行政处罚决定公开的现状、问题与对策——以浙江政务服务网公开“行政处罚结果信息”为分析对象

饶龙飞

（井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009）

行政处罚决定公开即行政处罚结果信息公开，是2021 年经过重大修订的《行政处罚法》（第48 条第1 款） 规定的一项颇受关注的法律规则。作为政府信息公开制度的一部分， 这项规定吸收了此前2019 年修订的《政府信息公开条例》第20条第（六）项和《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发[2018]118 号）等行政法规、政策性文件中的相关规定。

行政处罚结果信息公开对于法治政府建设，对于公众知情权等程序性权利的保障具有不容小觑的意义。 然而， 在规定明确和意义显然的境况下，更需要关注的是：行政处罚结果信息公开的现实情况如何？是否实现了相关立法的初衷？其中又存在哪些亟需解决的问题？ 对于这些实践中存在的问题又有何解决良策？ 文章试图以浙江政务服务网公开的行政处罚结果信息为分析对象， 对该制度的现实运行情况作一简要的概览， 以发现问题，并在学理上分析和解决问题。希冀借此促进行政处罚结果信息公开规定的贯彻落实， 实现该制度的应然价值。

一、现状概览

从浙江政务服务网所公布的“行政处罚结果详细信息”的内容结构来看，总共包括两大部分：一是基本上不具有“个性”的共有部分；二是能够彰显不同案件“个性”的特有部分。 前者主要包括行政处罚案件名称、行政处罚决定书文号、被处罚单位（被处罚人）、执法部门以及作出行政处罚的日期。 公众对这些信息的掌握只能有助于其了解被处罚单位（被处罚人）大概实施了哪些违法行为（通过案件名称的信息）， 这些违法行为大致归哪一行政机关管辖（通过执法部门的信息）。 以该网所公布的杭州市萧山区综合行政执法局作出的杭萧综执罚决字[2022]第21-0005 号行政处罚决定为例，公众通过所公布的“共有部分”信息，只能了解到被处罚单位（被处罚人）是谁（如果存在同名同姓者，则这一了解就会产生误差或误会），该被处罚主体大概实施了什么违法行为（该案案件名称为“擅自占用城市道路”），以及此种违法行为的管辖机关（即萧山区综合行政执法局）。 而欲进一步了解该案更为具体、详细的信息，则需阅读“特有部分”，即“行政处罚决定书（全文或摘要）”。

但正是此“特有部分”，不同行政处罚案件信息的公布范围、内容、详略程度等存在差异甚至是明显的差别。 以“未分类投放生活垃圾”这种行政处罚案件为例，有的案件的“特有部分”之内容表述可谓“简单到了极致”。 如永康市综合行政执法局作出的金永综执罚决字[2021]第05-0491 号行政处罚决定书仅公布了一句话：“罚款人民币贰佰元整（¥200.00）。 ”而有的案件之“特有部分”的表述就非常详细，基本上涵括了《行政处罚法》第59条第1 款规定的行政处罚决定书应载明的所有事项（即行政处罚决定书全文），如龙港市综合行政执法局作出的温龙港综执罚决字[2021] 第06-0060 号处罚决定书。

为了更具体地了解当前行政处罚结果信息公开的现状，并为下文的理论分析提供事实依据，以下就主要以“未分类投放生活垃圾”案件（时间跨度为2021-2022 年，空间跨度为全浙江省）为分析素材，并以《行政处罚法》第59 条的规定为准据， 对行政处罚结果信息的公开现状作一“麻雀式”的解剖。

（一）违法当事人的个人信息部分

根据《行政处罚法》第59 条第1 款第（一）项的规定，行政处罚决定书应当载明“当事人的姓名或者名称、地址”。就这一部分信息的公布来看，尽管有的处罚决定之“特有部分”未载明当事人的姓名或名称，但由于“共有部分”中已经就此事项作了明确公布，因此，所有的处罚结果信息中均包含了当事人的姓名或名称这一信息。 如湖州市南浔区综合行政执法局作出的湖浔综执罚决字[2022]第01-0083 号处罚决定、温州市龙湾区综合行政执法局作出的温龙综执罚决字[2021]第09-0097号处罚决定的“特有部分”只提及“当事人”，但在“共有部分”中的“被处罚单位（被处罚人）”一栏中已经明确标明该当事人的姓名。当然，更为普遍的情形是，无论是“共有部分”抑或“特有部分”，均明确载明了当事人姓名或名称这一信息。 如湖州市南浔区综合行政执法局作出的湖浔综执罚决字[2022]第01-0082 号处罚决定、海宁市综合行政执法局作出的嘉海综执罚决字[2022]第09-0034号处罚决定等。

至于违法当事人地址信息， 则表现为以下三种公布形态：（1）无当事人地址信息。 如拱墅区人民政府石桥街道办事处作出的杭拱石桥综执罚决字[2022]第2000071 号、瑞安市综合行政执法局所作的温瑞综执[2021]罚决字第03-0207 号处罚决定等。 （2）当事人地址的部分信息。 如龙港市综合行政执法局作出的温龙港综执罚决字[2021]第06-0059 号处罚决定列出的当事人经营地址信息是“**562-568 号一层”。 又如嘉善县西塘镇人民政府作出的西塘综执罚决字[2022]第000006 号处罚决定载明当事人经营场所信息为“** 开源大道137 号西面第一间”。（3）当事人地址的全部信息。 如嘉善县陶庄镇人民政府作出的陶庄综执罚决字[2021]第2000014 号处罚决定列明当事人的经营场所为“浙江省嘉兴市嘉善县陶庄镇汾玉大道287 号”。再如嘉善县天凝镇人民政府作出的天凝综执罚决字[2021]第2000075 号处罚决定载明当事人经营场所的信息是“浙江省嘉善县天凝镇兴贤路29 号”。

除了上述法定的“姓名或名称、地址”信息之外， 有的处罚决定还公开了当事人的其他个人信息， 不过在公开时为保护当事人隐私作了技术性处理。 如玉环市综合行政执法局作出的台玉综执罚决字[2021]第03-0242 号处罚决定公开了当事人 （被处罚单位） 的 “统一社会信用代码”（92331021MA2HGP7P0P），经营者的“出生时间”（1985 年7 月出生）及“身份证号码”（511521**6807）。与之相似的还有玉环市综合行政执法局作出的台玉综执罚决字[2021]第03-0261 号处罚决定（该决定还公开了经营者的联系电话：132**8022）。

（二）违法事实部分

从已公布的行政处罚案件信息来看， 有的处罚决定书的“特有部分”对被处罚人实施的违法行为作了较为详细的叙述， 有的则作了简单化的处理。 前者如舟山市综合行政执法局作出的舟新综执罚决字[2021]第03-0054 号处罚决定书较为详细地描述了被处罚人实施的“未分类投放生活垃圾”的违法事实：“2021 年12 月17 日，当事人姚某某在舟山市新城桃湾路（广宇锦澜府邸西南角）垃圾分类投放点，未将可回收物（塑料瓶）投放到对应的收集容器内， 投放在该垃圾分类投放点的其他垃圾桶内。 ”①原公布的信息有当事人的真实姓名，因本文为学术研究，故对当事人姓名等个人信息予以技术性处理。后者如湖州市吴兴区埭溪镇人民政府作出的吴埭综执罚决字[2022]第2000001号行政处罚决定书对相对人实施的“未分类投放生活垃圾” 的违法事实仅是这样描述的：“鉴于当事人未分类投放生活垃圾”。

此外，除了前文所述的“一句话式”的处罚结果信息公布情况之外， 有的处罚决定仅仅说明了当事人违反的具体法律规定及其处罚结果， 但对当事人的具体违法事实“只字未提”。 如瑞安市综合行政执法局作出的温瑞综执[2021] 罚决字第03-0201 号处罚决定。

（三）证明违法事实的证据部分

该部分的信息公布主要呈现以下三种样态：（1）仅描述了当事人的违法事实，但并未列出证明该事实存在的任何证据。 如海宁市综合行政执法局作出的嘉海综执罚决字[2022]第03-0009 号处罚决定、 杭州市拱墅区人民政府潮鸣街道办事处所作的杭拱潮鸣综执罚决字[2021]第2000084 号处罚决定等。 （2） 在叙述当事人违法事实的基础上，列出了证明该违法事实的证据种类，但并未说明所列证据的具体内容。 如嘉兴市南湖区综合行政执法局作出的嘉南综执罚决字[2022] 第08-0021 号处罚决定在叙述了“经查明的事实”之后，对本案的证据作了如下说明：“上述事实， 由以下证据证实：现场勘验（检查）笔录、现场勘验图、现场照片、责令改正通知书、询问（调查）笔录、营业执照复印件、经营者身份证复印件、授权委托书、受委托人身份证复印件等。 ”（3）不仅列出了证明当事人违法事实存在的证据种类， 且对各类证据的证明对象作了或详或略的说明。 如嘉善县人民政府魏塘街道办事处作出的魏塘综执罚决字[2022] 第000012 号处罚决定的证据信息为：“上述事实，由以下证据证实：1.现场勘验笔录、现场照片及现场勘验图，证实勘验时间、地点及案发地基本情况的事实；2.询问笔录，证实当事人在经营过程中，设置有生活垃圾分类设施，但未分类投放生活垃圾的事实。 用于证实上述事实的其它证据还有营业执照、责令改正通知书、经营者身份证和授权委托书等材料。 ”

（四）行政处罚的法律依据部分

行政处罚的法律依据涉及到行政相对人违法行为的依据（即违法行为构成要件依据）以及相应的处罚依据（即违法行为法律后果依据），且这两项依据并不一定归属于同一条款。 但从行政处罚结果信息公布情况来看， 这并不影响我们对这两项依据作统一分析和描述。 行政处罚法律依据部分的公布情形主要表现为以下三种样态：

（1）详细引证当事人违反行政管理秩序的行为所触犯的具体法律条款（含构成要件与法律后果）之具体内容。如龙港市综合行政执法局作出的温龙港综执罚决字[2021]第06-0059 号处罚决定认为：“当事人的行为违反了 《** 圾管理条例》第二十七条‘产生**圾的单位和个人是** 圾分类投放的责任主体，应当按照规定将**圾分类投放到对应的收集容器，不得随意抛洒、倾倒、堆放或者焚烧’的规定，已构成违法事实。 依据《** 圾管理条例》 第四十五条‘违反本条例第二十七条规定，单位、个人未分类投放** 圾的，由** 圾管理部门责令改正；情节严重的，对个人处二百元以上二千元以下罚款， 对单位处五万元以上五十万元以下罚款’的规定，本机关已责令当事人** 饭店改正违法行为， 鉴于当事人首次违法并已改正违法行为，本机关决定对当事人作出如下行政处罚：罚款人民币贰佰元整。 ”①也有不少处罚决定公开的法规并未作技术性处理，而是法规全称。 如临海市综合行政执法局所作的台临综执罚决字[2021]第02-0573 号处罚决定载明的处罚依据为“《浙江省生活垃圾管理条例》第二十七条、第四十五条”。 相似的还有绍兴市上虞区综合行政执法局所作的上虞综执罚决字[2021]第02-0392 号处罚决定、慈溪市综合行政执法局所作的慈溪综执罚决字[2021]第04-0586 号处罚决定等。

（2）仅引证了当事人违法行为触犯的法律依据（含构成要件与法律后果）之具体条款，但未说明这些条款的具体内容。 如嘉兴市南湖区综合行政执法局作出的嘉南综执罚决字[2022] 第08-0024 号处罚决定认为：“当事人的行为， 违反了《** 生活垃圾管理条例》第二十七条的规定，已构成未分类投放生活垃圾的违法行为。 现依据《**生活垃圾管理条例》第四十五条的规定，决定作出如下行政处罚：处罚款人民币贰佰元整”。

（3）对法律依据的构成要件部分与法律后果部分作“区别对待”，一部分“有具体条款与具体内容”，另一部分则“有具体条款无具体内容”。 如温州市鹿城区综合行政执法局作出的温鹿综执罚决字[2022]第12-0061 号处罚决定认为：“当事人已违反了《** 垃圾管理条例》第二十七条规定，已构成违法。 根据《** 垃圾管理条例》第四十五条：违反本条例第二十七条规定，单位、个人未分类投放** 垃圾的，由** 垃圾管理部门责令改正；情节严重的，对个人处二百元以上二千元以下罚款，对单位处五万元以上五十万元以下罚款的规定”，“对当事人处罚款人民币肆佰贰拾元整的行政处罚”。

值得一提的是，依据《行政处罚法》第34 条规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。 有的行政机关在作出行政处罚时援引了相关的处罚裁量基准， 并在处罚结果信息公布时一并予以公开。 如桐乡市综合行政执法局所作的嘉桐综执[2021] 罚决字第05-0117 号处罚决定援引了 “《桐乡市综合行政执法局行政处罚自由裁量权实施办法》 的裁量要求”，海宁市综合行政执法局作出的嘉海综执[2021]罚决字第13-0021 号处罚决定援引了 “《海宁市综合行政执法局行政处罚自由裁量基准 （市容环卫）》第48 条的规定”。

（五）行政处罚的内容部分

“行政处罚的种类”以及“行政处罚的履行方式和期限”乃是行政处罚行为的内容部分，亦是当事人因实施了违法行为而具体承受的法律后果。这一部分的公开也采取了不同的形式，具体来说，主要有：（1） 仅有行政处罚的种类而无其他内容。如兰溪市综合行政执法局作出的金兰综执[2021]罚决字第10-0037 号处罚决定所载的该部分信息为：“决定对当事人作出罚款人民币壹佰元整的行政处罚”。仙居县综合行政执法局所作的台仙综执[2021] 罚决字第02-0103 号处罚决定与之相似，该部分信息为：“对当事人处以人民币壹佰元整（¥100.00 元）的罚款”。 （2）既有行政处罚的种类，亦有行政处罚的履行方式和期限。 如海宁市综合行政执法局作出的嘉海综执[2021]罚决字第04-0046 号处罚决定载明：“本局依法作出如下行政处罚决定：处罚款人民币伍佰元整。限你自收到本处罚决定书之日起十五日内， 将罚没款缴至海宁农商银行，收款人全称：海宁市财政局非税收入专户，账号：231000**9000004。 逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款， 加处罚款的数额不超过罚款本数。 ”

（六）权利救济途径和期限的告知部分

（1）没有该部分的信息。如宁波市鄞州区综合行政执法局作出的鄞州综执罚决字[2021]第07-0266 号、绍兴市越城区综合行政执法局作出的绍越综执罚决字[2021]第06-0089 号等处罚决定。

（2）该部分信息公布不全。如金华市综合行政执法局作出的金开综执罚决字[2021]第06-0207号处罚决定公开的救济信息为：“如不服本处罚决定， 可以在收到本决定书之日起60 日内向** 人民政府申请行政复议； 也可以在收到本决定书之日起6 个月内直接向**人民法院起诉。 ”与之相似的还有温州市龙湾区综合行政执法局作出的温龙综执罚决字[2021]第05-0127 号处罚决定等。

（3）该部分信息的完整公开。如宁波市江北区综合行政执法局作出的江北综执罚决字[2021]第14-0117 号处罚决定公开的权利救济信息是：“被处罚人如不服本处罚决定， 可在收到本行政处罚决定书之日起六十日内， 向宁波市江北区人民政府申请复议， 也可在六个月内直接向江北区人民法院或者其他有管辖权的人民法院提起诉讼。”与之相似的还有嘉善县西塘镇人民政府作出的西塘综执罚决字[2021]第000024 号处罚决定等。

二、问题所在

从以上所述的行政处罚结果信息公开的现状描述情况来看， 当下的行政处罚结果信息公开主要存在如下几个方面的问题：

（一）公开实践与法律、行政法规的规定不完全相符合

根据前引《行政处罚法》第48 条和《政府信息公开条例》第20 条的相关规定，并非所有的行政处罚决定都要公开，而是“具有一定社会影响的行政处罚决定”才要依法公开。对于行政处罚决定是否需要全部公开，学界有争议（肯定与反对的声音并存）， 立法上也有反复①2020 年7 月公布的《行政处罚法（修订草案）》一审稿第45 条规定：“行政处罚决定应当依法公开。 ”其时，立法者秉持的是一种全部公开的立场。 但在2020 年10 月公布的二审稿中，立法者的态度就发生了变化，其只要求一部分行政处罚决定应依法公开（该稿第46条规定：行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开）。。 但无论曾经的情况如何， 现在的法律和行政法规对行政处罚决定的公开采行的是“以不公开为原则，以公开为例外”的策略[1]。

不过， 从浙江政务服务网公开的行政处罚结果信息来看， 其似乎奉行的仍然是全部公开的立场， 虽然我们目前还无法完全确定浙江省省级机关和全省行政执法机关所作的所有处罚决定是否都可在该网上查找到。作出以上推断的理由在于：其一，从行政处罚种类来看，该网公布的行政处罚决定在处罚种类上既有吊销许可证这种作出前应告知当事人有要求听证权利的较重行政处罚②参阅浙江省环保厅所作的浙环罚字[2017]1 号处罚决定。，亦有警告这种最轻的行政处罚③参阅浙江省财政厅所作的浙财罚字[2021]第2000025 号处罚决定。； 在处罚幅度上，既有罚款30 元的小额处罚决定④参阅杭州市上城区综合行政执法局作出的杭上综执罚决字[2022]第12-0020 号处罚决定。， 亦有罚款2.9481 亿元这种“天价罚单”⑤参阅浙江省市场监督管理局作出的浙市监案[2021]4 号处罚决定。。 其二，从行政处罚案件类型来看，既有专业性、技术性较强的“违反知识产权管理规定的行为案”，亦存在前述“未分类投放生活垃圾”“未清除所携犬只的粪便案”等与公众日常生活相关的“鸡毛蒜皮”案件⑥前者请参阅浙江省市场监督管理局作出的浙市监处罚[2021]3 号处罚决定，后者请参阅安吉县综合行政执法局作出的湖安综执罚决字[2022]第02-0030 号处罚决定。。依据这些处罚种类、处罚幅度和案件类型，很难说该网所公布的案件均是“具有一定社会影响” 的处罚案件。 故此我们才得出该网公布行政处罚结果信息的现状（全部公开）不完全符合法律、行政法规规定的结论。

事实上， 依据2015 年7 月1 日开始实施的《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第4 条的规定， 行政执法机关适用一般程序作出的行政处罚， 应当在互联网上主动公开行政处罚结果信息。这说明，适用简易程序作出的行政处罚无需公开，即行政处罚结果信息并非要全部公开。但从该网公布的信息来看，不少处罚决定涉及的处罚种类是罚款200 元以下或者警告。 就此而言，处罚结果信息公开实践与规章规定亦不完全相一致。

（二）行政处罚决定的公布，在形式上颇不一致

从前文所述“未分类投放生活垃圾”这种处罚案件的结果信息公布来看， 在公布形式上：（1）全文公布与摘要公布并存，且以后者居多；（2）行政处罚决定各部分信息的公布样态也多种多样。 信息的有和无，信息描述的详与略、完整与不完整，以及信息有无技术性处理等， 这些信息公布样态均存在，可谓“异彩纷呈”。 这充分说明，行政机关对行政处罚结果信息的公开并未形成统一的规范，在某种程度上可以说是比较随意、率性的。

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事实上， 这种形式上的不一致还违背了上述地方规章的规定。《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》 第6 条规定行政处罚结果信息公开可以采用“全文公开”和“摘要公开”两种形式，但“摘要信息，应当包括行政处罚决定书文号、案件名称、 被处罚人姓名或者名称、 法定代表人姓名、主要违法事实、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、 作出行政处罚的机关名称和日期等内容。 ”而从前文所描述的现状来看，有的行政处罚结果信息（尤其是“一句话式”的信息公开）根本没有载明作出行政处罚的“主要违法事实”“法律依据”以及“履行方式和期限”等内容。

（三）行政机关对行政处罚决定公开的功能未有清醒、足够的认知

行政处罚结果信息公开实践不完全符合法律等规范性文件的要求、 形式上又不相一致等问题的出现， 其根本且关键的一项成因便在于行政机关对行政处罚决定公开的目的或功能缺乏清晰、明确的认识。这既是一项根本性问题，又可说是上述问题的症结所在。

不过， 对处罚结果信息公开的功能缺乏认知或认知不明确并不能完全归咎于行政机关。因为，对于该制度的功能，学界本来就存在争议，且立法者亦未在法条中或通过立法解释予以明确。 概括言之， 对于行政处罚结果信息公开制度的功能或目的， 存在以下几种有代表性的学术观点：（1）行政处罚决定信息公开的可能目的主要表现在如下三个方面：“一是控制和监督行政处罚权的目的；二是打击或羞辱违法行为人的目的； 三是威慑其他潜在违法行为人的目的”[1]。 （2）行政处罚类（含行政处罚决定） 信息公开在保障公共利益和公共安全预警需要的基础上，其“根本目的在于保障公众的知情权， 而不应以加重对行政相对人的惩戒为目的”[2]。（3）公开行政处罚决定的目的在于：“一是为了实现公众知情权和监督权； 二是为了通过信息公开，发挥信息作为监管工具的作用[3]。 ”（4）行政处罚决定公开的主要目的在于“保障公众的知情权和监督权， 从而强化对行政执法的监督”，风险警示则是该制度的附带功能， 至于通过公开处罚结果信息实现对被处罚人的声誉制裁则不是该制度的法定目的[4]。 （5）在考虑《行政处罚法》第1 条有关制定行政处罚法的目的基础上①《行政处罚法》第1 条：为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。，可以认为公开行政处罚决定的目的在于监督和规范行政处罚权的合法行使、 维护公共利益和社会秩序以及保障行政相对人的合法权益[5]。

法律规范的目的识别， 不仅有助于法律规范意旨的解释和澄清， 亦对判断行政机关是否滥用行政职权颇有裨益。 行政处罚结果信息的公开现状是否符合法律规定， 是否能在平衡公益和私益的基础上实现该制度的预设功能， 行政机关在公布该类信息时是否存在滥用职权的情形， 这些问题的有效解答均取决于该制度目的的识别与明确。 上文所述行政处罚决定公开制度目的的学理释义尽管存在一定的分歧，但也存在共识，即公开行政处罚决定的目的之一在于通过保障或实现公众知情权、 监督权从而达到监督行政处罚权依法行使的目标[6]。 这一目的在前引国办发[2018]118号关于全面推行“三项制度”的意见中亦能发现：该文件指出， 涵括执法决定信息的行政执法公示制度是“保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施”。 而《政府信息公开条例》 第1 条规定也明确了包含行政处罚结果信息在内的政府信息公开目的在于满足公众知情权，促进透明政府、法治政府建设。

但行政处罚结果信息毕竟是一类特殊的政府信息，其并不同于“行政法规、行政规章和行政规范性文件”等政府信息，因为该信息包含了对受处罚人的消极性评价，如若公开不当，极易导致对受处罚人名誉、商誉、隐私等权利的“二次伤害”。 尽管对受处罚人的羞辱或声誉制裁并非行政处罚决定公开制度的设定目的（追求这种目的将有辱“法治的名声”）[7]，但在事实上此类信息的公开将会产生“二次伤害”的“副作用”。因此，行政机关在公开行政处罚结果信息时不仅需要考虑满足公众知情权等公益需要， 还要充分考虑此类信息公开将会给受处罚人的私益带来的不利影响。同时，行政处罚结果信息公开中的公益和私益之间并不存在一般性的“优劣次序”，易言之，公益并非在任何时空条件下均优先于私益。 正确的处置应该是在行政处罚结果信息公开中力求实现公益和私益的各自“最大化”，即便为了实现某一方利益，也应紧守比例原则的最小伤害精神， 防止过度地侵害另一方利益。《政府信息公开条例》第15 条规定便是这种处置的体现： 信息公开会对第三方合法权益造成损害的，原则上不予公开，仅在不公开将导致公益受到“重大影响”时才予以公开。

三、应对之策

以“公益与私益最大化”的利益权衡原则和前引相关法律、 行政法规及政策性文件的规定审视前文所述的行政处罚结果信息公开现状， 结合问题所在及其症结，我们认为，行政处罚结果信息公开应作如下改进：

（一）行政处罚结果信息的公开应秉持一种谦抑态度， 即仅有一定社会影响的行政处罚决定才需要公开，不宜“全部公开”

如前所述， 由于行政处罚结果信息的公开涉及到公益与私益的平衡，不合法、不合理的公开将侵犯受处罚人的合法权益， 因此，“一刀切式”“眉毛胡子一把抓式”的全部公开是不可取的，其“偏离了处罚决定公开的制度理性”[3]。 既然不能全部公开行政处罚决定，那么哪些应该公开，哪些又不能公开？ 是否公开的标准是什么？

无论是《政府信息公开条例》还是《行政处罚法》，均将“具有一定社会影响”作为行政处罚结果信息公开的法定标准。 但此处的核心与关键问题在于，如何解释“具有一定社会影响”。不当的解释结论将给公益和私益的各自有效、 充分实现带来“双重伤害”。 由于法律上并没有对“具有一定社会影响”这一抽象标准作出明确界定（就连最基本的情形提示都没有）[8]，故此学者们对该问题的认识也并不（无法）一致，观点颇多[9]。 但从相关论述来看， 可以将这些看似繁杂的主张概括为以下两种主要态度或观点：（1）严格的解释观点。 此种观点主张，基于比例原则的要求和精神，考虑到信息公开的成本收益，应当将“具有一定社会影响”的处罚决定解释为“直接涉及公众利益和公共利益的违法信息及处罚决定”，尤其是与“行政监管和风险管理密切相关” 的违法信息和处罚决定。 同时，“社会关注度高”并非“社会影响”的主要因素[3]。 （2）宽松的解释观点。 该观点认为，《行政处罚法》第48 条规定的处罚结果信息公开范围仅仅是“下限”，而不是“上限”（“具有一定社会影响”仅是执法公开的最低要求），即行政机关应当做到“能公开尽公开”[10]166。

无论是严格解释观点抑或宽松解释观点，它们的一项共同缺陷就在于缺乏一定的具体性和可操作性， 无法使行政机关明确哪些处罚决定可以公开，哪些又不可以。我们认为，对于“一定社会影响”的解释既要具有一定的抽象性（即为行政机关公布行政处罚决定留有裁量余地），又要在坚持抽象性基本原则的基础上提供一定的可操作标准。就前者而言， 受制于行政处罚决定公开的功能——保障公众知情权等程序性权利和监督与促进法治政府、透明政府建设——的限制，具有“一定社会影响” 的处罚决定是指直接关涉不特定群体或个人合法权益保护的行政处罚决定； 从反向来说，具有“一定社会影响”原则上并不包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等与公众合法权益保护无关的处罚决定。

就后者而言，应该在考虑行政处罚所涉领域、行政处罚的种类与幅度、 行政处罚适用的程序等事项的基础上[11]，结合《行政处罚法》《行政许可法》等相关法律规定，进行具体设计。

首先，根据《行政许可法》第11-13 条的规定，法律等规范性文件在设定行政许可时，就必须权衡公益和私益（尤其是自由权）。 只有为了保护公益且通过事后处罚、社会自治、市场机制等措施无法达到保护目的时， 才可以设定行政许可。 因此，我们可以推定，凡是设定了行政许可的领域或事项， 该领域或事项就直接关涉到不特定群体或个人的合法权益保护； 而没有设定行政许可的领域或事项，就与公益保护无关。 依此，我们可以设定行政处罚决定公开的一项具体标准是： 凡是行政许可领域中作出的行政处罚决定原则上均应公开， 其他行政领域的行政处罚决定原则上可以不予公开。

其次，根据《行政处罚法》第五章的规定，行政处罚的适用程序存在简易、 普通和听证之分。 并且，该法第58 条还规定了复杂、重大的行政处罚决定作出前必须经过法制审核。鉴此，我们可以设定行政处罚决定公开的另一项具体标准： 凡是经过法制审核的行政处罚决定原则上都应公开；凡是适用听证程序作出的行政处罚决定原则上都应公开； 凡是适用简易程序作出的处罚决定原则上不予公开； 适用普通程序作出的行政处罚决定视具体情形（即前文所述的事项或领域标准）公开。

结合以上所述的事项标准和程序标准①行政处罚的程序区分一般是按照处罚种类和幅度来设计的：较重的行政处罚适用听证程序（第63 条）；较轻的行政处罚适用简易程序（第51 条）。，我们可以将具有一定社会影响的处罚决定列举如下：（1）经过法制审核的行政处罚决定；（2）适用听证程序的行政处罚决定；（3）适用普通程序的、行政许可领域中的行政处罚决定；（4）其他直接关涉公益保护的行政处罚决定。而“适用简易程序作出的行政处罚决定” 原则上不属于“具有一定社会影响”的处罚决定，可不予公开。

（二）适宜公开的行政处罚决定应采取全文公开的形式，不宜采用“摘要公开”

对于适宜公开的行政处罚决定， 应该采取何种形式公开？ 是全文还是摘要？ 我们认为，摘要式公开具有以下弊端：（1）从前述行政处罚结果信息公开的现状描述来看，摘要式公开“问题多多”，行政机关在取舍行政处罚结果信息时随意性非常大。 （2）摘要式公开还存在一个成本问题：行政机关（尤其是具体承办人员）在确定处罚结果中哪些信息需要公开，哪些不要时，需要耗费大量的时间和精力来进行阅读、编辑等事务。 （3）摘要式公开无法完全实现甚至有碍实现行政处罚决定公开的立法目的。 可以试想的是：前文所述的“一句话式”公开能够满足公众知情权的需要吗？公众通过获取这些经过“编辑处理”的信息能够实现监督和促进政府依法行政、透明行政吗？ 答案显然是否定的。

在摘要式公开存在诸多弊端的前提下， 我们就应采用全文公开， 此种方式完全可以克服摘要式公开的弊端：（1）全文式公开可以使行政处罚决定公开形式“一致化”“统一化”，不会存在前文所述的那种“异彩纷呈”现象。（2）全文式公开基本上不存在额外成本问题， 因为行政处罚决定书早已存在， 工作人员只要将处罚决定书直接上传相应系统即可，可以以最小的成本获得最大的效益[12]。（3） 采取全文公开的方式才能实现行政处罚决定公开的立法目的。公众通过阅读行政处罚决定书，不仅能够了解违法行为人、 违法事实和违法后果等信息， 还可以从中知悉行政机关作出的处罚理由、处罚依据和推理过程。这样的公开方式可以实现以下目的：一是公众从中受到法治教育，从而实现行政处罚的一般预防目的（有违法倾向或意识的人不敢违法）；二是公众了解了违法行为人及其违法的原因，会更加理性地消费和选择，通过“用脚投票”的方式实现行政处罚的特殊预防目的（受处罚人更加珍惜自身的名誉、 商誉， 不敢再次违法）；三是监督和促进行政机关在制作行政处罚决定书时，更加注重“以事实为根据，以法律为准绳，以理服人”，如此才能最终实现法治政府、透明政府、责任政府、民主政府和服务政府的建设目标。事实上， 有些地方的行政规范性文件已经明确规定主动公开行政处罚案件信息的应该采取全文公开的方式，如《泸州市行政处罚案件信息主动公开办法》（2020 年）第7 条第1 款之规定[9]。 该款规定：主动公开行政处罚案件信息，应当公开行政处罚决定书全文。

（三）在公开行政处罚决定书时，只能对涉及商业秘密、 个人隐私等将导致第三方合法权益受到损害的信息予以技术性处理， 其他信息不能也无必要“覆盖”

在全文公开具有一定社会影响的行政处罚决定时， 为了预防个人隐私受到侵害或个人信息不当泄露，需要对受处罚人的住址、身份证号码、联系方式等与特定个人关联的信息作出技术性处理。 这些信息的公开除了能够满足部分动机不良者的“猎奇心”“报复心”等黑暗心理之外，对公众知情权的行使、 透明政府建设等公益的实现并无任何裨益。

四、结语

一项制度是否能成功、 是否能实现当初的预设， 取决于多种因素。 对于行政处罚决定公开而言，作为公开的责任主体，行政机关应该在准确把握立法目的、兼顾公益和私益的基础上，通过制定具体规范性文件，明确“具有一定社会影响”的具体标准和情形， 为该制度的贯彻落实作出更为务实的努力；作为公开的受益者，公众不仅需要积极关注行政机关主动公开的行政处罚结果信息，也需要积极且理性地行使行政处罚决定公开申请权，通过信息公开复议、诉讼等途径进一步推动行政处罚决定公开制度的健全与完善。