食品安全监管执法问题研究

张新阳

摘 要：榆林芹菜案引发了社会公众层面和市场监管执法者的广泛争议，对该争议进行分析，市场监管部门的过重处罚不符合《行政处罚法》的“过罚相当”原则，其成因是执法不当而并非是立法上的缺陷，对《行政处罚法》的综合运用是解决该问题的有效途径。

关键词：过罚相当；食品安全监管；行政处罚法；食品安全法

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.045

1 案例的切分

1.1 基本案情

2018年10月，监管部门抽检时发现罗某店内销售的芹菜抽样2斤不合格，实测值0.11mg/kg，违反了《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》规定。经市场监管部门的调查，共有7斤芹菜存在着超标的问题，其中有5斤芹菜已经销售，涉案的违法所得20元人民币。此外，该店不能够提供货物来源的证明并说明相关情况，因此，罗某并没有履行相应进货查验义务，不符合相关免罚规定。由此，该店被市场监管部门认定违反了《食品安全法》相关规定，给予6.6万元人民币的行政处罚。

一审法院认为市监管部门作出的处罚结果合法、处罚的幅度也不存在不当，于是判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。二审法院维持了一审法院驳回原告诉讼请求的判决。

事后，该案件的社会舆论持续发酵引起了国务院督察组的注意，2022年8月底，经国务院大督查查办，榆林芹菜案被指为“处罚过当”。

1.2 相关争议的归纳

1.2.1 社会公众的反映

从社会公众层面上看，大多对罗某持有同情态度，认为粮油店属于小本经营，货物价值与违法所得都比较少且当前也没有观察到明显的危害后果的前提下，却遭受到了“天价”罚款，市场监管人员的行为只考虑力度，属于过罚不当，督察组的行为是为民发声，合法合理。还有一部分观点认为，“榆林芹菜案”芹菜确实存在着使用农药——“毒死蜱”超标的问题，这是符合基本事实的，执法人员的处罚行为是依法作出，并无不当。

1.2.2 市场监管系统的两种观点

对于督察组的处理结果，市场监管执法系统有着两种声音，一种观点认為“榆林芹菜案”所暴露出来的是立法的缺失，《食品安全法》规定的最低的起罚点是5万元，即使适用从轻、减轻的情节，能够减少的处罚金额也极其有限。此外，在没有法定依据的情况下贸然给予很低的处罚，可能会引发失职渎职的问题，这是有前车之鉴的。最高检曾经通报危害食品安全犯罪典型案例中“河北张家口不合格燕麦片渎职案”，后面的典型意义这样写道：“应当处罚而未处罚的金额会被计算为渎职所造成的损失。另一种观点则赞同督导组的做法，认为执法本身存在着违反“过罚不当”的问题。

2 对食品安全监管执法案件引发争议的分析

2.1 争议的直观反映——不符合公众常识

国务院督导组质问，仅几十块钱的案值，罚几万块的处罚是否相当。市场监督管理局回答，不相当。国务院督查组表示，执法不能够只讲求力度，市场监管部门在维护好市场秩序的同时，也要为小微主体营造良好的生存环境。这在一定程度上回应了公众的质疑。

该案件引发的争议最直观的反映就是与社会公众的常识不相符合。按照公众常识，粮油店这类个体，本身就存在着经营成本高、利润小等特点，也更能理解这6万元罚款对其经营造成的负担。此外，从该案来看，对涉案案值仅20元人民币，但是遭致的罚款数额却高达6万元人民币，案值与罚款数额上的不相当也正是对该案的社会争议焦点所在。

2.2 争议隐含的矛盾——违反过罚相当，但是“依法作出”

督导组的介入，市场执法部门的积极改正，公众情绪的平息，看似一切问题都得到了解决，但是，这将背后隐含的矛盾暴露了出来，即执法者确实是依据《食品安全法》作出的处罚。

社会公众所讨论的过罚相当，在《行政处罚法》上被称为过罚相当原则，该法第5条第2款规定，行政处罚的设定和实施，应当以事实作为依据，同时也要与违法行为的事实、情节和社会危害程度相当。此外，该法的其他规定也体现了过罚相当原则，例如第33条规定了不予行政处罚的条件。在过罚相当原则的要求之下，市场监管部门在执法过程中，应当考虑到实施的处罚行为同行为人的主观过错、违法行为所造成的后果相当。具体要求是：对违法的事实、性质、情节以及社会危害性程度等要素进行充分考量之后作出必要、适当的行政处罚。在本案中，从主观过错上看，罗某作为小商贩没有能力采购专门的检验设备，自身不具有对残留物超标等违法事实认知的可能。同时所售芹菜并未造成食品安全事故，社会危害程度低，此外，本案涉案金额仅为20元人民币，扣除必要成本后实际违法获利在10元人民币以内。但是，市场监管部门并未在执法中对这些因素进行充分的考量。

对轻微的违法行为适用对损益更低的处罚也是过罚相当原则的要求，我国《行政处罚法》规定，警告和通报批评属于申诫罚，罚款属于财产罚，申诫罚属于针对相对人精神的处罚，目的在于引起相对人的警戒，防止其再犯，并不涉及对实体权利的处分。因此，相较于罚款而言，警告和通报批评对相对人的损害更小，监管主体完全能够按照过罚相当原则更为灵活地作出诸如警告这类较轻的处罚决定。市场监管部门过重的处罚，同过罚相当的要求相悖。

那么，根据以上的分析，是否就可以简单地得出如下结论：如果执法者在执法过程中考虑到社会的一般常识和可接受性，同时对具体案件中具体情节考虑得当就万事大吉？实际上，本案的另一个问题就在于，行政执法人员对于违法行为的处罚是依据法律的规定作出的决定。执法者认为6.6万元人民币的罚款已经是从轻处罚，而《食品安全法》当中并没有可以减轻处罚的法律规定。在地方上，部分食品安全执法人员认为，正是《食品安全法》过高的处罚起点使得基层执法人员在执法过程中陷入两难境地。

如此看来，本案案件的症结似乎是由于《食品安全法》有关的高额罚款规定。

2.3 争议的成因分析——执法不当，而非立法缺失

本案涉及的高额罚款的源于《食品安全法》2015年的大修，相较于旧法，2015年的《食品安全法》的条文数目从原来的104条扩充至154条，并在内容上作出了多处重大修改，以“高压”手段打击各类安全违规违法行为，被称为“史上最严”的食品安全法。“四个最严”体现了本次修法的力度，也体现了食品安全监管的执法力度。

那么“史上最严”的食品安全法是否不够妥当？相反，2015年修法针对的是当时我国食品安全问题频发的社会问题，从2008年的三鹿奶粉事件到2014年的上海福喜事件，以及各地不断曝光的婴幼儿食品质量等问题，为了保障人民的身体健康和生命安全，本次修法采取了“重典治乱”的思路，用最严的执法力度震慑不法分子，消除食品安全的社会乱象，切实维护群众利益。可见，2015年《食品安全法》确实是在特殊时期实现了对人民群众生命健康权最大程度的保障。榆林芹菜案中所涉及的农药是国家明令禁止的农药，必须采取严格的立场，但应当注意的是，这种最为严格的立场主要体现在对食品的生产过程的控制和对食品安全风险的预防，并非是在基层执法中对于小摊小贩的几捆芹菜中找到了相关的物质就立即给予严厉的处罚。针对“最严《食品安全法》颁布后所产生的罚则较重等问题，有关部门通过总结以往经验，出台了一系列的政策并制定了一系列规范性文件进而形成了以《行政处罚法》和《食品安全法》为中心，有关政策和规范性为辅的食品安全执法监管规范体系。由此可见，当前我国食品安全执法监管相关立法设计已经比较完备。

因此，榆林芹菜案中，执法人员处以6.6万元人民币罚款的行为是对《食品安全法》的僵化适用，没有考虑到了在《食品安全法》未对减轻处罚情形作出规定之时存在着对其他规则适用的可能。可见，如“并非不愿减轻，只是没有规定”这样理由不能够成立，争议的成因来自于执法不当而并非是立法的缺陷。

3 解决路径——综合运用《行政处罚法》

3.1 行政执法中综合运用《行政处罚法》的政策支持

如上文所述，在2015年《食品安全法》修订之后的一段时间内，相关部门就注意到了基层执法中出现的“处罚重、执行难”的问题。为此，相关部门出台了一系列的规范性文件，这些文件均提出应当依托于《行政处罚法》的有关内容，对执法过程中存在的轻违重罚的矛盾进行调和，为综合运用《行政处罚法》的有关规定提供了政策上的支持。

如2016年食品药品监管总局办公厅发布的《总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》第3条指出，各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》中从轻、减轻及不予处罚的规定执行。

3.2 行政执法中综合运用《行政处罚法》的理论基础

行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和争议的处理的基础性规范。在行政执法中适用法律原则能够克服成文法所具有的不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性。在执法过程中运用法律原则，是行政执法的应然之义。

然而，直接在个案中的适用原则可能导致一些争议，如在经典案例——“田永诉北京科技大学案”中，法院在本案中适用了法律原则。此外，该案的另一重要意义在于其被《最高人民法院公报》公布，有的学者认为《最高人民法院公报》上发布的判例，实质上具有先例约束力。然而，我国并没有关于可以直接援引《最高人民法院公报》进行裁判的明确规定，因此，直接适用原则进行裁判在司法上不具有明确的效力，更不具备在行政执法领域中对适用规则近似甚至同等的效力。但是，综合运用《行政处罚法》能够避开这一争论。原因在于，综合运用《行政处罚法》是发挥出原则对于规则的统领作用，为找寻规则提供指引，在不同成文法相抵触的前提下实现个案正义。

但是，就本案而言，适用《行政处罚法》仍有可能产生争议，即市场监管部门适用的《食品安全法》与《行政处罚法》之间就免于处罚的规定并不一致。那么，应当如何处理二者之间的关系。为此，应当优先适用《行政处罚法》的有关规定，理由是《行政处罚法》作为基础性法律，同别的法律之间的关系不能够仅仅按照特别法优于一般法的适用规则，不然，《行政处罚法》的优先适用的地位将不复存在。

它和别的法律之间的关系不能简单地适用“特别法优于一般法”的规则，否则，《行政处罚法》优先适用的地位可能会被架空。那么，《行政处罚法》为何具有优先地位？首先，从《行政处罚法》制定的初衷来看，《行政处罚法》的制定是为了改善行政立法与执法过程中存在的“五乱”的状况，因此，优先适用该法与制度设计的最初目标相一致，从法律条文上看，该法第3条规定，设定与实施行政处罚适用本法，体现了该法对行政处罚的设定与实施的优先地位。从内容上看，《行政处罚法》是对行政处罚设定和实施的一般性规定，而《食品安全法》中有关行政处罚的规定是对《行政处罚法》在食品安全领域的细化，当然要受到它的规范。

3.3 行政执法中综合运用《行政处罚法》的具体步骤

行政执法人员在执法过程中应当先运用《行政处罚法》进行评价，包括以下步骤：第一步是确定“是否罚”，应当根据《行政处罚法》的第33条判断相对人的行为是否具有不予处罚的情形；如果需要处罚，则进行到第二步，确定“处罚轻与重”的问题，应当根据《行政处罚法》第30、31、32条判断相对人是否存在从轻或者减轻处罚的情形；第三步，确定“罚多少”，即在第二个步骤的基础上，依据《食品安全法》的规定，确定对相对人的处罚数额。

在本案中，基层执法人员没有优先适用《行政处罚法》，而直接适用了《食品安全法》第136条规定，认为相对人不符合免于处罚的情形，导致了处罚结果畸重。正确的步骤是执法人员应当先依据《行政处罚法》的规定，考量罗某的行为是否存在违法行为轻微并及时改正且并未造成危害后果的情形，如果属于，则应当对罗某作出免予处罚的决定，如果不属于，则依据《行为处罚法》的规定，考量罗某是否存在从轻处罚的情形，最后，依据《食品安全法》对罚款数额的规定进行处罚。

3.4 关于执法人员担心的“渎职”问题

上述分析可知，食品安全执法中存在的“过罚不当”的问题可以通过对《行政处罚法》中有关原则和规则的适用加以解决。但是，本案中相反結果的出现，一方面是由于基层执法人员对《食品安全法》僵化的理解适用所致，另一方面是基于自身可能会遭受追责问责问题的担忧。我国《食品安全法》第145条规定了执法人员的法律责任，这也使得基层安全执法人员在依法过程中产生了疑问，是否属于不履行法定职责的情形？由上文的分析，我们可以知道，在本案中减轻或者不予处罚，是存在法律依据的，不存在不履行法定职责的问题，相反，综合考虑案件的具体情节不但是执法人员依法履行职责的体现，更是对其自身具有的较高的执法能力的彰显。只有那些未对案件的具体情节进行综合考量导致的“该轻不轻，该重不重”的处罚才有被问责的风险。

4 结语

本文以“榆林芹菜案”为切入点，对食品安全监管执法过程中存在的轻违重罚问题进行了分析，认为执法人员没有做到对《行政处罚法》和《食品安全法》二者之间关系的综合理解与适用，导致了出现了“过罚不当”的结果，并非是立法的缺位。因此，市场监管执法人员在执法过程中应当正确理解《行政处罚法》作为基础性法律同其他法律之间关系，明确《行政处罚法》的优先适用地位。在发挥《食品安全法》的“四个最严”在食品安全领域的震慑不法的作用的同时，在食品安全监管执法中做到“过罚相当”。

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