目：陕西省社会科学基金项目“‘双碳’目标下加快陕西‘十四五’时期绿色低碳转型的生态保护路径与政策体系研究”，项目编号：2022R003。

①黑龙江省、重庆市、湖北省、浙江省、福建省、新疆维吾尔自治区、西藏自治區等7个地区完整的《碳达峰实施方案》政策文件未公开，故未纳入样本来源。