民族经济政策的演进分析——基于“间断-平衡”理论视角

张兴无 邢 越

(中央民族大学，北京 100081)

民族经济政策指的是国家为了促进、支持和帮助少数民族和民族地区的经济发展，制定并执行的方针和措施。到目前为止，学者们分别从民族经济政策的层次[1]、作用[2]、稳定性评估[3]、实施现状及存在问题[4]等方面展开研究。其中，有部分学者重点分析了民族经济政策的演进过程，如温军大致将民族经济政策演进过程划分为初步形成、曲折发展、停滞徘徊与恢复发展四个阶段[5]；青觉等重点回顾了改革开放以来民族经济政策发展和完善的过程[6]；张丽君对中华人民共和国成立60年来的民族经济政策进行了回顾，并对各阶段的政策执行情况进行了评价[7]。当前，学界对民族经济政策演进的研究主要分为两种类型，一是按照时间历程，将其划分为若干阶段，二是将“均衡”与“非均衡”作为划分民族经济政策演变阶段的依据，目前尚未涉足以政策过程理论视角分析民族经济政策的历史演进与内在逻辑。民族经济政策是重要且特殊的区域经济政策，其形成与演变具有长期稳定变迁伴随短期跃迁的特征。基于此，本文运用“间断-平衡”框架研究中华人民共和国成立以来民族经济政策的演进历程。

一、 “间断-平衡”框架理论及中国情境

“间断-平衡”政策分析框架认为，政策变迁过程在缓慢渐进向前发展的过程中伴随着短暂剧烈的重大变革时期。“间断的平衡”最初描述进化过程中物种大规模灭绝和替代的过程。20世纪90年代，美国学者鲍姆加特纳和琼斯发现政策变迁过程与生物进化类似，也存在长期渐进演变与短期剧烈变化的特征，故借鉴生物学概念构建出“间断-平衡”框架并将其首次运用到政策分析中。他们认为：美国的政策制定具有长期的渐进变迁并伴随短期的重大政策突变的特点，当政策反对者力图形成新的“政策图景”时，有可能发生短期的政策突变。该理论框架包含以下几个关键概念：(1)政策议定场所。政策议定场所包含“子系统政治”和“宏观政治”，前者是由不同利益团体主导形成的决策系统，后者由国家元首、立法机构、政党等政治制度构成。公共问题首先进入政策子系统进行解决，若妥善解决，则政策渐进变迁；不然，则进入宏观政治层面，政策表现为急剧变迁。(2)政策图景。群体对同一政策问题会有不同政策图景，这些相异的政策图景之间存在竞争关系。当某一政策图景的支持者占上风时，该政策图景所对应的政策体系则巩固平衡，当反对者占上风时，则平衡状态被动摇，进而转向反对者支持的政策图景。政策平衡是政策垄断的表现，政策平衡有赖于统一的价值理论、稳定的制度结构和政策图景。(3)负反馈与正反馈。两种反馈是政策间断与平衡的作用机制。负反馈通过自我纠正和自我平衡使政策延续平衡、渐进变迁，具体而言，前者指抵制变革、维持现状，后者指不反对变革，使政策达到渐进变迁的效果。正反馈恰相反，起到强化政策变革趋势的作用。[8]

然而，“间断-平衡”框架的理论假设构建于美国政治制度结构之上，和中国的决策体制不同。中国实行民主集中制，中国共产党是处于核心领导地位的执政党，框架中的“宏观政治”和“子系统政治”不适用于中国国情，修正为官方决策系统和非官方决策系统更恰当。[9]在公共决策中，官方决策系统发挥决定性作用，由专家学者、媒体、社会组织等构成的非官方决策系统起到参与作用。因此，本文对“间断-平衡”框架进行了简化，去除了与中国政策决策不同的环节，保留了核心概念，具体如图1所示。

图1 调整后的间断-平衡框架

二、 民族经济政策演进的“间断-平衡”分析

中华人民共和国成立以来，随着社会发展情况变化，党和国家对民族地区经济发展的认识逐渐深化，中国的民族经济政策体系不断更新完善。引起民族经济政策发生转变的具体原因主要有社会主要矛盾转变、制度结构转变、发展战略转变等，据此将民族经济政策划分为三个平衡期和两个间断期。1949年—1965年为第一个平衡期，以恢复民族地区生产为政策图景。1966年—1977年为第一个间断期，“阶级斗争”的政策图景使初始的政策平衡遭遇挑战。1978年—1990年为第二个平衡期，经过两年恢复和调整，国家开始实行改革开放，政策图景重新回到发展经济。1991年—1999年为第二个间断期，由于东西部发展客观上的不平衡，促使“均衡发展”政策图景的支持力量更强，之后国家经济政策更加重视西部民族地区的发展。2000年至今为第三个平衡期，该阶段政策图景为“协调发展”。西部大开发战略的实施使西部民族地区得到快速发展。2017年，党的十九大报告提出“铸牢中华民族共同体意识”，为民族地区经济发展赋予新内涵。因此，本文旨在深入探讨中国民族经济政策演变过程中的平衡与间断，探究促使民族经济政策发生变化的原因。

(一)1949年—1965年政策平衡期

1.计划经济体制和民族区域自治制度构成制度基础

中华人民共和国成立以后，逐步建立并健全了以高度集中为特点的计划经济体制，这一体制对于维护国家政权、恢复与发展国民经济发挥了重要作用。1949年，《共同纲领》作出规定，对少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，根据民族聚居地的人口数量和区域面积建立民族区域自治机关。计划经济体制和民族区域自治制度共同形成这一时期稳定的制度结构。

2.以“恢复经济”为政策图景

中华人民共和国成立后，一些地区的少数民族群众在经济和文化发展方面仍面临巨大挑战。因此，恢复生产与建设、建立各民族平等关系、满足基本生活需求成为这一时期民族经济政策的重点方向。1952年，中央关于少数民族地区五年计划的若干原则性意见明确指出，各省、自治区应全力推行民族区域自治；在制定计划时，必须综合考虑少数民族的需求和愿望，充分考虑各民族当前发展阶段的特点和具体情况；必须根据可能实现的条件来制定计划，切忌提出空洞、难以实现的计划。由此可见，当时政府在民族地区开展经济工作的原则是以计划手段为主，根据民族地区的具体情况，协助其实现经济的恢复与发展。

3.围绕“恢复经济”的政策图景，形成政策垄断

在此期间，国家为恢复民族地区经济，从财政政策、工农业政策、税收政策和贸易政策等方面为民族地区提供帮助。比如，1955年，针对民族地区地广人稀、自然条件严苛及各民族生活风俗存在差异的情况，设立了“民族地区补助费”政策。为推动民族地区农牧业的发展，自1953年开始，国家实施了一系列减税政策，对于牧区采取了比农区和城市更轻的税收政策。农牧业政策以“休养生息”为主导原则，结合当地实际情况，因地制宜，实施“靠山吃山、靠水吃水、宜农则农、宜林则林、宜牧则牧”的政策方针。在“一五”计划期间，国家还特别关注民族地区的工业发展，在156个大型建设项目中，有44个项目被安排在了民族地区。此外，国家还新建了8条铁路干线，其中有5条直接连接或穿越民族地区。通过“一五计划”，在民族地区有计划地投资兴办现代工业，这使民族地区产业格局发生改变，并且极大地推动了民族地区的经济发展。民族贸易政策方面，对于农牧区居民居住较为分散、交通极为困难的实际情况，国家借鉴了随军贸易的方式，在民族地区建立与发展国营贸易机构，扩大民族地区的商业网络；帮助民族地区恢复和建立定期市集，扶持民族手工业；同时，对民族贸易企业给予价格补贴、利润留成等特殊照顾。这些政策的执行，对加强民族关系和民族团结，恢复和建设民族地区的经济，都产生了积极的影响。

4.政策平衡遭遇挑战，负反馈作用抵制变革

1958年—1960年全国开展“大跃进”社会生产运动，该阶段政府为尽快实现工农业生产的高指标，造成经济工作中的急于求成，此前的政策平衡遭遇挑战。1960年，中央工作会议对“大跃进”期间出现的问题进行了及时的纠偏，在民族地区关闭了一些技术落后、原料短缺、亏损严重的企业，大力发展了一批涉及农牧业的工商业，并利用当地的资源条件，大力发展了一批轻工、民族特需品工业。该阶段制度结构与政策图景依旧延续上一阶段，民族经济政策体系中关于对民族地区特殊照顾的部分延续上一阶段，政策渐进变迁。但此时期偏离了“实事求是”的价值理念，工农业政策在“大跃进”时期体现出急于求成的特点。国民经济调整时期，中央政府纠正“浮夸风”回归“实事求是”的工作作风，从而巩固了政策平衡。

(二)1966年—1977年政策间断期

1.政策图景发生改变——“阶级斗争”

始于1966年的“十年动乱”扰乱了国家经济的正常发展，民族经济政策的制定和实施受到影响。这一阶段出现了新的政策图景——“阶级斗争”。这一时期，“阶级斗争”与“发展生产”的政策图景产生矛盾，“阶级斗争”的政策图景支持力量更强，初始的民族经济政策平衡状态遭遇挑战，政策垄断被打破。当时，民族特需用品以封、资、修的理由普遍停产。在牧区采取“以农挤牧”的不正确做法，片面强调各省区粮食自给，大面积开垦草地、林地。同时也存在着不顾当地的特殊性，出现主观愿望与实际不符的情况，给民族地区的经济建设，尤其是对农业和畜牧业造成了很大的损失。“十年动乱”对民族地区经济发展产生了负面影响，但也促使社会形成反思潮流，推动未来政策图景发生变化，从而促使民族经济政策的演变发生跃迁。

2.原政策垄断崩溃

这个阶段的民族经济政策受到了“十年动乱”的影响。首先是忽视了民族地区的特殊情况。在农业政策方面，放弃牧区的“以牧为主”方针，采取“以农挤牧”政策来大规模开垦草地，这造成了草原荒漠化问题的严重恶化，同时也导致了牲畜数量的急剧减少，给民族地区的生态环境和经济发展带来了巨大的破坏。与此同时，由于农业生产过分强调“以粮为纲”，造成了严重的森林破坏和水土流失，森林资源也因此急剧减少。其次是对生态保护和资源浪费的忽视。在“大跃进”时期，由于国家采取了“全党全民大办工业”政策方针，导致民族地区资源被大量浪费、生态环境遭受严重破坏。不过，此阶段的大、小三线建设大大改善了中国工业的布局，在民族地区建立了门类齐全的工业经济体系，推动了民族地区的中小型工业快速发展，为今后的经济建设奠定了坚实基础。

3.正反馈作用，政策图景再次发生变化

1977年，党的第十一次全国代表大会重申了“把我国建设成为社会主义现代化强国”的目标，并强调发展社会主义经济是主要任务之一，从而动摇了以阶级斗争为纲的基本路线。发展民族地区经济的支持性力量增强，正反馈作用使得政策图景发生改变，民族经济政策的演进进入下一个平衡期。

(三)1978年-1990年政策平衡期

1.制度结构：市场经济体制和民族区域自治制度

改革开放以前，民族经济政策以计划经济体制和民族区域自治制度为制度基础。改革开放之后，国家开始经济体制改革，逐步建立起社会主义市场经济，市场经济体制与民族区域自治制度成为这一阶段政策平衡期的制度基础。经济体制的转变引入了市场因素和竞争机制，这体现在该阶段的民族经济政策中，具有计划经济色彩的民族经济政策逐渐失去功用，进而被取代。

2.政策图景：发展市场经济

1978年，党的十一届三中全会明确提出要将中国建设成一个社会主义现代化国家，揭开了改革开放的序幕。1981年，党的十一届六中全会提出，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这一时期，国家总体的政策图景已经由“阶级斗争”转变为“发展市场经济”。

十一届三中全会之后，针对民族地区和少数民族本身的发展程度较低、基础建设较差、贫困区域较大、商品经济较落后等一系列问题，国家对民族地区的发展作出了总的指示：要在国家的扶持下，继续实行改革开放政策，提高民族地区自立自强的能力，发挥各族人民的智慧，经过艰苦的长期的努力，使各个民族整体发展起来，并逐渐融入全国的发展之中，逐渐缩小与全国其他地区的差距。此阶段的目标是在社会主义市场经济体制下，通过改革开放，激发民族地区自身的发展动力，从而跟上全国发展的步伐，提倡国家帮助与自力更生相结合。

3.围绕“发展市场经济”政策图景，形成政策垄断

此阶段的民族经济政策在原先的基础上，增加了扶贫政策和对外开放政策两方面内容，而且财政扶持政策、税收扶持政策以及工农业政策的实施增加了市场经济特点。

在财政方面，国家开始实施了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，然而对于民族地区依然采取了“适当照顾”的政策。为了照顾内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等五个自治区以及青海、云南和贵州等三个多民族省份，国家除了实施每年递增百分之十的定额补助政策外，还特别设立了“发展基金”“边境事业补助费”等专项资金。1979年到1985年这段时间，乡镇企业兴起，国家对相对贫困的民族地区新设立的乡镇企业提供了所得税减免政策，民族贸易三照顾县的企业和边境贸易企业可以适度减免税收。[10]扶贫方面，包括在少数民族贫困地区减免贫困户农牧业税、给予农用物资分配比例照顾等。为改善贫困民族地区的经济状况，政府一方面设立了“三西”农业建设专项资金和温饱资金，以提供资金支持；另一方面，还实施了一系列扶贫计划，如从20世纪80年代起实施的“以工代赈”计划，80年代末的“温饱工程”计划。

在农业方面，改革开放后，牧区实行“草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的生产责任制。在工业方面，国家立足资源优势和民族产业布局建设，调整以重工业为主的产业结构，扩大民族生产生活所需的日用消费品和特需品生产。自改革开放以来，民族地区实行了“双向开放”政策——内部横向合作和相互支持，外部全面开放，不断促进边境贸易的发展。自20世纪70年代末开始，国家组织内陆省份对边疆民族地区进行对口支援，致力于先富带动后富，促进地区间共同富裕。

(四)1991年—1999年政策间断期

20世纪80年代，邓小平提出“两个大局”战略思想，即让沿海地区优先发展，在适当的时候，再对内陆进行反哺，并鼓励沿海地区对内陆地区给予大力的支持。区域非均衡发展战略的实施在当时具有积极作用，不仅促进了东部地区的率先发展，而且带动了国民经济发展水平的提高。但区域非均衡发展战略客观上加剧了东西部发展的不平衡，因此，党和国家的政策图景开始发生转变，从“适度倾斜”向“均衡发展”转变。1990年底，中共中央审议并通过了“八五计划”，计划中提出，促进地区经济合理布局朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进。1999年，中央提出实施“西部大开发战略”，标志着“两个大局”战略思想从“第一个大局”向“第二个大局”转变。西部大开发的实施，缓解了西部与东部地区经济增长速度上的差距，尤其为西部民族地区经济发展带来了千载难逢的机遇。

(五)2000年至今政策平衡期：协调发展阶段的民族经济政策

1.政策图景：协调发展

20世纪90年代初，我国取得了“第一个大局”的基本实现，东部地区经济迅猛增长，从而拉大了东西部的差距。为了解决地区经济不均衡问题，“八五计划”和“九五计划”提出了区域经济发展的总原则和二十字原则，分别为“统筹规划、合理分工、优势互补、协调发展、利益兼顾、共同富裕”和“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展”。至此，区域经济发展进入协调发展阶段，国家开始重视西部地区经济发展。2000年，《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》出台，提出了包括改善营商环境、加强基础设施建设以及生态环境保护等诸多政策。2012年《西部大开发“十二五规划”》又对西部地区发展新型工业、现代农业、服务业等提出更多的战略目标。“兴边富民”行动作为西部大开发战略的配套性工程，于1998年由国家民族事务委员会启动，它的目标是通过增加对边境地区的投资和援助，使边境民族地区尽快脱离贫穷落后的状态，逐渐缩小与先进地区的发展差距，实现富民、兴边、强国、睦邻的目标。2017年，《西部大开发“十三五规划”》提出了“确保全面建成小康社会”的总体要求，并提出了“以创新为动力”的新思路，推动了西部大开发向纵深发展。此间，“一带一路”建设助推新时代民族地区经济对外开放，“一带一路”倡议使位于边缘地带的民族地区成为新一轮开放发展的前沿与中心地带。

2.“中华民族共同体意识”的提出促使民族经济政策渐进变迁

“中华民族共同体意识”是在2014年中央新疆工作座谈会上首次正式提出的。作为新的政策图景，“铸牢中华民族共同体意识”推进了“协调发展”政策图景的进一步深化，实现了政策的渐进变迁。经过70多年的发展，民族地区经济发生了巨大的变化。从中华人民共和国成立初期的百废待兴，到逐渐构建完善的工业体系，再到迈向信息化社会，民族地区的经济发展与国民经济的融合度日益提高。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加强各民族之间的交往、交流和交融，以铸牢中华民族共同体意识，促使各个民族像石榴籽一样紧密联系在一起。在构建中华民族共同体的过程中，民族间的经济和社会和谐发展具有至关重要的意义。

2011年，我国发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，当中划定的区域里有11个是民族地区，这些地区也是全国最为突出的扶贫重点地区。在全国共592个扶贫重点县中，有267个位于民族地区；在全国30000个贫困村中，有13158个是少数民族聚居村。2017年，我国进入了中国特色社会主义新时代，党的十九大提出了我国当前社会所面临的主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家从支持民族地区整体发展转向精准扶贫，关注贫困地区和弱势群体的发展。截至2020年底，各民族地区已顺利完成脱贫目标任务。根据现行标准，民族地区的232个贫困县全部摘掉贫困帽，民族地区的区域整体贫困彻底消除，从而为民族地区的平衡和充分发展提供了强大力量。未来，党和国家将把关注点放在实施乡村振兴战略上，根据产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总体要求，建设宜居宜业和美乡村，努力实现共同富裕的远景目标，开启全面建设现代化社会主义国家的新征程。

三、结语

通过对“间断-平衡”框架的使用和分析，可以发现，民族经济政策在演进过程中，具有短期间断和长周期渐进变迁的特征。本文认为：(1)中华人民共和国成立以来，国家民族经济政策的演进经历了三个平衡期，分别是以“恢复生产”为政策图景的平衡期(1949年—1965年)、以“发展市场经济”为政策图景的平衡期(1978年—1990年)、以“协调发展”为政策图景的平衡期(2000年至今)。在长期的渐进变迁中，存在两个间断期，分别是1966年—1977年政策图景由“恢复生产”向“阶级斗争”转变的间断期，以及1991年—1999年政策图景由“发展市场经济”向“均衡发展”转变的间断期。(2)政策图景的变化与民族经济政策间断平衡演变过程基本吻合，反映了不同时期党和政府有关民族地区经济发展思想的变化，进而直接影响了民族经济政策的演变。(3)政策图景的转变是民族经济政策变化的重要原因。制度结构的变化也是影响民族经济政策变化的重要因素，由计划经济体制向市场经济体制的转变使得民族经济政策增加了市场因素。价值理念的统一也同样重要，对于公平与效率何者优先的问题，不同时期的价值理念表现不同，价值理念的转变使得新时期民族经济政策更加关注扶贫和乡村振兴领域。