ESG 可持续发展的政企协同路径

丁艺帆 广东工业大学法学院

一、引言

改革开放以来，我国经济增长取得了巨大的成就，经济增长伴随着严重的环境问题。党的十八大后，党中央作出中国经济发展进入新常态的重大判断，明确中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。党的十九大明确指出“高质量发展要求我们坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展相统一”，在新发展理念的引领下，中国明确提出力争2030 年前实现“碳达峰”，2060 年前实现“碳中和”的目标。党的二十大报告中提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，加快发展方式绿色转型成为推动我国经济高质量发展的重要战略方向。

我国进入新发展阶段，推动ESG 理念发展，为我国可持续发展提供强有力支持。ESG 标准（Environmental Social Governance，即环境、社会和公司治理）是指在环境、社会、公司治理三个层面上综合评估企业经营管理的可持续能力，及其对社会价值观念的影响。在现有研究中，学者对ESG 已做出了充分的探讨，主要围绕以下几个方面展开：一是ESG 评级。通过梳理国内外ESG 评级机构的情况，对ESG 评价体系进行对比分析，探讨ESG评级对企业价值的影响，并针对我国ESG 评级体系所存在的问题提出建议。二是ESG 信息披露。包括ESG 信息披露的现状、从法律制度的角度研究ESG 信息披露以及具体行业或企业的ESG 信息披露情况。三是ESG 表现与企业价值之间的关系。根据实证研究考察ESG 表现对企业价值的影响，并得出企业ESG 表现与企业价值存在正相关结论。

当前已有的文献主要聚焦于从企业的角度看待ESG的发展与具体实践，探讨ESG 与企业价值之间的关系。然而政府参与也是ESG 表现中重要的一环，目前学界较少从政府的角度分析ESG 在中国的可持续发展，大多是研究环境与政府官员之间的关系、环保政策的执行效果评估、国企高管经历与企业环境绩效的关系。因此，本文从政府的角度分析ESG 在我国发展的困境，试图回答ESG 在我国发展较缓慢的原因，建构相关路径，以促进ESG 在我国的可持续发展。

二、ESG 在中国发展现状

随着新发展理念深入贯彻和“双碳”战略推进落实，ESG 在我国快速发展，成为指导企业进行信息披露和尾部风险管理的重要指导框架，也成为助力中国实现“碳中和”的重要抓手。然而由于我国ESG 发展起步较晚，国内对ESG 的认知目前仍处于初级阶段，存在一定局限性。通过分析ESG 在我国发展缓慢的原因，打破对ESG 的认知局限，推动我国ESG 的发展。

1.经济体制和主体差异

ESG 理念是在西方社会政治文化背景下提出的，发达国家实行资本主义私有制，市场在资源配置中不仅起决定性作用，而且起绝对的作用。现有的ESG 标准体系是以私有制经济体制发展起来的，国有企业与一般企业市场经济制度逻辑的基本性质不同。由于国有企业某些经济活动存在投入大、回报期长、回报率等特点，这决定着其所需资源不能完全通过传统的市场机制配置。从国有企业的绩效来看，也有很强的特殊性。一方面体现在与一般民营企业经营效益和效率的表现上，另一方面国有企业还必须反映国家和公民的意志和利益。由于国有企业自身具备政治属性与社会属性，即使对于践行ESG 标准具有强烈的意愿和倾向，但是现有的ESG 标准对国有企业的经济行为无法完全适配。

2.经济发展目标与经济发展阶段

共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。推动经济社会发展，归根结底是要实现全体人民共同富裕。我国作为社会主义国家，经济发展目标是在高质量发展中促进共同富裕，化解发展中存在的不平衡不充分问题。国际上已有的ESG 评价标准，比如明晟MSCI、道琼斯可持续发展指数DJSI、彭博ESG 评分数据集等，其核心要义是保障利益相关者与发达经济体之间权利的行使。而我国正处于社会主义初级阶段，存在生产力发展不平衡、不充分等问题，推动企业ESG 发展的目标之一是实现共同富裕。国际现有的ESG 评价体系未将乡村振兴、精准扶贫、共同富裕等具有中国特色的内容纳入体系之中，与以中国为首的发展中国家实际经济发展情况不符。

3.信息披露质量不高

从委托代理理论的角度来看，信息披露是一种对管理者进行监督，以减少管理者和投资人利益冲突的一种制度安排；合法性理论认为信息披露是企业积极应对来自公众的正当性压力、实施正当性管理的一种手段。无论是从委托代理理论视角，还是从合法性理论视角来看，加强ESG 信息披露都有助于ESG 在我国的可持续发展。

我国产业正面临转型升级，国际企业ESG 标准无法对企业目前面对的复杂状况提供有力指导，缺少与我国实际情况相符合的ESG 信息标准是阻碍ESG 在我国可持续发展的重要原因。我国市场情况十分复杂，各种企业发展水平差距较大，对信息披露的质量参差不齐。企业如果对环境信息披露有需求，那么繁杂的信息会促使企业进行内外部比较，提高其成本和学习的难度。另一方面，目前我国对ESG 信息并没有要求强制披露，遵从自愿披露的原则。规范边界的模糊会引发企业的“趋利行为”，企业对环境信息择优披露，吸引市场优质资源向自身倾斜，加剧市场中的信息壁垒，削弱了环境信息披露的监督效力。虽然我国已经出台了《社会责任管理体系要求及使用指南》（GB/T 39604—2020）《公司法》《企业环境信息依法披露管理办法》等，但已有的框架体系与内容仍无法满足当前环境可持续发展要求。此外，企业信息的过度披露会产生商业机密泄露的风险，破坏商业活动，增加利益相关者筛选的难度和成本，提高了代理成本和融资成本，从而造成市场资源浪费。

三、推动ESG 可持续发展的政企协同路径

加强ESG 建设是企业实现可持续发展的重要路径，也是当前适应国际市场规则、打造世界一流企业的迫切需要，更是一种履行社会责任的重要手段。

1.政府治理推动绿色技术创新

我国经济发展进入新常态，地方政府经济压力大，此时政府可能会对经济目标与环境保护目标之间进行权衡。当一个地区的财政收入水平低时，那么政府用于环境治理方面的财政投入越少，对当地企业绿色转型支持能力越有限。因此，应该提高对财政压力较大地区的支持力度，减轻地方政府在环境治理方面的资金投入压力。

企业作为环境污染的主要制造者，绿色技术创新是驱动突破经济效益与环境协同发展困局的重要举措。绿色技术创新是有利于环境质量改善的技术创新，在资源节约、污染防控、节能减排、提高能效、循环利用方面发挥着重要作用，推动传统产业升级，实现生产模式转变方面发挥着重要作用。为推进绿色技术发展，政府通常会采用环境规制与政府补贴两种方式。通过环境规制纠正市场失灵，通过政府补贴激发企业研发创新。

激励企业绿色创新，调整数字资源的倾斜方向，以数字化转型推动企业绿色创新。政府需要在此过程中为企业提供良好的营商环境，利用有效的产权保护、法律制度、公共服务，为企业提供健全的市场竞争机制，降低外部环境的不确定性。为绿色创新的研发、投入和生产提供相应的政策优惠，调动企业绿色创新的积极性，从而提升企业的ESG 表现。引导企业投资，避免企业为了维持短时期内的股价和市场需求产生的短视心理，实现经济与环境的“双赢”。

2.提高环保政策制定与执行效率，提升企业ESG表现

“波特假说”认为环境规制在一定程度上能促进企业的创新活动，通过政府的“有形之手”达到对企业环境保护方面的硬监管。政府在扮演外部监管者角色时，在资源分配过程中可能会产生所有制歧视。比如在环境保护、银行信贷方面，对国企和大型企业会网开一面，而对于民营企业、小微企业则很严格，这事实上与竞争中性原则相悖。为了促进ESG 与绿色可持续发展，地方政府在制定政策时应充分考虑不同所有制企业的异质性，评估政策对企业经营战略、技术创新等方面产生的影响，在提升企业 ESG 表现的同时，也要兼顾考虑企业未来的发展空间。法律法规的出台与法治过程会对企业的环保行为产生直接影响。一旦建立与环境保护相关的法律法规、出台相应政策，势必会影响资本市场对环境保护的重视。市场发出对环境友好型企业有利的信号，对企业营业收入产生正反馈，提高企业资产价值，进而影响企业环保行为，形成一个正面的闭环。然而法律具有一定的稳定性与滞后性，地方政府的职能转变也相对滞后于市场经济的脚步，再加上残留的地方保护主义，造成环境规制政策悬浮的局面。不同地区地方政府能力不同，整体上会削弱管辖区域内对企业污染环境行为的约束力，无法保障积极贯彻实行环境保护政策，而进行绿色创新企业的合法权益，导致某些本身对保护环境意愿不强的企业追求短视效应，放弃对环境保护具有高附加值项目的投资。因此，政府作为政策的供给者，应通过制度设计和政策制定保障绿色治理的实施。构建环保督察机制，监督地方政府的环境政策执行情况、企业环保责任落实情况，倒逼企业提升ESG 表现。将有为政府与有效市场相结合，利用资本市场的导向作用提高企业的环保意识；鼓励企业绿色创新，从顶层设计上引导企业主动承担社会责任；完善企业可持续发展治理机制，提高企业ESG 表现，实现经济高质量发展。同时，政府还需要与其他治理主体协同进行，提高社会公众绿色意识，树立绿色理念，鼓励和引导社会公众参与环境质量保护行动，从政策上保证对环保行为驱动力的短期效力。

3.建立本土化信息披露的标准与规则，加强对漂绿行为的监管

“漂绿”是指公司、政府或组织大力宣传自身的行动对环境保护所做出的贡献，但实际上却存在破坏环境的行为，反其道而行的一种虚假的环保现象。ESG 信息披露评价与标准不统一、披露要求差异大、谋求绿色融资或补贴、数据采集困难或是保护商业机密的需要等，都是产生“漂绿”行为的原因。

从科斯定理的角度来解释企业信息披露，当交易成本为零时，无论法律对资源与权力如何配置，都能达到帕累托最优状态；但当交易成本不为零且产生交易摩擦时，此时法律应当明确产权以降低成本。政府主要通过法律法规、条例等正式机制影响和监管企业环境信息披露，但目前来看，我国对环境绩效表达利好信号的市场环境尚未形成，投资者以及社会公众对环境信息披露较好的企业也没有形成相应的正反馈机制。环境信息披露的作用在于政府可以对企业进行直接的环保监管，而环保问题具有很强的外部性特征，因此政府需要积极引导民营企业从理性经济人的角色转变为社会人。如果民营企业能主动公开环境信息，自觉采取环保举动，这对降低政府监管成本有很大帮助。除此之外，还需要加快完善ESG 信息披露的配套政策保障，激发市场主体的积极性，共同创造良好的ESG信息披露环境。转变政府职能，通过有效市场和有为政府推动 ESG 理念落地，完善具有中国特色的ESG 信息披露理论框架，打造动态的ESG 信息披露环境。

四、结语

ESG 理念所追求的可持续发展是经济、环境、社会协调相统一的发展，这与党的二十大报告中所提到的“全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的要求相契合；也是加快发展方式绿色转型，在2030 年前实现碳排放达峰、2060 年前实现碳中和的迫切要求。

ESG 在我国发展起步较晚，推进ESG 的可持续发展，要重视政府在ESG 中的角色，更好发挥政府作用。通过政府治理推动绿色技术创新；制定政策规制企业ESG 的表现；建立本土化信息披露的标准与规则，加强对漂绿行为的监管以及引领绿色金融发展等机制，构建中国特色的本土化ESG 生态系统，也为我国构建“新型政商关系”、推动环境治理绩效提供了一定的启示。