论厘清安全生产“综合监管”和“行业监管”的关系

骆涌 尚海龙

摘      要：目前，应急管理部门承担安全生产“综合监管”职责，相关部门承担“行业监管”职责，厘清安全生产“综合监管”和“行业监管”的关系成为难解之题。现行安全生产监管起源于劳动保护工作，但是监管内容已经偏离了维护劳动者的劳动安全卫生权，造成监管理念和监管方式不能满足社会需要，多头执法与监管漏洞并存的局面。为了推进国家治理体系和治理能力现代化，增进民生福祉和维护社会稳定，需要不断优化政府职责体系和组织结构，深化行政执法体制改革，健全劳动法律法规。可以将当前安全生产监管职能以劳动保护的名义划归人力资源和社会保障部门，实施劳动保障综合行政执法，推动劳动安全卫生立法。安全生产的概念回归到工业领域，由工业与信息化部门负责促进工业企业生产安全。

关  键  词：安全生产；劳动保护；劳动安全卫生；应急管理；机构改革

中图分类号：D63   文献标识码：A   文章编号：1007-8207（2024）02-0062-15

我国安全生产政府规制体制几经变革，政府主管部门由1998年的劳动部门先转为经济贸易部门，随后转为安全生产监督管理部门（以下简称安监部门），2018年转为应急管理部门；主要法律依据从《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）转为《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）等相关法律。当前，我国安全生产领域实行主管部门“综合监管”和其他部门“行业监管”相结合的工作机制。如何厘清“综合监管”和“行业监管”的关系成为难解之题，2016年曾作为一项重要工作任务写入《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）。然而，至今有关部门对商砼、危险废物、燃气等领域安全监管责任仍存在争议，一些地方多头执法与监管漏洞并存。

现实中，实务界往往围绕着“行业”的监管责任分析争辩，一个被忽视的问题是安全生产监管原本是保障劳动者的劳动安全卫生权，即劳动保护工作。多年来，学界指出我国劳动安全卫生权保障制度的不足，例如：部门监管职能“碎片化”，立法目的存在偏差，不乏对政府规制体制的反思。这为解决当前安全生产监管责任争议提供了思路。

一、“综合监管”和“行业监管”的争议

近年来，关于安全生产“综合监管”和“行业监管”的争议案例数量较多，引发社会关注与探讨。

（一）张某、刘某玩忽职守案中的监管性质之争

张某、刘某二人是原H省M县安监局工作人员，被控玩忽职守。他们认为安监局“综合监管”的对象是行业主管部门，对发生事故的商砼企业没有直接监管职责，涉事企业应由行业主管部门住房和城乡建设部门（以下简称住建部门）实施“行业监管”。该案二审刑事裁定书指出，住建局对涉事企业负有“行业监管”职责，安监局负有“综合监管”职责，“综合监管之责就是把安全生产的法律、法规、制度落实到位”。如按此理解，“综合监管”是直接监管，“行业监管”似乎没有存在的必要，难免引发了“综合监管”部门人员的质疑。现今，一些地方应急管理部门未对商砼企业进行过执法检查，认为应由住建部门“行业监管”，也有一些地方应急管理部门对商砼企业执法检查，并实施行政处罚。

（二）危险废弃物安全监管责任之争

2019年，J省某化工有限公司特别重大爆炸事故调查期间，有关部门对经营处置危险废弃物企业的安全监管责任产生争议。应急管理部给J省应急管理厅的复函指出，专业处置危险废弃物企业的生产活动应由有关行业主管部门进行监管。生态环境部给J省生态环境厅的复函指出，生态环境部门对生态保护工作实施监督管理，不是某一行业的主管部门，不负责废弃危险化学品处置的安全监管。两个部门意见相左，基层一时无所适从。2020年初，党中央、国务院提出完善危险化学品监管体制机制，要求应急管理、生态环境及有关部门“密切协调配合”“共同做好危险化学品安全监管各项工作”。目前，一些地方企业发生涉及环保设施设备的事故以后，应急管理部门与生态环境部门对监管责任仍存争议。

（三）燃气安全监管责任之争

《安全生产法》2021年修正，新增第36条第4款规定：“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，应当安装可燃气体报警装置，并保障其正常使用。”2021年9月10日，L省D市某居民家中燃氣泄漏爆炸造成多人伤亡；9月13日，该市应急管理局党委书记和局长被宣布免职；9月15日，当地通报D市委对市应急管理局领导班子进行组织调整，对免职人员另行安排工作，不再强调是追责，并指出住建部门对燃气安全“行业监管”存在突出问题。这一事故追责过程引起舆论关注。同年10月，Z省安全生产委员会办公室（以下简称安委办）下发文件，要求各级住建部门作为燃气主管部门，依据《安全生产法》对未安装可燃气体报警装置的餐饮企业实施行政处罚。随后，Z省住建厅给省安委办发函，提出应急管理部门应当承担餐饮企业燃气安全监管职责，并指出《可燃气体报警控制器》（GB16808）等国家标准由全国消防标准化技术委员会归口，其管理应适用《中华人民共和国消防法》。

此外，H市朗奥客运有限公司诉原H市H区安监局行政处罚案、S市至圣工程机械有限公司诉原G省质监局不履行法定职责案等影响较大的案件，均涉及“综合监管”部门和“行业监管”部门的职责边界问题。厘清安全生产“综合监管”与“行业监管”的关系已是当务之急，厘清关系可以发现国家治理体系的内在逻辑及真实问题所在。

二、从“国家监察”到“综合监管”的变迁与逻辑

回顾我国安全生产政府规制体制变迁，分析变迁的逻辑与缺陷，有助于找到当前安全生产监管争议的根源。

（一）20世纪中叶以来劳动部门“国家监察”与有关部门“行业管理”

1952年底，原劳动部召开全国劳动保护工作会议，贯彻落实毛泽东同志的指示：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业；如果只注意前一方面，忘记或忽视后一方面，那是错误的。”会议确定了“生产必须安全，安全为了生产，两位一体，不能分割”的原则。劳动部门要求厂矿企业必须做到安全生产，以实现劳动保护的目的。各行业主管部门（主要是工业部门，也称生产部门）负责指导所属企业安全生产工作，即“管生产的必须管安全”。此后，我国劳动保护与安全生产相提并论，工作机制逐步明确为“企业负责、行业管理、国家监察和群众监督”。其中，“国家监察”指劳动部门建立劳动安全卫生监察制度，代表国家“监督检查生产部门和企业对各项安全法规的执行情况”；“行业管理”指各行业主管部门“帮助企业解决安全生产方面的实际问题，支持、指导企业搞好安全生产”。

之后，我国颁布了众多劳动保护和安全生产相关法律法规，1995年施行的《劳动法》规定劳动者有获得劳动安全卫生保护的权利，在其第六章“劳动安全卫生”中对用人单位职责、劳动安全卫生设施标准、特种作业资格、劳动过程安全防护等内容作出原则性规定。劳动安全卫生监察是促进企业安全生产，实现劳动保护的重要手段。

（二）21世纪初安监部门“综合监管”与有关部门“行业监管”

1998年，原劳动部在国务院机构改革中划出三项重要职能：⒈劳动安全（也称职业安全）监察及安全生产综合管理职能划归原国家经济贸易委员会；⒉劳动卫生（也称职业卫生、职业健康）监察职能划归原卫生部；⒊锅炉压力容器监察职能划归原国家质监局，后扩展为特种设备安全监察。原国家经贸委划入了多个工业部门的安全生产管理职能。2000年底，国务院批准组建原国家安全生产监督管理局，后升格为国家安监总局，逐步形成了安监部门“综合监管”与有关部门“行业监管”的工作机制。其中，“综合监管”指安监部门监督检查有关部门的安全生产工作，并直接监管矿山、危险化学品等行业企业；“行业监管”指住建等部门直接监管所辖行业企业，包括实施安全生产行政许可和行政处罚等。至此，安全生产脱离劳动保护，被放在更突出的位置。

从“国家监察”到“综合监管”的规制变迁逻辑包含两方面内容。一方面，1998年国务院机构改革后，原劳动部承担的“国家监察”职能被分解，失去了完整性，但是现实中需要一个部门统筹安全生产工作；在“管生产的必须管安全”理念下，原劳动部和多个工业部门的安全生产管理职能汇聚到原国家经贸委（即综合管理生产的部门）及此后的国家安监总局。“综合监管”作为“国家监察”的替代机制应运而生。另一方面，长期以来各部门对所辖领域的安全管理不仅包括支持、指导，还包括监督检查。原铁道部制定的《铁路劳动安全监察工作条例》（〔85〕铁劳人字612号）第七条规定：“安全监察证由铁道部印制与签发。”究其原因，相比劳动部门及此后的安监部门，计划经济下形成的铁路、建筑等传统行业主管部门处于强势地位，“行业管理”演变为“行业监管”适应了政府部门权力运作的现实情况。随着2002年《安全生产法》的公布施行，这一工作机制在法律层面得到确立。《安全生产法》被原安监部门视为所辖领域的基础性法律。

值得反思的是，这一时期我国劳动保护法律随着劳动监察职能的分解而呈现出停滞与分化式的发展模式。《劳动法》第六章“劳动安全卫生”的内容分散到《安全生产法》《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）等相关法律之中，造成了法律规范的重叠交叉。

（三）目前应急管理部门“综合监管”与有关部门“行业监管”

2018年国务院机构改革，原国家安监总局被撤销，大部分职能划归新组建的应急管理部。目前，我国安全生产监管工作机制基本延续了安监局时代“综合监管”与“行业监管”相结合的模式。一个重要的区别即应急管理部门的“综合监管”内容比原安监部门有所缩小，原安监部门的职业健康监管职责划归卫生健康委员会（以下称卫生部门），应急管理部门主导的安全生产工作不再包括职业病预防。

应急管理部门整合了原安监、地震等部门的职能，以“大安全、大应急”管理为目标，实现从应对工业事故、地震等单一种类灾害灾难向综合减灾的职能转变。在应急管理部门主导下，安全生产工作的首要任务是遏制重特大事故。应急管理法律体系以《中华人民共和国突发事件应对法》为基础，《安全生产法》被重新定位为应对事故的专项性法律，该部法律的定位随主管部门职能的变化而改变。然而，每部法律所调整的社会关系及其调整方法是相对稳定的，其定位能否随政府部门职能调整而改变需进一步观察。

三、“综合监管”与“行业监管”工作机制的局限性

（一）“综合监管”较之“国家监察”范围缩小

首先，直接监管对象范围缩小。应急管理部门直接监管对象限于矿山、危险化学品、冶金建材等行业领域，原劳动部门的劳动监察理论上适用于所有用人单位。伤亡事故较多的建筑行业目前由住建部门依据2004年施行的《建设工程安全生产管理条例》等法规实施“行业监管”，各地应急管理部门普遍不参与日常监管，仅负责事故调查。以往，一些地方原安监局执法人员对建筑工地開展安全生产执法检查，个别住建局人员认为干扰了自己的工作，甚至阻挠存在违法行为的建筑施工企业向安监局缴纳罚款。与之相比，1997年施行的《内蒙古自治区建筑施工安全管理条例》第1条阐明该条例的上位法是《劳动法》，第3条规定劳动部门对建筑施工安全工作实行“国家监察”。现行《中华人民共和国建筑法》（2019年修正）第43条仍规定劳动部门指导和监督建筑施工安全生产。

最为突出的是事故调查处理权问题。国务院1991年发布的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》明确规定适用于我国境内“一切企业”，并规定劳动部门有权对事故原因分析和责任人的处分提出结论性意见。1998年，随着劳动安全监察职能的划转和安监部门的成立，在相关法律法规与政府文件中生产安全事故逐步对劳动安全事故（也称职工伤亡事故、工伤事故）进行了概念上的替代。国务院2007年发布了《生产安全事故报告和调查处理条例》，《企业职工伤亡事故报告和处理规定》随之废止。该条例虽然规定安监部门参与事故调查并决定对责任者的罚款，但是生产安全事故缺乏清晰明确的定义，适用范围也不再涵盖所有劳动安全事故。与之相应，《特种设备安全监察条例》《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》《农业机械安全监督管理条例》等各行业安全法规均规定事故调查处理主导权归属各自主管部门，同时一些内容又与劳动保护及安全生产法律规范存在交叉，有学者形容这些法律规范组成了“多层次的迷宫”。从而对安监部门能否依据《生产安全事故报告和调查处理条例》调查处理特定行业发生的职工伤亡事故产生了争议。目前《中华人民共和国刑法》中仍保留重大劳动安全事故罪这个罪名，显然劳动安全事故定义相对清晰，有利于准确适用法律。

其次，监管内容缩小。原劳动部提出的“国家监察”是指劳动安全卫生监察，目的是保障劳动者工作过程中的安全和健康，既防范外伤，也预防职业病，遵循了毛泽东同志1952年作出的指示。21世纪初，安全生产工作一度只强调预防生产安全事故，仅保障劳动者不受外伤，不涉及职业病问题。事实上，很多生产安全事故与职业病的危害因素同源，铝粉尘既能导致爆炸，也能造成尘肺病。防尘、防毒等措施既是安全生产也是职业健康的需要。长期以来，卫生部门的监督重心多放在医疗机构，对于工矿商贸企业开展职业健康执法的力度不足。卫生部门的职业健康监管职能在2010年被划转给原安监部门。按照“管安全生产必须管职业健康”的要求，原国家安监总局曾着力推行“职安一体化执法”制度，即“安全生产+职业健康”行政执法。2018年政府机构改革，职业健康监管职能重新划转回卫生部门，“职安一体化执法”制度也随之废止。然而，推行该制度并非缺乏科学依据，相反有利于整合政府资源，同时降低行政成本和企业负担，符合历史经验与发展趋势。《安全生产法》与《职业病防治法》两法并立是“职安一体化执法”制度难以有效落实的主要障碍。

近年来，综合行政执法改革被广泛关注，这项改革是推进政府治理能力现代化的重要举措，旨在通过合并执法队伍解决“多头执法”的问题，有利于节约行政资源，减轻企业负担。2023年8月，应急管理部发布了《应急管理综合行政执法事项指导目录（2023年版）》（应急〔2023〕70号，以下简称《目录》）。《目录》共计列出368项行政执法事项，其中以《安全生产法》及配套法律法规为依据的事项有362项，占绝大多数。除此之外，《目录》第363项以《中华人民共和国土壤防治法》第79条和第86条为依据，防止尾矿库发生可能污染土壤的事故，仍可认为是安全生产相关事项。《目录》中只有第364至368项以《中华人民共和国防震减灾法》及配套法律法规为依据，与安全生产无关。因此，当前的应急管理综合行政执法可以简单表述为“安全生产+防震减灾”。但是，将这两类行政执法事项综合在一起的依据是执法主体的职能，即应急管理部门合并了原安监部门与地震部门的职能，与纠正“多头执法”并无关联。安全生产与防震减灾分属两个完全不同的领域，对企业来说原本就不存在“多头执法”的问题。通过查询各地行政执法公示平台，目前应急管理部门的行政处罚案件仍然主要属于安全生产领域，防震减灾领域的行政处罚案件极为罕见。与“职安一体化执法”相比，应急管理综合行政执法缺少了职业健康执法事项，有违合并同类执法事项的改革要求。

（二）“行业管理”改为“行业监管”未跟上时代步伐

计划经济时代，各行业主管部门对下属企业下达生产任务，任命管理人员，能对企业安全生产工作起到决定性影响。企业为完成生产任务，超能力生产屡屡导致事故。因此，原劳动部门才提出“管生产的要管安全”。值得注意的是劳动部门强调其他部门管安全的同时，明确指出从全局出发理顺关系，劳动安全卫生监察是国务院专门授予劳动部门的一项重要任务，只能由劳动部门一家负责，不宜由各行业主管部门自行监察，一定要避免政出多门。“行业管理”是主管部门对下属企业从安全生产角度，对人、财、物等方面的调配管理，不是对企业的行政执法监察。

市场经济时代，政府部门对企业的管理权发生了变化，党政机关与企业脱钩，一般不再直接干涉企业内部生产经营管理。历次机构改革后，众多原行业主管部门已经被合并撤销。目前，一些企业乃至行业没有明確的主管部门，以至于发生事故之后，涉事企业应由哪个部门主管争论不休。有学者指出顺应市场经济体制，应当弱化安全生产“行业管理”。如今，“综合监管”部门要求其他部门实施“行业监管”，即监察执法，容易形成“多头执法”的局面，不仅不符合“一支队伍管执法”的综合行政执法改革要求，也是造成“综合监管”部门与“行业监管”部门职责边界不清的主要原因之一。

（三）“安全生产责任”代替“雇主责任”不符合时代理念

当前经常提及的一个词汇是“安全生产责任”。对比安全生产法律与劳动法律，“安全生产责任”与“雇主责任”存在明显差异。从保护内容看，“安全生产责任”要求避免劳动者的伤亡和用人单位的财产损失，“雇主责任”不要求保护用人单位财产安全，但是既要求保护劳动者免受外伤，还要避免罹患职业病。从责任承担者看，当前政府监管人员、企业及其员工因生产安全事故被普遍问责，而“雇主责任”只应当由用人单位承担。计划经济时代，在“安全生产、人人有责”的理念下，政府对主管部门干部及其所辖企业的厂长和普通员工问责。如今，一些事故中无人员伤亡，仅造成企业财产损失，政府部门也要处罚企业。事故调查报告建议私营企业给予涉事员工经济处罚甚至开除，显然已经超出了政府部门管辖范围。

值得关注的是避责成为安全生产监管人员较为关心的问题。厘清“综合监管”与“行业监管”的关系就是划分相关部门的监管责任，这也是张某、刘某玩忽职守案的争议焦点。每次发生事故后，哪个部门哪个级别的官员承担责任被高度关注，甚至成为事故调查最重要的工作内容之一。以往，对公职人员的处分建议在很多事故调查报告中所占篇幅远远超出对事故原因分析的内容。监察委员会成立以后，普遍趋势是事故调查报告不再包括对公职人员的处分建议，由相应级别的监察委员会另外组成事故追责问责调查组负责。但是，地方政府部门和相关人员履职情况仍在事故调查报告中占据较大篇幅，而几乎所有事故调查报告都没有提及涉事企业是否按规定与工人签订劳动合同，是否缴纳工伤保险等问题。基层干部明知一旦暴露就会面临牢狱之灾，仍然试图瞒报矿难，有观点认为事故追责压力是监管人员铤而走险的重要原因之一。鉴于违章指挥、违章作业等原因造成的事故存在偶发性，很难及时监管到位，减轻对监管人员追责的呼声不断。近年来，监管部门通过印发文件等方式，特别强调企业是“安全生产责任”的主体，而在“雇主责任”中这并不需要强调。

“安全生产责任”代替“雇主责任”用于劳动保护领域，源于经济管理部门承接了劳动部门的监管职责，《安全生产法》代替了《劳动法》。对生产安全及财产安全的过度追求造成事故追责的泛化，同时又忽视了劳动者的劳动安全卫生权。有学者指出，劳动部门退出安全监管的主角地位不乏值得吸取的教训，不应放弃“管劳动者必须管安全”的理念。这一理念也是国际通行的做法，世界各国普遍由劳工事务主管部门负责劳动安全卫生监督。国际劳工组织1981年《职业安全和卫生及工作环境公约》是关于劳动安全卫生问题最重要的国际公约。目前，人力资源和社会保障部（以下简称人社部）代表中国政府参加国际劳工组织的各项活动，同时应急管理部与国际劳工组织关于职业安全事务开展合作。

（四）生产安全事故与工伤事故统计数据偏离

2005年起，国家统计局发布的年度《国民经济和社会发展统计公报》统计了我国全年各类生产安全事故死亡人数，2005年数据为12.7万人，2022年数据为20963人，近二十年该数据逐年下降。值得探讨的是，我国生产安全事故与工伤事故数据呈现出明显的偏离趋势。2008年起，人社部发布的年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计了我国全年认定工伤人数，2007年数据为76万人，2022年数据为126.4万人。考虑到工伤保险覆盖面逐年扩大等因素，近十多年来该数据趋势是从上升转为高位波动。通过对图1和图2两组数据的趋势进行分析，得出对我国劳动安全卫生状况两种截然不同的判断：一种是明显持续改善，另一种却是没有明显变化。

以上两组数据趋势出现偏离的原因是多方面的，生产安全事故数据包括了事故单位员工以外的伤亡人员。虽然两者统计口径及数据来源存在差异，但是在工伤人数高位波动的情况下，生产安全事故死亡人数单向连续下降难免会引发质疑。不容忽视的是存在用人单位瞒报工人伤亡事故的情况。由于没有建立事故惩罚性赔偿制度，无论工人自身违章作业还是用人单位安全防护投入不足，遇难工人家属依法获得的赔偿金额是固定的。这就为用人单位平时减少安全投入，发生事故后多赔点钱“私了”留下了交易空间。瞒报事故的诱惑力巨大，一是涉事企业及其负责人可以逃避行政处罚乃至刑罚；二是遇难工人家属可以获得超出法定数额的赔偿；三是当地监管人员可以逃避被问责。生产安全事故数据能够持续多年下降，一个重要原因是主管部门采用了“生产安全事故控制指标”这个颇受争议的规制工具。事故存在偶发性，并不能准确反映基层监管人员工作勤勉情况。监管人员会认为被追责是自己运气差，如果运气好，瞒报事故就可能躲过问责。监管人员即使不参与瞒报事故，对企业的瞒报行为也可能持放任态度。为了不超过控制指标，监管部门还会采取非常规措施。上级部门的数据又依赖于下级部门的汇报，使得事故数据最终能够符合逐年下降的指标要求，但是未必能够反映劳动安全卫生条件改善情况。

生产安全事故数据与工伤事故数据“不挂钩”也是两者数据出现偏离的原因之一。长期以来，人社部门虽然承担着工伤认定等相关职能，但是普遍性缺席生产安全事故调查工作。关键问题是当前生产安全事故调查统计工作脱离了预防工伤这个原本的核心命题，不能准确反映我国劳动安全卫生状况，不宜作为劳动保护政策的制定依据。安全生产主管部门代替劳动主管部门对工伤事故调查处理的主角地位值得反思。

四、完善我国劳动保护与安全生产政府规制体制的建议

“综合监管”与“行业监管”的关系难以厘清的根源是20世纪末原劳动部门的劳动安全卫生监察职能被分解。新时代，坚持以人民为中心的发展思想，应当探索完善我国劳动保护与安全生产政府规制体制。政府规制体制包括政府规制主体构成和政府规制法律规范两个基本构成要素。

（一）重新配置劳动保护与安全生产监管职能

多年来，众多学者建议劳动保护与安全生产监管职能回归劳动主管部门，即人社部门。当前，应急管理部门负责安全生产工作，这一建议更加值得重视。

⒈应急管理事务与安全生产工作差异明显。应急管理的对象是突发事件，包括事故灾难，需要注意到能称为事故灾难的生产安全事故极少。生产安全事故本质上属于劳动安全事故。劳动安全事故中虽然有人员伤亡，但是以触电、坠落、机械伤害为主，绝大多数事故伤亡人数较少，危害波及范围较小，算不上需要应急管理的灾难。从部门协作角度看，应急管理部门虽然承担着防汛抗旱、抗震救灾等职能，但是并不能独立应对所有灾害。气象部门的预报对防汛至关重要；抗旱依赖于水利基础设施；地震救灾中军队是不可缺少的力量；应对重大事故灾难也需要公安、卫生等多部门的配合。有学者建议将劳动安全（即当前的安全生产）日常监管职能从应急管理部门划给人社部门，构建部门合作治理体系。建立“大安全、大应急”框架并非意味着必须组建一个职能众多、机构庞大的部门。应急管理部门的工作重心可以放在重特大事故灾难的预防与处置，协调相关部门共同应对紧急情况。

特别值得一提的是工业与信息化部（以下简称工信部）目前内设机构有安全生产司，其职能是指导工业领域加强安全生产管理，推广安全生产科技成果。安全生产工作的重心就在工业领域，发展方向是通过科学技术创新，提高生产工艺设备自动化水平，实现生产过程“本质安全”，从而避免事故发生。当前，各级政府安委办普遍设在应急管理部门，未来可以将安委办设在工信部门。以环境保护工作为例，工业企业实现清洁生产是环境保护的重要环节，目前工信部内设机构节能与综合利用司负责拟订并组织实施工业清洁生产促进政策，以及新技術设备的推广应用，该司内设有环境保护处。参考生态环境部门牵头负责环境保护工作，工信部门负责促进工业企业清洁生产的合作治理模式，未来可以由人社部门牵头负责劳动保护工作，工信部门负责促进工业企业安全生产。

⒉推进劳动保障综合行政执法顺应时代潮流。新时代，党中央、国务院大力推进国家治理现代化，举措之一是合并同类执法事项，建立综合行政执法制度。当前人社部门的劳动保障执法主要保护劳动者的报酬权、休息权；应急管理、住建等部门的安全生产执法主要保护劳动者的安全权；卫生部门的职业健康执法主要保护劳动者的健康权。这些执法事项的共同性质是保护劳动者的劳动权。2023年，人社部办公厅等六部门印发了《工作场所女职工特殊劳动保护制度（参考文本）》（人社厅发〔2023〕8号），主要章节分为“劳动就业保护”“工资福利保护”“生育保护”和“职业安全健康保护”，其中第5章“职业安全健康保护”第17条明确规定“改善女职工劳动安全卫生条件”。可见，劳动安全卫生监督不应当也不可能独立于劳动保障监督之外。未来将分散在应急管理、住建、卫生等部门的安全生产和职业健康监管职能整合到人社部门，建立劳动保障综合行政执法制度是合理可行的。人社部目前内设机构有劳动保障监察局，劳动保障监察理应包括劳动安全卫生监察。由人社部门一家负责，不再区别“综合监管”与“行业监管”，可以减少多头监管造成的低效与混乱。建议效仿生态环境部门采取垂直管理模式，防止地方保护对行政执法的干扰。

（二）完善我国劳动保护和安全生产法律规范

按照当前部门行政职能划分，一方面我国以《安全生产法》为基础已经构建起数量庞大的安全生产法律、法规、规章体系；另一方面现行有效的劳动保护法律规范以《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》为代表，数量相对较少。其实，劳动保护与安全生产原本是紧密相连的概念，本应同属劳动法律体系，相关立法工作有待完善。

⒈安全生产亟需确立清晰的法律概念。多年来，安全生产与劳动安全卫生（也称“职业安全健康”）等概念混淆，例如，《中国安全生产》杂志的英文名就是“China Occupational Safety and Health”。但是，在应急管理部门和卫生部门的“三定方案”中，安全生产不同于职业安全健康，监管职责分属两个部门。国际劳工组织每年4月28日组织各国劳工事务主管部门举办活动纪念“世界工作安全与健康日”（World Day for Safety and Health at Work）。这个纪念日在我国被称为“世界安全生产和健康日”，相关活动由应急管理部门主导，这里安全生产似乎又等同于工作安全。

一个值得探讨的现象是《安全生产法》通常被翻译为“Work Safety Law”，然而将生产翻译为“Work”颇显牵强。《安全生产法》的法律条文中使用了“生产经营单位”这一名词，与《劳动法》《职业病防治法》等法律中的“用人单位”存在明显区别，这也表明安全生产强调的不是人的劳动安全，而是企业的生产安全。因此，该法律名称翻译为“Production Safety Law”似乎更为恰当。但是，如果认为该法律是一部生产安全法，也就意味着我国缺少一部劳动安全法。究其原因，《安全生产法》立法工作由原国家经贸委主导，其汇集了原众多工业部门的安全管理职能，法律的具体条文内容更多强调并适用于工业企业生产安全，只是兼顾了劳动安全，充当了劳动安全法的角色。这也是该部法律多年来被一些学者批评的原因之一。

实务中，安全生产的概念已远远超出最初工业生产安全的范畴。主管部门职能扩张，牵头调查处理营运性交通事故、城镇燃气泄漏事故等，争议也随之而来。《安全生产法》修法和执法实践中，扩展到交通安全、消防安全领域，但是这种“安全万能法”的发展方向必然引起法律冲突，造成安全生产主管部门与其他部门职权交叉。^［15］前文所提H市朗奥客运有限公司诉原H市H区安监局行政处罚案，安全生产主管部门依据《安全生产法》及配套法规调查处理交通事故让行政相对人难以认同，引起争议乃至行政诉讼在所难免。从立法层面分析，前文所述燃气安全监管争议的原因就是2021年《安全生产法》修法扩张到消防安全领域，应急管理部门作为《安全生产法》的主要执法部门被认为需要对城镇燃气安全负责，其实燃气安全问题原本应当由《中华人民共和国消防法》调整。

安全生产的概念本应是工业生产安全，既不等同于劳动安全卫生，也不宜过多涵盖其他领域的安全问题。历史上，安全生产一词伴随劳动保护而生，如今有喧宾夺主之嫌，甚至有观点认为劳动保护一词已经落伍了。然而，所谓劳动保护就是保护劳动者的劳动安全卫生权，劳动保护用品被公众所熟知，无需更多解释，反观安全生产的概念则越发模糊。一些地方政府安委办以红头文件形式安排部署群租房整治、校园周边整治等安全相关工作。很多医院、学校也按要求召开安全生产会议，部署的安全生产工作内容多以消防安全为主，极少谈及对从业人员的劳动保护。近年来，高校实验室事故时有发生，工作环境不良是事故原因之一，显然也不宜归为安全生产问题，工作环境权亦称劳动保护权。最重要的是对于众多工业企业来说，在劳动保护视角下，无论如何也不能说一个职业病危害严重的工作环境是安全的。20世纪初，《劳动法》第六章“劳动安全卫生”的内容被拆分到《安全生产法》和《职业病防治法》两部法律之中，造成我国劳动安全与劳动卫生法律分立。如一些学者所言，这是“部门立法”模式下行政体制改造了法律，并非法律本身需要改变。前文所述，如果由工信部门负责安全生产工作，《安全生产法》宜修改为《安全生产促进法》，如此安全生产的概念会更加清晰，专注于工业领域技术创新，不再扩展到社会其他领域。环境保护法律体系中《清洁生产促进法》的立法先例值得借鉴。

⒉推动劳动安全卫生统一立法。全国人大常委会于2006年批准了国际劳工組织1981年《职业安全和卫生及工作环境公约》，然而我国至今尚未制定一部以保护劳动者劳动安全卫生权为主要立法目的的基础性法律。《安全生产法》一定程度上阻碍了《劳动法》第六章“劳动安全卫生”的实施与发展，我国劳动安全卫生法治工作有待加强。

新时代，党中央提出推进科学立法、民主立法，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。《中华人民共和国民法典》颁布后，习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”目前，实务界与学界普遍呼吁编纂劳动法典，完善我国劳动法律体系。《劳动法》第六章“劳动安全卫生”已虚置逾二十年，劳动安全卫生法成为我国劳动法律体系中的短板。应该尊重劳动安全与劳动卫生不可分割的客观规律，合并《安全生产法》和《职业病防治法》相关内容，制定《劳动安全卫生法》或称《劳动保护法》，以维护劳动者权益为核心，完善相关法律规范。

学界早已对劳动安全卫生统一立法的科学性和必要性进行了较为全面详实的论述。鉴于“部门立法”模式的弊病，有学者谏言希望能够不囿于部门利益，由国家立法机关牵头推动劳动安全卫生统一立法。遗憾的是这一立法愿景多年来未能实现，有人悲观地认为劳动安全卫生统一立法的路径似乎已经很难走通。在关于制定《劳动法典》的研究中，有学者提出鉴于现实情况，对劳动安全卫生问题可以通过特别法的方式作出安排；也有学者认为应当改变现状，统一劳动安全卫生监察权。新时代，习近平法治思想指引了我国科学立法、民主立法之路，是立法工作的根本遵循。推动劳动安全卫生统一立法无疑是践行科学立法、民主立法的落脚点之一。因此，无论当前我国劳动保护与安全生产政府规制体制如何复杂，都应当矢志不渝推动劳动安全卫生统一立法。

特别需要说明的是劳动保护与安全生产法律规范是一个纷繁复杂的体系，涉及到多个政府部门的职责。以應对事故灾难为例，国际劳工组织在1993年《预防重大工业事故公约》中指出“国际劳工组织、联合国环境规划署和世界卫生组织之间，有必要在国际化学品安全计划范围内进行合作”。当前，以遏制重特大事故为目标，应急管理部门负责安全生产“综合监管”有其合理之处。未来，即使将安全生产监管职能划归人社部门，应急管理、生态环境以及卫生等部门在应对事故灾难时仍需扮演重要角色。为此，可以考虑制定《预防重大工业事故条例》以明确相关部门职责，提高重大工业事故灾难预防与处置综合保障能力，完善“大安全、大应急”法律体系。

五、余论

为推进一项工作，组建一个部门，制定一部法律，这已是政府规制体制改革的惯例，例如安全生产监督管理局和《安全生产法》，乡村振兴局和《乡村振兴促进法》，应急管理部组建以后曾建议将《突发事件应对法》的名称修改为《应急管理法》。这种模式的优点是可以为政府规制主体提供与之名称“贴切”的规制法律，便于强力推进工作。该模式的缺点也是较为明显的，部门职能最初设计时可能有考虑不周全的地方，试运行一段时间后需要及时调整，而安定性是法律的必要属性之一。比如，2021年成立的各级乡村振兴局与农业农村部门的职责存在明显交叉重复，振兴乡村可以说就是农村农业工作的主要目标。2023年政府机构改革将各级乡村振兴局职责划入农业农村部门，不再保留单设的乡村振兴局。克服部门职责“碎片化”是机构改革的重要方向。《乡村振兴促进法》立法时法律条文中政府主管部门明确为农业农村部门，因而未受本轮机构改革的影响。《突发事件应对法》中的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个类别，当前的应急管理部门只能主导应对前两个类别突发事件，后两个类别突发事件的主导部门必然是卫生部门和公安部门。

当前的安全生产“综合监管”部门和“行业监管”部门职能交叉，《安全生产法》与《劳动法》《消防法》《职业病防治法》等法律内容交叉。如学者所言行政执法体制中权责交叉、界限不清、多头执法的根源是行政体制问题和立法问题。20世纪末，我国政府规制体制的变革造成原劳动部门的劳动安全卫生监察职能被分解，继而在“部门立法”模式下，相关部门职能被“部门法律”固化，正是当前安全生产“综合监管”和“行业监管”关系问题难以厘清的根源。解决这一问题的途径是完善我国劳动保护与安全生产政府规制体制，将安全生产监管职能以劳动保护之名从应急管理部门划归人社部门，建立劳动保障综合行政执法制度，推动劳动安全卫生统一立法；安全生产的概念回归到工业生产安全，由工信部门负责促进企业提升安全生产技术水平。原各级安全生产监督管理局已经在2018年政府机构改革中被撤销，为其职能“合法化”而制定的《安全生产法》亦应早日退出历史舞台。2023年，党中央开启了新一轮机构改革，改革没有最终点，只有新起点。新时代为增进民生福祉和维护社会稳定，应当在习近平法治思想指引下，推进全面深化改革，实现我国劳动保护和安全生产治理体系和治理能力现代化。

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On Clarifying the Relationship Between “Comprehensive Supervision” and “Industrial Supervision” of Work Safety

——from the Perspective of the Change of the Government Regulation System

Luo Yong，Shang Hailong

Abstract：At present， the responsibility for“comprehensive supervision” of work safety is shouldered by the emergency management department，while the relevant departments are responsible for“industry supervision”. Clarifying the relationship between“comprehensive supervision” and“industry supervision” of work safety has become a difficult problem.The current work safety supervision originated from labor protection work，but the content of supervision has deviated from safeguarding the labor safety and health rights of workers，resulting in the situation that the supervision concept and supervision method can not meet social needs，and there exist multiple enforcement and regulatory loopholes.In order to promote the modernization of the national governance system and governance capacity，improve people’s well-being and maintain social stability，it is necessary to continuously optimize the government responsibility system and organizational structure，deepen the reform of the administrative law enforcement system，and improve labor laws and regulations.It is suggested that the current work safety supervision function be transferred to the human resources and social security departments in the name of labor protection，implementing integrated administrative law enforcement for labor protection and promoting legislation on labor safety and health.The industry and information technology departments are responsible for promoting production safety in industrial enterprises.

Key words：work safety；labor protection；labor safety and health；emergency management；institutional reform

（责任编辑：董博宇）

收稿日期：2023-09-08

作者简介：骆涌，保定市应急管理局公職律师，注册安全工程师，法律硕士，研究方向为行政法与劳动保护法；尚海龙，河北大学法学院教授，法学博士，博士生导师，研究方向为行政法。

基金项目：教育部新文科研究与改革实践项目“政产学研协同育人模式下的立法人才培养机制研究”，项目编号：2021090019。

①参见（2019）豫14刑终56号刑事裁定书。

①参见《应急管理部办公厅关于涉及废弃危险化学品利用与处置企业行政许可有关问题的复函》，应急厅函〔2019〕224号；《关于废弃危险化学品、化工生产企业中间物料等环境监管有关问题的复函》，环办固体函〔2019〕378号；《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见〉的通知》，厅字〔2020〕3号。

②参见《浙江省安全生产委员会办公室关于切实推动餐饮等行业安装可燃气体报警装置工作规范到位的通知》，浙安委办〔2021〕52号；《省建设厅关于餐饮等行业安装可燃气体报警装置监管职能分工有关事项的函》，浙建城函〔2021〕384号。

③参见（2016）黑01行终514号行政判决书；（2016）甘行终205号行政判决书。

①参见《国务院批转劳动人事部、国家经委、全国总工会关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告的通知》，国发〔1983〕85号；《国务院关于加强安全生产工作的通知》，国发〔1993〕50号。

①参见《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（国务院令第75号，已废止）第2条、第14条。

①参见《劳动人事部关于石油工业用加热炉安全监察问题的复函》，劳人锅（1987）20号；《劳动部关于国家监察与行业安全管理问题的复函》，劳安字（1988）9号。

①2004年之前的《国民经济和社会发展统计公报》未统计生产安全事故死亡人数，其他部门公布的往年数据本文不再引用。2016年，原国家安监总局生产安全事故统计制度进行改革，由于排除了非生产经营领域的事故，事故统计口径发生变化，当年生产安全事故死亡人数大幅下降，但是未影响该数据整体趋势，不再讨论。

②2007年之前的《劳动和社会保障事业发展统计公报》未统计认定工伤人数，《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示“全年认定工伤95万人，比上年增加19万人”，由此推算2007年全年认定工伤76万人。