对营利性民办高校的认知突破与行动调适

摘      要：营利性民办高校的出现为民办高等教育市场注入了新的活力，但也引起了社会关于营利性民办高校的营利性与公益性“相悖”的疑虑。究其原因，从主观上看，是因为人们对民办高校的营利性属性和教育的公益性属性的理解长期处在混沌状态，导致了人们对资本的天性和投资的底层逻辑以及教育的天性和举办教育的底层逻辑的认知脱钩；从客观来讲，是因为遵循市场逻辑建立的、以公司形式登记的营利性民办高校存在着营利性追求的本性使然，从而使得营利性对公益性的冲击更加显化。因此，消解这一疑虑首先需要对民办高校的营利性属性与公益性价值进行解析，并在此基础上建立起政府、社会与营利性民办高校三者的联动调适机制，生成一种政府“引导+规范”嵌入、社会“协同+监督”参与、营利性民办高校“主体+主动”回应的联动调适行动模式，从而全方位保障公益性贯穿于营利性追求的过程之中。

关  键  词：营利性民办高校；营利性；公益性；行动调适

中图分类号：G648.7     文献标识码：A     文章编号：1007-8207（2024）02-0052-10

一、问题的提出

民办高等教育是在改革开放的进程中发展起来的，特别是社会主义市场经济体制的确立，为民办高等教育的发展提供了系统性的动力，使大量民办高校如雨后春笋般成长起来。在市场经济体制下成长起来的民办高校显然是带有市场经济烙印的，市场机制成了民间资本介入民办高等教育领域的基本方式，这也使得民办高等教育走上了投资办学的特殊发展之路。也就是说，改革开放以来的民办高校往往是由私人资本投资建立起来的，它既不同于国家出资办学模式的计划行为，也不同于捐资办学模式的慈善行为，而是一种投资办学模式的市场行为。面对适应社会主义市场经济的需要而发展起来具有投资性质的民办高等教育，我国一直在积极探索拓宽投资渠道的方式，不断改善和优化投资环境，为民办高等教育健康发展营造良好的投资生态。2017年，国务院公布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，提出要“创新教育投融资机制，多渠道吸引社会资金，扩大办学资金来源”，为进一步开拓社会资本进入教育领域的空间提供了政策性指导。改革开放40多年来，民办高等教育已经发展成为高等教育事业的重要组成部分。在此发展过程中，民办高等教育经历了一个“从无到有”“从有到多”的过程，并开始迈向“从多到优”的发展进程，即开始进入高质量发展阶段。在追求民办高等教育高质量发展的进程中，既需要解决好资金支持的问题，又需要把握好办学方向的问题。但是，如果在民办高等教育发展过程中违反了市场经济原则，即只强调民办高等教育的公益性而忽视了资本的趋利天性，就会导致资本流失，从而出现民办高等教育失去源头活水的问题。相反，如果完全依据市场原则去举办民办高等教育，则偏离了社会主义办学方向，又会使其丧失了公益性，进而带来高等教育体系的系统性失衡。

2009年，联合国教科文组织发布了由世界高等教育大会通过的题为《社会变革和发展中高等教育与研究的新动力》的公报，指出“知识社会需要多样化的高等教育系统，不同的大学拥有不同的使命，承载不同学习者的需求。除了公立大学之外，追求公共目标的私立高等教育将扮演重要的角色”。这一表述强调了民办高等教育在当代高等教育发展中的作用，同时说明了如何对待民办教育的问题也是一项世界性的问题。可见，推进民办高等教育事业的发展，既是我国高等教育发展中的一项课题，也是国际高等教育发展需要解决的问题。

从我国民办教育制度演进来看，民办高等教育发展的宏观制度环境在不断优化。从1997年第一部关于民办教育的单行法规《社会力量办学条例》颁布到2002年第一部关于民办教育的单行法律《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）颁布，体现了民办教育合法性的法律效力进阶的过程。政策文本中关于民办教育从“补充”“组成部分”到“重要力量”“重要组成部分”提法上的转变，体现了民办教育在教育体系中的角色、地位及其重要性的提升过程，这也意味着民办教育在整个社会发展中的作用得到了肯定。但是，关于民办教育的属性界定，在很长一段时间内都是一种模糊状态。正是为了解决这一问题，我国提出了民办学校分类管理制度。

在分类管理的背景下，营利性民办高校作为一种新生的高等教育组织形式出现在了大众视野。“促进营利性民办高校发展是分类管理的题中之义，符合我国民办高校投资办学的客观实际，既能有效缓解高等教育财政支出的压力，又可满足民办高校自身持续发展的需求。”随着2016年新修订的《民办教育促进法》的公布与实施，营利性民办高校合法性地位也得到了法律上的确认。然而，营利性民办高校的合法性地位却未得到社会的广泛认可，因为在人们的传统观念中，公益性是等同于非營利性的，认知的片面性导致了营利性民办高校的公益性没有被人们所认识到，人们仅仅看到其营利性，从而对这类民办高校存在的合法性产生了质疑。诺斯认为，“非正规制约宽泛地补充和增强了正规规则”，非正规制约影响着正规制约的实施效果。营利性民办高校合法性地位能否得以确立，不仅需要有法律法规等正式制度方面的规定，还应有文化观念、社会理念、道德价值、个体认知等非正式制度方面的支持。也就是说，营利性民办高校合法性地位生态系统的确立不仅需要法律环境的支撑，还需要观念、价值等社会认知环境的支持。因此，对营利性民办高校的营利性属性与公益性价值进行分析，寻求如何处理好这两个方面关系的途径，并在全社会形成广泛共识，是目前需要及时解决的问题。做好这项工作，能够为民办高等教育提供更为宽松的社会空间，使民办高校既能够进入市场，又能够担负起促进我国高等教育事业大发展的使命。

二、营利性民办高校存在的合理性阐释

根据联合国教科文组织（UNESCO）统计研究所的统计数据，在2010-2021年间，中国教育公共开支在GDP总数上的占比总体上是低于世界教育公共开支的平均水平的（见图1）。同时，在政府开支总数中，我国公共教育支出占比也是低于世界公共教育支出的水平（见图2）。这两个方面的数据表明，一方面，我国在教育领域的公共财政支出需要加强；另一方面，我国的教育事业发展需要尽可能鼓励、动员社会力量的参与，具体地说，就是引导民间资本投资办学，以弥补教育公共财政支出不足的问题，争取尽快缩小我国教育与发达国家之间的差距。

从教育部《关于2022年全国教育经费执行情况统计公告》中也可以看到，尽管2022年全国生均一般公共预算教育支出较上一年增长了2.44%，但是单就高等教育阶段的生均一般公共预算教育支出的增长情况来看，较上一年呈现的是负增长（-1.69%），具体落实到各省份上，31个省市（除台湾省以及港澳特别行政区外）较上一年增长情况是，超过1/3的省市为负增长，其中青海省下降幅度最大（-17.10%）。就這一情况而言，反映出现阶段我国单纯依靠公共财政很难满足高等教育发展的需求，如果国家总体上的经济增速放缓的话，那么用于教育领域的高等教育方面的公共支出可能会出现放缓情况。因此，需要加大力度开拓社会资本进入高等教育领域的空间，充分调动社会力量参与到高等教育事业中来。

在调动社会力量参与到高等教育事业的发展方面，我国已经尝试过诸多举措。目前，许多高校建立了各种各样的基金会，通过吸纳社会捐款等方式来补充高校运营资金的缺口，也取得了一定的成效。然而，从体制上看，更为根本性的出路还在于同市场经济的发展接轨。也就是说，需要为社会资本参与到我国高等教育事业的发展中来开拓一方空间。具体说来，就是让社会资本依据市场经济的原则参与到举办高等教育的行动中来，即利用社会资本发展民办高等教育。通过这种方式，既能解决高等教育单一财政投入不足的问题，又能促进高校办学主体的多元化。

总之，为了谋求高等教育高质量、高水平、均衡性发展，需要积极鼓励社会力量兴办高等教育，充分吸纳社会资本投资办学。允许兴办营利性民办高校，一方面，通过给予民办高校经营、管理活动更大的自主权，鼓励社会力量办学，更好地吸纳民间资本，通过民间资本的进入，形成有序竞争，从而激活高等教育发展活力，更好地服务于社会对高质量高等教育的需求。另一方面，为了满足民办高校发展所需的大量经费投入以及持续不断的资金支持，通过营利性办学方式获取更多的办学资金，来支撑民办高校的生存与发展，从而促进民办高等教育的健康可持续高质量发展。

既然要吸引和鼓励社会资本参与到高等教育事业中来，就需要承认资本的趋利性，允许资本投资举办的高等学校具有盈利效应。这样一来，高等教育的营利性与公益性的冲突也就出现了。也就是说，在计划经济的条件下，我们所拥有的都是公立高校，其公益性是一个不需要设问的问题。改革开放后，随着民办高校的出现，带来了高等教育的营利性与公益性如何处理的问题，特别是在营利性民办高校出现后，营利性与公益性的冲突更加显化了，处理好这个问题显得更为迫切。

三、剖析教育的公益性：走出传统认知误区

教育是一项公益事业，所惠及的是整个社会的现在和未来。在一个社会的所有公益性事业中，教育的公益性是最强的。可以说，其他的公益事业在目标指向上是个人，而教育的目标指向则是全社会，这是教育的独特之处。在某种意义上，教育始终都包含着人们对未来的期待，这种期待不仅属于受教育者，而且也属于整个社会。惠及整个社会的事业必然具有公益性，无论从事和参与到这一事业中来的主体是谁。

第一，从教育组织的功能来看，教育组织的基本功能是面向社会提供教育服务。对于高等教育组织而言，无论是教书育人、科学研究还是社会服务等职能，最终都将服务于整个社会。根据美国经济学家舒尔茨的教育经济价值观，“教育的收益就包括消费成分（即：得到满足）和生产成分（即：获得技能）”，而“学校教育的消费成分就包括两部分，一部分为当前的消费，另一部分为将来的消费。学校教育的生产成分是一种知识技能的投资，它增加将来的收入……。人们从学校教育得到的满足系属消费部分”，人们可以通过学校教育获得当前满足和将来满足。不过，从人力资本的角度看，舒尔茨所论的由学校教育投资带来的教育收益消费成分的将来消费部分和生产成分形成的是人力资本存量，意味着社会人力资本存量的增加，从而必将产生人力资本外溢效应。这种由教育所带来的人力资本的外溢效应是教育效益的外溢性的一种表现形式。教育效益天然地具有效益外溢特性，也就是说，教育效益天然地存在着外溢效益。民办高校作为高等教育组织的一种类型，其基本功能也是面向社会提供教育服务的，同样具有效益的社会性外溢效应，也就是社会公益性。

第二，就教育服务的本质而言，教育服务的公益性并不是由提供教育服务的主体决定的，而是由教育服务本身决定的。“教育具有公益性，并不是指提供公共产品的教育单位才具有公益性，而是说整个教育无论是提供什么产品形式的教育单位，其本质上和实际结果都给全社会带来巨大公共社会利益，即无论其过程如何、是否盈利，只要她遵从国家和民族的根本利益成功地去办学，就都为提高全民族的素质水平和国家的人力资本水平贡献了力量。”对于高等教育而言，其本身是作为一种公共产品存在的，不同的组织属性只反映了办学、经营和管理方式的不同，不会因此改变教育产品的公共属性。一般说来，对于公共财政支持的公立高校，其教育属性的公益性是毋庸置疑的，而对于由社会资本举办的民办高校的教育属性，人们往往会对其公益性产生怀疑。事实上，不仅由国家财政支持的公办高校提供的高等教育服务，而且由私人投资举办的营利性民办高校提供的高等教育服务，也同样是具有公益性的。

第三，民办高校所从事的是公益性事业。首先，《民办教育促进法》对民办教育事业的公益性作了明确规定，指出“民办教育事业属于公益性事业”，而且在相关顶层制度设计上也一再强调，民办学校要坚持社会主义办学方向，坚持教育的公益性，坚持公益性办学原则，所以，公益性是民办教育事业的题中应有之义。其次，民办高等教育的发展促进了教育公平。民办高校相对较低的入学门槛和灵活多样的招生方式，为更多的人提供了接受高等教育的机会，满足了人民对高等教育的多层次、多形式的需求，扩大了社会受教育面，促进了社会公平。再次，民办高校在一定程度上推动了地方或区域社会经济发展、推进地方或区域社会文明建设，不仅在直接的意义上大批量师生队伍的消费拉动了地方或区域的内需，产生了一定的经济效应，而且大量人才资源的聚集也增进了文化的交流与传播，提升了全社会的文化水平的知识的均质化。最后，民办高校办学缓解了教育公共财政支出压力，扩大了高等教育规模，缓解了高等教育供给与高等教育需求之间矛盾。正是因为民办高校办学效益的社会性外溢，使其表现为广泛的公益性。民办高等教育作为高等教育事业的重要组成部分、民办高校作为高等教育体系的重要力量，无论选择何种方式办学，只要坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性原则，都是为最大化实现民办高校的公益性而服务的，最终都将助益于公益性事业。

可见，教育的公益性是由教育服务功能决定的，公益性是教育服务的本质属性，办学的公益性是民办学校办学需要遵循的基本原则。对于营利性民办高校而言，营利性是民办高校生存与发展的客观需求，追求营利是与所需要承担的风险相对应的必要条件，与教育服务本身的公益性无关。所以，不能因为民办高校的营利性而否认其公益性。

教育的公益性与营利性所涉及的是关于对象或事物的不同认识维度，“教育的公益性与营利性既不是同一范畴也不是一对矛盾”，不可混同而论，更不能因为一个方面而否定另一个方面。对于政府而言，更要积极引导社会走出营利性与公益性矛盾的认知误区。之所以社会上会产生和存在着因为民办高等教育的营利性而怀疑甚至否认其公益性的认知误区，主要是受到一种将公益性与营利性对立起来的思维惯性的影响而产生的误解，没有看到教育的公益性与营利性可以兼容的方面。从方法论的角度看，这种误解也是由注重教育服务提供方式引起的，即错误地用举办教育的主体属性来定义教育是否具有公益性了。由此可见，政府应该积极引导社会形成一种正确的教育观，让人们认识到教育是一个从提供到产生结果的动态过程，通过这一过程所带来和产生的公益性来判断和定义作为教育组织的民办高校的公益性。如果能够使社会的普遍性认知得到改变，那么营利性民办高校的发展就会获得良好的社会环境。

四、联动调适：实现营利追求与公益使命双赢

坚持教育的公益性是民办高校办学必须加以遵循的根本原则，但资本的逐利性又是资本的本性。我国民办高等教育具有投资办学的特殊性，从投资属性来看，民办高校的举办者显然是怀揣着营利动机的，特别是营利性民办高校的举办者更是以追求营利为目的的，其办学的动力主要源于追求资本的增值。也就是说，以营利性为目的举办的民办高校肯定会缺失公益性追求的动机。这样一来，如何保证营利性民办高校在追求营利性过程中兼顾教育的公益性，就成了摆在我们面前值得认真思考的问题，也是当下正遭遇广泛争议的问题。处理好、平衡好营利性民办高校的营利性追求与公益性使命之间的关系，实现经济性和社会性的有机统一，不仅是营利性民办高校公益性实现的重要保证，更是民办教育事业健康发展的基本前提。对此，应建构政府、社会、学校三者间的联动调适机制（见图3），目的是通过政府嵌入、社会参与、营利性民办高校回应的行动机制，生成一种政府“引导+规范”嵌入、社会“协同+监督”参与、营利性民办高校“主体+主动”回应的联动调适行动模式，从而全方位保障公益性贯穿于营利性追求的过程之中。

建构政府、社会、学校三者間的联动调适机制，需要从政府职能、社会功能和学校动能三个视角入手。对于作为行动者的政府而言，需要进一步转变政府职能，明确自身在民办高等教育发展中的职能定位，以引导和规范作为嵌入社会行动和营利性民办高校行动的主要抓手，为社会行动和营利性民办高校行动提供方向性引导和制度性规范，促进社会责任和信用体系的进一步完善，为社会的有效协同和有力监督提供动力和保障，以确保营利性民办高校坚持社会主义办学方向、坚持公益性办学原则。从作为行动者的社会来看，需要不断提升自身的协同能力，以充分调动社会资源，积极发挥社会监督作用，参与到政府行动和营利性民办高校行动之中，进而促进营利性民办高校教育使命和社会责任的实现。就作为行动者的营利性民办高校来说，需要不断强化主体性意识，主动担负使命责任，在追求经济性的同时，突出社会性，将教育使命和社会责任内化为自身的价值追求，反过来，又将其外化为实际行动，回应教育使命和社会责任。这是将民办高等教育的客观要求与民办高校举办者的主观意图相结合的解决营利性与公益性相冲突的方案，既承认和尊重民办高校的营利性动机，又坚持维护高等教育事业的公益性属性，同时发掘政府职能的新内容，以求满足公众预期和实现社会发展对高等教育事业的要求。

第一，对于作为行动者的政府而言，要积极发挥政府在民办高等教育发展中的引导和规范作用。在我国行政改革的过程中，张康之教授提出了引导型政府职能的构想，并认为中国在行政改革的过程中发展出了一种引导型政府职能模式。如果将此构想应用于处理民办高等教育的营利性与公益性的问题，显然是可行的。因为，基于引导型政府职能的理念，政府是通过提供根本方向、基本原则和制度框架去引导和促进社会和民办高校的合作行动生成的。制度建设是根本，发展民办高等教育事业首先要通过制度建设的途径建立起政府、社会与民办高校的合作体系。这种合作体系是政府、社会、民办高校的联动过程，以制度的方式确认行动者的平等地位、规范行动者的行为。一个健全的民办高等教育体系应当体现出法治的原则，国家需要不断地建立健全制度，以保证政府、社会、民办高校都能够在制度的框架下推动民办高等教育事业的发展。特别是营利性民办高校作为一种新生的高等教育组织形式，更是需要不断完善并优化营利性民办高校发展的各项制度，为其发展营造良好的制度环境，促进营利性民办高校依法依规健康有序的发展。具体地说，一是要完善办学收益制度，确立投资的收益标准，把办学收益限定在合理范围内，以防止不合理、不正当的营利行为和欺诈现象的出现。二是要完善监督制度，建立动态监督机制，加强部门间的职能协调，充分发挥其监督职能，形成监督合力，加大对营利性民办高校的监管力度，确保其办学的正当性和合法性。三是要为民办高等教育制定认证标准，完善办学标准和有关质量标准，加强营利性民办高校的第三方质量认证和评估制度，加强质量认证、审核和评估，以保证民办高校的办学质量，积极推动其内涵式发展，提升教学服务质量和水平。其中，最为重要的是要贯彻引导的理念，将制度嵌入到民办高校内在自觉的契合建构中，而不是对民办高校施加强制性的控制。

第二，对于作为行动者的社会来说，要进一步完善社会责任和信用体系，充分发挥社会协同和监督作用，积极运用社会监督力量。就社会协同来看，社会协同作用的充分发挥需要通过政府的引导来实现，引导型政府职能模式中的政府引导是全方位的，不仅直接地对民办高校作出引导，而且要把广泛的社会力量引导到对民办高校的关注上来。具体地说，一是政府需要不断地引导更多的社会资本投向民办高等教育，促进民办高等教育资金来源的多元化。二是政府需要基于社会责任的原则引导民办高校承担教育的公益性，强化教育使命。三是政府需要引导社会在对民办高等教育的监督方面发挥作用，以确保民办高校在追求营利性同时兼顾公益性。当然，政府在整个过程中所发挥的是引导作用，而不是对民办高等教育实施干预、约束和限制。就社会监督而言，从当前情况来看，社会对营利性民办高校的监督主要是来自其教育服务的消费者的监督，因为消费者是作为利益相关者身份出现的。要想充分调动社会监督的积极性，更好地发挥社会监督效用和力度，首先，需要加强对监督责任和义务的引导与宣传，强化监督意识；其次，要建立健全监督反馈机制，增强社会成员监督的信心；最后，要培养并强化社会成员在高等教育领域的责任意识和参与意识，增强社会监督的积极性和主动性，营造良好的社会监督环境。

第三，对于作为行动者的营利性民办高校来看，要不断强化自身主体意识，主动履行教育使命。充分发挥其主体作用的前提是要认真贯彻总体政策导向和在制度安排下承担民办高等教育的职责，在坚持社会主义办学方向、公益性办学原则的前提下办学和办教育。在“联动调试”行动模式下，民办高校举办者在政府引导、社会协同的外因推动下合力促进民办高校的“内生式发展”，提高自身的经济效益，反过来，民办高校又因自身发展的需要不断提高办学质量，经营、管理和培养社会所需要的人才，并在社会的监督下实现政府所确立的教学以及教育认证标准，释放更多的社会效益，从而实现经济效益和社会效益的有机统一。所以说，民办高校实现公益性和营利性的双赢不仅需要外因推动，更需要内因驱动。因此，需要不断强化民办高校自身建设，不断地在管理理念的更新、管理技术的提升中加强自我管理和自我监督，积极优化内部治理结构，确立合理的盈利目标，依法依规办学。首先，要完善民办高校的法人治理结构，健全董事会或理事会制度；其次，要健全民办高校的管理制度，规范自身办学行为；再次，要完善内部监督机制，确保民办高校内部场域的有效运行；最后，要严格执行预留教育发展基金政策，着力提高教育教学质量，进而更好地发挥民办高校在教育使命和社会责任上的主体作用，保障其教育的公益性。

总之，我国民办高等教育走的是投资办学的特殊发展模式，所以，如何协调营利性和公益性的问题是民办高等教育发展过程中一直需要面对和处理的问题。随着民办高等教育发展进入了分类管理新时代，营利性民办高校的合法性身份确立了下来，将营利性对公益性的冲突显化了，为我们解决这一问题提出了新的挑战。如果将公立高校与民办高校相对来看的话，政府的教育管理部门显然对公立高校有着直接的管理职责，而对民办高校来说，则是合作者，是联动调适机制中的合作方。因此，在促进营利性民办高校发展中，需要在多元主体平等互动的视角下联动调适地去解决这一问题，即在政府、社会、营利性民办高校之间需要建立起一种平等互动的合作关系，形成一种联动调适行动模式，以求最大限度地实现民办高校舉办者的营利性追求与公益性使命双赢。

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Cognitive Breakthrough and Action Adjustment for For-profit Private Colleges and Universities

Zhen Longgui

Abstract：The emergence of for-profit private colleges and universities has injected new vitality into the private higher education market，but also brought the social doubts about the “contradiction” between the profit and the public welfare of the profit-oriented private colleges and universities.The reason why people have doubts varies； subjectively speaking，people’s understanding of the for-profit nature and the public welfare nature of private education is in a chaotic state for a long time，leading to the disconnection of acknowledge of the nature of capital，the underlying logic of investment，the nature of education and the underlying logic of education；objectively speaking，it is because profit-oriented private colleges and universities which established in accordance with market logic and registered in the form of companies have a natural pursuit of profit，and therefore makes the impact of profitability on public welfare more apparent.Consequently，to dispel the doubts of society，we need to firstly analyze the profit-making nature and public welfare value of private colleges and universities and then establish the linkage adjustment mechanism between the government，society and for-profit private colleges and universities on this basis，to generate a collaborative and adaptive mode of government “guidance and regulation”，social “coordination and supervision”，and “subject and initiative” response from for-profit private colleges and universities，in order to comprehensively guarantee public welfare runs through the process of pursuing profitability.

Key words：for-profit private colleges and universities；for-profit；public welfare；action adjustment

（責任编辑：刘  涵）

收稿日期：2023-12-15

作者简介：镇龙桂，中国矿业大学（北京）文法学院博士研究生，研究方向为合作治理与治理文化、民办高等教育治理现代化。