单用途商业预付卡市场创新监管路径探析

相 烨

（世纪保险经纪股份有限公司，北京 100052）

引 言

单用途商业预付卡是商业预付卡的一种，它是由商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品或服务用的一种预付卡，具有预付和非金融主体发行的典型特征。伴随着我国经济的快速发展，商业活动日益频繁，商业预付卡作为商业交易的纽带，在推动商业活动发展和社会消费等方面起到了良好的作用，已经成为一种非常重要的商业支付方式。随着单用途商业预付卡市场的逐渐扩大，在其使用过程中引起的纠纷也在不断增多，监管工作不到位导致消费者遭受损失的现象时有出现。在这种情况下，有必要对单用途商业预付卡市场的监管进行进一步的分析与探讨。

一、单用途商业预付卡市场监管的必要性

（一）有效规范支付行为，适应经济监管的需要

单用途商业预付卡是一种非常重要的支付方式，这种支付方式对商家来说可以获得比较稳定的客户群体和相对稳定的收入，对消费者来说也能获得一些优惠，是一种彼此都能获利的商业支付方式。但是，单用途商业预付卡在实际操作的过程中面临的问题比较多。部分商家利用监管漏洞，擅自发行和使用单用途商业预付卡，有的则变相使用辅助计算功能等方式来规避监管等，导致单用途商业预付卡市场的发展较为混乱，部分商家利用这一支付工具从事违法犯罪行为，极大地损害了消费者的合法权益，也影响了整个单用途商业预付卡市场的健康发展。在这种情况下，要想规范商业预付卡市场的发展，进一步发挥其在商业经济中的作用，必须要对此种支付行为进行更加严格的规范，建立更加科学的监管机制，只有这样才能更好地发挥此种支付方式在经济发展中的作用[1]。

（二）消除发卡主体资金风险，维护持卡人的合法权益

从与单用途商业预付卡有关的法律法规来看，在发行商业预付卡的过程中，为了有效地减少发卡主体的资金风险，企业需要按照规定采用资金存管的方式，并要确定一个商业银行账户，将其作为资金存管账户，然后按照不同发行方式的规定比例将预存资金存到该银行的账户上。但是，需要注意的是企业所存入资金是有比例要求的，大部分地区监管要求按照预收资金余额的20%、30%、40%、50%进行资金存管，上海地区部分企业根据发卡金额情况可能被要求按照余额的100%进行存管。但是这又出现了一个问题，由于企业需要抽取部分预收资金余额来维持日常运营，如果企业在今后的运营过程中出现了资金风险，经营发展出现了困境，没有足够的资金来偿还消费者存在单用途商业预付卡当中的资金，将会产生兑付危机，损害消费者的利益。

想要解决这种资金风险，只有加强对单用途商业预付卡市场的监管，从源头上解决发卡主体的资金风险，采用多种管理方式，才能有效地维护持卡人的合法权益。

二、单用途商业预付卡市场监管的问题

（一）政策法规问题

一方面，商务部在2012 年发布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，虽然对单用途商业预付卡管理进行了系统的规定，但其中仅针对零售业、住宿餐饮业、居民服务业的法人企业发行商业预付卡行为进行规范，并没有将个体工商户纳入单用途商业预付卡市场监管的范围之内。而从市场发展情况来看，个体工商户已经成为单用途商业预付卡的重要组成部分，这些个体工商户的数量非常多，不同个体工商户的资金实力和经营状况良莠不齐，发生商业预付卡纠纷的比例比较高，监管的空白是目前一个比较突出的问题。另一方面，《单用途商业预付卡管理办法（试行）》只是一项部门规章，相对来说层级比较低，并且与现有的部分法律法规之间存在着交叉竞合关系，尤其是没有全面、细致地规定单用途商业预付卡的使用规范和与之对应的投诉维权途径，相关的监管主体不明确，加上监管依据比较分散，严重影响了相关监管主体的履职，再加上违法成本比较低，在某种程度上加剧了相关主体的违法行为[2]。

（二）经营主体问题

单用途商业预付卡的经营主体是法人及个体工商户。通过前面的分析可以看出，法人在发行规模比较大的单用途商业预付卡的过程中，需要按照规定向国家相关主管部门进行登记，并按照要求采取相应的担保措施，以维护消费者的合法权益。由于法人在经营过程中受到来自政府各部门的监管，因此业务经营行为受到的行政约束力较大。个体工商户并没有被纳入单用途商业预付卡的监管范围，却是商业预付卡的重要主体之一。个体工商户在经营发展的过程中可能会变更名称，更换经营地点，这导致相关监管部门对个体工商户的监管难度较大，一旦产生纠纷，可能会出现商家失联的情况，难以进行调解处理。即便是联系上商家，商家也可能通过更变经营主体等方式来规避责任和法律的惩处。另外，现有的一些法律法规对单用途商业预付卡发行主体的监管机制当中的资金存管制度是否适用于个体工商户也没有做出明确的规定。而一些地区也根据自身的经济发展需要发布了地方性的单用途商业预付卡的监管机制，虽然地方的相关制度相对来说要更加具体明确，但是在部分内容上与商务部2012 年发布的监管办法在内容上有不一致的地方，这也给单用途商业预付卡主体及其规范产生了一定的负面影响。

（三）金融工具问题

从商务部2012 年颁布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》的内容来看，虽然其中规定了资金存管制度，但目前看来单纯依靠资金存款制度已经无法满足消费者利益保护的需求。由于存管的资金所有权仍然属于发卡企业，消费者通常需要发起专门诉讼且胜诉后才可能从存管资金处获赔。且消费者持有的预付卡仅为普通债权，发卡企业如遇破产，在剩余财产的分配顺序中普通债权顺序在最后一位，企业存管的资金将首先用于补偿国家税收、社保、工人工资等，剩余部分才用于普通债权的偿还。轮到普通债权债务清偿时，企业往往“无钱可赔”，消费者的卡内余额依然无法挽回。

通过履约保证保险的方式将消费者的风险转移，无疑能够最大限度地降低消费者的风险。但是，从目前的情况来看，履约保证保险在实施的过程中还存在着很多障碍，主要是开展履约保证保险业务的保险公司比较少，且投保门槛较高，不是所有发卡企业都能如愿获得保单。

信托具有财产独立和风险隔离的制度优势，相对于传统的银行监管模式，其在资金管理上的安全优势更加明显，可以独立对抗第三方，让预付资金独立于收付双方，能最大限度地保证资金安全。从目前来看，针对单用途商业预付卡市场监管过程中的预付卡信托呼声较高，并且根据新闻报道，2023 年10 月30 日，中原信托落地全国首单消费券领域预付类资金服务信托。但是，专门针对单用途商业预付卡的信托业务目前还没有落地开展。

数字人民币具有可控匿名、不可篡改和可编程等特征，如果能够应用于预付式经营监管，既可以最大限度地保障资金安全，又可以进一步增强监管的针对性和时效性，确保消费者从被动地位转向主动地位，对维护消费者的合法权益，尤其是减轻消费者的维权成本来说具有非常重要的意义和作用。但是，我国的数字人民币还处在刚起步阶段，数字人民币还需要进一步完善。其在单用途商业预付卡当中的应用还处在不断探索的过程中，如何充分借助于数字人民币解决单用途商业预付卡的监管问题，是在数字人民币发展的过程中，以及在单用途商业预付卡监管机制完善过程中需要解决的一个重要问题[3]。

三、单用途商业预付卡市场创新监管的措施

（一）完善法律法规

综上所述，全国性法律法规的颁布对国内预付卡市场监管具有重要的意义。根据预付卡市场监管的现状，监管政策的完善需要做好以下几点。

首先，将个体工商户纳入单用途商业预付卡市场监管对象之中。个体工商户的发卡行为在预付卡市场的占比举足轻重，且其涉预付卡投诉占比远远超过其他发卡主体。将其纳入监管范围，对于预付卡市场秩序的整顿将产生积极的效应。

其次，加大违法惩处力度，提高发卡主体的违约成本。在现有监管政策中，针对发卡主体的行政处罚金额最高上限为50 万元，相对于违法主体可获得的利润，现有的罚款金额偏少，无法产生有效的震慑作用。因此，对单用途商业预付卡发卡企业的行政处罚不应仅限于罚金，对于发卡主体的实控人、控股方应一并纳入诚信记录，提高其违约成本，防止实控人换个“马甲”重新开业。

最后，明确监管的责任主体，多部门联合执法。参照政策先行区的立法，预付卡市场监管应明确人民政府对单用途预付卡监管工作的领导，由人民政府组织各有关部门依法履行各主管行业内单用途商业预付卡的管理职责，如教育、科学技术、人力社保、交通、商务、文化旅游、卫生健康、体育等部门等行业。同样，市场监管、金融、税务、公安等执法权力部门要按照各自职责，配合前述行业主管部门，实现监管闭环，共同做好单用途预付卡的监管工作。

（二）明确经营主体责任

明确经营主体责任是做好单用途商业预付卡市场监管的有效方法和措施。从目前来看，现有的法律法规虽然对单用途商业预付卡的经营主体责任做了一些规定，但现有的规定不够具体明确，相关主体责任并不是很完善。基于此，进一步规范单用途商业预付卡市场监管机制需要做好以下几点。

首先，明确发卡企业实控人的连带责任。发卡企业因为经营问题导致消费者的预付卡无法兑付，利益受损，既要追究企业的责任，又要追究企业实控人的责任。企业实控人在发行预付卡业务中需承担连带责任，发卡企业责任无法实现的情况下则需要追究企业实控人的责任。

其次，加大监管处罚力度。单用途商业预付卡具有资金聚集的作用，可以短时间内解决企业经营发展过程中的一些资金需求问题，如果发卡主体恶意采用这种方式来聚集资金，涉案金额达到一定程度的，可追究其刑事责任，要用更加严厉的刑事处罚约束发卡企业的经营行为[4]。

最后，将个体工商户纳入单用途商业预付卡发行主体之内，同时针对经营者采用更换经营主体的方式来规避违法责任的情况做出更加详细的规定，并对此种行为加重处罚。

（三）综合运用创新金融工具

1.履约保证保险

单用途商业预付卡履约保证保险是一种合同，合同相关方为保险公司、发卡企业及购买预付卡的消费者。投保人为发卡企业，被保险人则是购买投保人发行的预付卡的消费者。投保人向保险人交纳保险费后，保险公司代投保人向被保险人承诺履约责任。一旦投保人出现保单约定的情形、无法向持卡人提供商品或者服务时，由保险人向被保险人赔偿。单用途商业预付卡履约保证保险保单，为投保人、保险人、被保险人三方关于权利、义务的合同。保险事故发生后，保险机构一旦认定属于保险责任，就会启动理赔程序。在索赔公示期内，被保险人（持卡人）向保险人提交理赔资料；在约定期限内，保险人直接向被保险人（持卡人）支付赔款。单用途商业预付卡履约保证保险对于消费者的赔偿更加直接，对消费者权利的保障作用更大。

2.预付卡信托

相对于传统的银行监管模式，信托模式的优点较为明确。在财产独立和风险隔离的制度约束之下，信托可以独立对抗第三方，预付资金独立于收付双方，可最大限度地保障资金安全。在预付卡监管工作当中，可以要求企业将其资金置于信托监管之下，由专门的信托公司对预付款资金进行监管，在单用途商业预付卡使用的过程中，信托部分资金独立于发卡企业，只有消费者进行兑付后，发行企业才能拥有该资金的所有权。

3.数字人民币

在单用途商业预付卡监管机制中使用数字人民币，通过数字人民币的智能合约进行预付资金管理。消费者和经营者以及数字人民币运营机构，统一的平台对预付资金加载智能合约，按照约定支取预付资金的方式来实现交易。在这一过程中，消费者将自己的资金通过数字人民币管理平台充值到指定的预付卡当中，但在实际消费之前单用途商业预付卡中的资金实际上处于冻结状态。在这种情况下即便是经营者在预付卡管理当中出现了违约情况，消费者卡内的资金仍然安全。同时，还可以通过对预付式资金的可追溯管理来进一步增强监管能力和效果[5]。

结 语

近几年的单用途商业预付卡市场规模呈现出逐渐扩大的趋势，但受相关法律法规不健全等多种因素的影响，单用途商业预付卡引起的纠纷也比较多，单用途商业预付卡市场的监管深化势在必行。在完善法律法规的前提之下，应建立一个科学完善的监管机制，科学合理地利用各种金融工具转移风险，确保单用途商业预付卡发行的各个环节都能够得到有效的政策约束，维护单用途预付卡市场的健康发展。