新民主主义革命时期民主集中制的变迁研究——基于历史制度主义的视角

兰 梦, 钱周伟

(1.西北工业大学 马克思主义学院,西安 710129;2.中共北京市委党校 政治学教研部,北京 100044)

一、文献综述与理论分析

民主集中制是马克思主义政党组织实践的根本遵循。习近平同志指出,“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度,是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”[1],“也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点”[2]。新时代,研究民主集中制具有重要意义,一方面有助于准确认识其在国家治理、社会治理、政党治理中的独特角色与地位,充分挖掘其促进治理现代化的价值与潜力,发挥其应有的效能与优势;另一方面有助于深刻理解中国特色社会主义民主政治建设的“生物学密码”,剖析其本质意蕴,从而推动新时代全过程人民民主建设。当前学界普遍赞同民主集中制是中国共产党最大的制度优势,近年来关于民主集中制的研究主要有四个方面：第一,学者们从不同理论角度研究中国共产党民主集中制。比如万里鹏在党的组织法规视域下研究了民主集中制的理路基础与内涵逻辑[3];牟成文指出人民性是民主集中制的制度哲学意蕴[4];崔寒玉则通过“协商”来探究民主集中制的法学释义[5]。第二,学者们在关于民主集中制的历史发展研究中,一方面基于某个历史阶段开展研究,比如王建华研究了民主集中制的早期实践[6],陆巧玲研究了大革命失败后民主集中制重建问题[7],李东明、张朝立则研究了新时代中国共产党践行民主集中制的相关实践[8];另一方面是从百年党史中探寻民主集中制的发展脉络,如邹运、孟宪生梳理了民主集中制发展的历史进程并总结了经验[9],王一喆与王春玺从理论与实践层面分析了中国共产党对民主集中制的百年探索[10]。第三,关于民主集中制的功能研究。王春玺与马源立足于新时代国家治理现代化的实践认为民主集中制的优势主要表现在统一意志和行动、决策高效、执行有力,维护党和国家权威、维护全党全国团结统一[11]。王珊珊分析了民主集中制在中国共产党理论创新中的作用,认为民主集中制能够保证理论创新的人民取向、正确有效与科学方向[12]。第四,关于习近平民主集中制思想的研究。阎树群与罗国庆认为“在守正与创新的统一中体现时代性、在民主与集中的结合中彰显科学性、在系统谋划与把握关键的融合中呈现战略性、在优势与效能的转化中凸显实践性”[13]是习近平关于民主集中制重要论述的理论特质。董德兵认为习近平关于民主集中制重要论述的核心要义在于阐明了民主集中制的本质属性、功能定位和落实路径[14]。事实上,在相关理论研究中,学者们都致力于探寻民主集中制中国化时代化的理论创新与实践发展,以期将民主集中制的制度优化转化为制度效能,推进中国式现代化高质量发展。在研究中,尤其是学者们对民主与集中的关系、民主集中制的内涵等方面达成了基本共识,为本文研究提供了一定的理论基础。

在梳理和总结学界关于民主集中制研究的基础上,本文试图运用历史制度主义的分析范式考察新民主主义革命时期民主集中制的变迁历程、逻辑与当代启示。作为新制度主义的重要流派之一,历史制度主义克服了传统制度主义的分析缺陷,提出了基于结构观和历史观的分析范式,以中观层面的制度分析联结宏观层面的环境与微观层面的行动者,对制度生成和变迁动力提出了新的解释方法。历史制度主义所强调的“制度中心论”,重点在于探讨作为一种相对稳定因素的制度对于政治生活所带来的重大影响。但是在现实的政治生活中,制度也会经历一个逐步变迁的过程。对此,历史制度主义认为可以从三个方面,即制度的演进、制度功能的深化和制度的断裂来认识制度变迁的过程。制度的演进,是指一项制度在被选择之后,便会产生一种自我强化机制,随着时间的推移,使得改变或者退出该项制度变得异常艰难,即制度的路径依赖作用,简言之,在路径依赖的作用下,制度将进行自我调整。导致制度演进的原因有三：一是受制于政治行动者的“时间视域”,不能很好地预测制度发生的未来趋势;二是新信息或新观念的输入,并与旧制度融合产生新政策,导致旧制度的意义改变和局部调整;三是制度设计者与运作者的分离,导致运作者对现有制度进行修补和叠加。制度的功能是指制度的功能性需求,而制度功能的深化是指受政治经济环境变化的影响,导致原有制度框架内不重要的制度变得重要,进而出现新的政治后果,或者是行动者产生新的诉求和新的政治目标,导致制度的功能发生变化。制度的断裂是指由于外在政治经济环境发生了猛烈的变化而导致了新的冲突,而且制度在路径依赖的作用下无法进行改变或自我调整以应对这种冲突,导致制度出现裂痕,产生新的生成机制。

按照历史制度主义的分析,制度的演进、制度的功能深化和制度的断裂无疑是受到环境、观念和行动者等因素变化影响的结果,同时制度的变迁也在塑造和适应新的环境、观念和行动者,最终形成自己独特的变迁路径,也就是历史制度主义强调的路径依赖理论。基于历史制度主义的视角,分析新民主主义革命时期民主集中制的历史变迁,不仅可以转变学界以往对民主集中制功能化解读的偏好,最主要是可以深度剖析民主集中制作为一种制度所具有的内部运行机制,为民主集中制的研究提供一个新的理论视角。一是从结构分析范式来看,能够着力分析新民主主义革命时期民主集中制变迁背后的结构性因果关系,即环境、观念、行动者等结构性要素对民主集中制的塑造和影响;二是从历史分析范式来看,能够研究民主集中制在历史洪流中何以维持自我适应和渐进式变迁状态,主要关涉民主集中制持续发展的正常时期,即“路径依赖”期与民主集中制“断裂”或发展的重要转折点,即“关键节点”。概而言之,本研究将运用历史制度主义探索新民主主义革命时期民主集中制蕴含的深层演绎逻辑,总结民主集中制的内在制度结构赋予其生成、变迁的独特发展规律,借此提出其所彰显的当代启示。

二、新民主主义革命时期民主集中制的演进历程

制度演进是制度变迁的重要方式之一,主要是指制度在外部环境、观念和政治行动者三个自变量的影响下,为适应新的状况而进行的自身微调的因变量分析。民主集中制作为马克思列宁主义政党建设的制度枢纽,在新民主主义革命时期经历了生成、调适、成熟和发展三个阶段。

(一)集中的凸显：民主集中制的生成时期(1921-1925年)

相较于1921年中国共产党的成立,民主集中制在党内的生成有些“滞后”。受当时政治环境等多重因素影响,党的一大对党的组织原则并未作具体的说明和规定。历史制度主义认为,外部环境所导致的冲击是影响制度演变的重要变量,如战争、对外交流与文化传播等。事实上,当时除了马克思主义学说外,以无政府主义社会思潮为代表的各类政治思潮也纷纷涌入中国,并获得了大批小资产阶级知识分子的追捧。在无政府主义“一度曾占着优势”[15]的社会大环境里,筹建中国共产党的参与者,并不全是纯粹的马克思主义者,一些无政府主义者也直接进入中国共产党的组织里。在马克思列宁主义和无政府主义的两种力量的影响下,党内出现了以陈独秀为代表的支持民主集中制的马克思列宁主义者和以李汉俊为代表的绝对自由的无政府主义者的争论,这也导致了党组织原则的确立最终也只能无疾而终,但党的组织建设问题一直是中国共产党探讨的重要课题。作为党内早期的主要领导人之一,陈独秀并未放弃对民主集中制的坚持,而且由于当时陈独秀在党内所具有的较高威望,对民主集中制在党内的确立起到了重要作用。在二大召开前夕,1922年6月陈独秀向共产国际提交的报告中,在关于党务的将来计划中明确指出：“将来厉行中央集权制。”[16]10这些对民主集中制在党内的初步确立具有重要的作用。1922年7月,中国共产党召开第二次全国代表大会。大会通过了《中国共产党加入第三国际决议案》《党的组织问题决议案》等九个决议案和第一部《中国共产党章程》。《中国共产党加入第三国际决议案》承认中国共产党是共产国际的一个支部,并且表明中国共产党会遵循加入共产国际的所有条件[16]11。因为在1920年共产国际第二次代表大会上通过的《加入共产国际的条件》中,第十三条明确规定：“加入共产国际的党,应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”[17]表明共产国际与中国共产党之间由“联合”转为服从与被服从的关系,这种情况也直接影响了中国共产党的组织建设。同时相关文件对党员管理、纪律建设等方面进行了规定,明显体现了民主集中制的基本内容：一是初步提出民主集中制“四个服从”的基本原则,主要强调党内的绝对服从;二是规定了全国代表大会和中央执行委员会是党的最高领导机关。可见,行动者中的政治精英在制度形成和发展过程中,其涉入、干预对制度变迁会发生重要影响。

需要特别指出的是,这一时期民主集中制的突出特征是强调党内的集中,凸显民主集中制的集中属性,既是受到共产国际集中领导倾向的影响,也与当时党所处的严峻外部环境有关。建党之初,党组织长期处于分散的地下工作状态,规模较小,力量较弱,组织较为松散,为了革命斗争的开展,“必须成立统一的因而也是集中制的党”[18]。只有坚持集中统一领导,才能确保党的指示得到贯彻执行,党员的行动步调一致。诚如亨廷顿所指出的,只有坚强有力的权威型革命政党,方能推进后发国家的政治发展与现代化建设[19]。新民主主义革命时期,中共三大通过的《中国共产党第一次修正章程》和《中国共产党执行委员会组织法》特别规范和强化了中央权力,专门设立中央局,以中央执行委员会的名义行使职权[20]269。这一时期,民主集中制已初步生成,但民主集中制的概念尚未成型,且其实施原则更未清晰,仍处于模糊性阶段。党的二大通过的《中国共产党加入第三国际决议案》《党的组织问题决议案》和第一部《中国共产党章程》中关于民主集中制的“四个服从”基本原则和党的最高领导机关的规定,都是民主集中制的基本内容,这表明民主集中制在党内已得到初步确立,并在实践中开始指导党的组织建设。但党内关于“绝对服从”这一简单化与粗糙化的规定,表明中国共产党人对民主集中制的认知仍然模糊,对党的组织建设尚在摸索。变幻莫测的革命形势,使民主集中制所处的外部环境不断发生变化,行动者的观念也会随之更新,这也预示着民主集中制将会在党内经历一个较为漫长的调适时期。

(二)民主的扩展：民主集中制的调适时期(1927-1937年)

中国革命实践的艰巨性与封建主义政治文化影响的深远性决定了中国共产党对民主集中制的认识与发展必然要经历一个相对漫长、反复的过程。根据制度变迁理论的分析,由于政治行动者的认识范围和时间视域的限制,会导致制度在实际政治运行的过程中出现一些无法预测到的问题。从1921年中国共产党建立之初一直到大革命失败前夕,陈独秀在党内的个人权威呈现不断强化的趋势。1922年中共二大成立了中央局并确立其在党内的最高地位,这一方面保证了党中央的权威,但另一方面由于中央局成员在党内声望、角色地位的不同,致使三大之后的陈独秀基本成为党的“家长”,四大后其权力进一步得到加强,“其个人意见是具有决定性的,在决策权力上是个人专断”[21],党内最终的决议几乎都由陈独秀定夺。后来因为陈独秀放弃了党在国民革命联合战线中的领导权,党的革命事业受到重创,瞿秋白在《中国革命中之争论问题》一文中重点批判了其所犯的右倾机会主义错误,据杨之华回忆：“陈独秀仍然否认错误,而且以家长式的统治不准代表们充分讨论这本小册子和有关的发言。”[22]正是早期党内民主集中制的模糊性设置为行动者预留了较大的自主性空间,为“家长制”作风的出现提供了可能。

重视民主集中制的“民主”维度是践行民主集中制的必然要求。列宁提出,“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的”[23],民主革命时期必须发扬民主,团结一切可以团结的力量,扩展斗争的群众基础,为此规定,“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表,在一律平等和毫无例外的条件下来处理的;并且,党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的,必须向党员报告工作,并可以撤换”[24]。中共五大后民主集中制的发展明显突出了“民主”的地位。首先,规定了执行机关的产生方式。新修改的《中国共产党章程》规定了没有什么特殊情况之下,党部制执行机关由党员大会或其代表大会选举以上级机关批准为原则。其次,规定了党的最高领导机关为全国代表大会。鉴于之前盛行的“家长制”作风对民主集中制的破坏,以人数更多的中央委员会替代了中央局在党内的决策地位,保障了党内民主。最后,修订了“四个服从”基本原则的规定,在下级服从上级和全党服从中央的表述中,取消了“绝对”,允许在决议未定之前,党员或者下级机关对党组织和上级机关的决议进行讨论,发表不同的意见。

1927-1937年是民主集中制的调适阶段,主要是“调集中”与“适民主”,其目的是为了克服党内早期民主集中制的失范与“家长制”的盛行。诚如历史制度主义所言,制度的变迁并不起源于合作而发端于冲突。这一时期民主集中制演变的动力就是民主集中制与“家长制”之间的矛盾。为了克服这一矛盾,中共六大通过的《中国共产党党章》将民主集中制正式确定为党的组织原则。首先,明确规定“全党服从中央”;其次,规定在决策未决定之前,允许党员进行讨论,定期报告制度,集体领导与个人分工负责相结合的制度。六大后,党内民主集中制之所以能够规范化发展的重要缘由之一在于其所展现出的制度优势效应——保证了党组织的性质、存续与活力。然而值得重视的是,六大新党章虽然删除了“少数服从多数”原则,但1929年毛泽东在《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》中又再次强调少数服从多数是党的一个特别重要的纪律[25]。可以发现,民主集中制的基本原则仍然处于调适阶段。民主集中制不断调适,不仅促使其成为党的组织原则,而且逐渐成为党的一种工作方法和领导方法,这些对民主集中制的进一步成熟和发展具有重要的意义。

(三)集中与民主的辩证：民主集中制的成熟与发展时期(1937-1949年)

民主集中制是一项设计复杂的组织制度,其所处理的核心问题是权力的配置。无论是发散权力式的民主还是收敛权力式的集中,均是权力分配的重要样态。但是民主过度,权力运行将陷入“民主崩溃”的泥淖,如议而不决与否决政治等;同样,集中过度,权力运行会坠入“体制僵化”的陷阱,如官僚主义与腐败等。所以正确认识和处理“民主”和“集中”的关系,是民主集中制真正得以落实的关键。1937年陕甘宁边区政府成立,以毛泽东为代表的中国共产党人对民主集中制进行了更为全面的思考和探索,主要体现在三个方面：一是首次阐释了“民主”和“集中”的关系[26]208。毛泽东指出：“政府的组织形式是民主集中制,它是民主的,又是集中的,将民主和集中两个似乎相冲突的东西,在一定形式上统一起来……对于中国,二者都是必需的。”[26]625-626二是正式提出了民主集中制的“四个服从”原则。1938年10月,毛泽东在《论新阶段》一文中明确指出“四个服从”是民主集中制的基本原则,并在中共七大党章中予以制度化[27]。三是民主集中制由党内拓展到党外即政权建设方面。在陕甘宁边区民主政权建设的人员组织上,中国共产党采用“三三制”,即通过民主选举的方式产生政权组织,这一举措不仅有效地推动了边区民主政治建设,而且极大地提高了党在人民群众中的威望,“三三制”成为中国共产党抗日民主政权建设的伟大创举。在全国革命即将取得胜利之际,中国人民政治协商会议第一届全体会议讨论通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》。前者明确规定：“中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府。”[28]

贯彻民主集中制的关键就是处理好民主和集中的关系。民主与集中是辩证统一的,民主是集中的前提基础,集中是民主的必然要求,应该把握好二者的动态平衡。由此,历史制度主义认为一旦某个制度被应用之后,在该制度之下的不断重复活动会使个体学习到如何更为有效地在该制度之下活动,并且其活动经验也有可能会被带入与该制度相关的其他活动之中进而引发制度创新。所以,民主集中制被确立为党内正式组织原则之后,其活动与实践促发制度中行动者不断地学习与调适,最终结果就是,既致使民主集中制的“硬化”也减少了民主集中制存续下去的“不确定性因素”。处于成熟与完善时期的民主集中制形成了较为完备的理论与规范,尤其阐明了民主与集中的辩证关系并将其贯彻于国家政权建设之中。发展之后的民主集中制为社会主义制度的建立、改革开放的实行及新时代中国特色社会主义的开创奠定了政治前提与制度基础。

总之,民主集中制的中国化是一个逐步发展、逐渐成熟的过程。习近平同志强调“我们实行的民主集中制,是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度,是民主和集中紧密结合的制度”[29]。民主与集中既相互制约又相辅相成,一方面不能离开民主讲集中,否则民主就会变成独断专权的民主;另一方面,也不能脱离集中讲民主,否则就不可能形成统一的思想。民主和集中相互联系,高度统一于民主集中制,二者的最终目标都是为了保证实现人民真正当家作主,都是为了实现最广大人民群众的根本利益。所以,中国共产党始终坚持民主集中制原则,把民主集中制具体地、有效地、现实地体现到党和国家机关各个方面、各个层级的各项工作上,这为推动全过程人民民主建设奠定了制度基础。

三、新民主主义革命时期民主集中制变迁的内在逻辑

基于历史制度主义的理论视角分析新民主主义革命时期民主集中制的变迁,可以得知,彼时民主集中制演化的内在逻辑包括强化逻辑与发展逻辑。而这一时期民主集中制的内在发展逻辑与新时代全过程人民民主发展逻辑的价值旨归也是高度一致的。

(一)强化逻辑：民主集中制持续发展的路径依赖

历史制度主义认为,路径依赖是指制度的一种自我强化机制,即当制度被选定后,在实际功能发挥的过程中会不断产生自我捍卫和巩固的机制,使得该制度被扭转或废除的成本随着时间的推移而不断提高。关于制度发展呈现出路径依赖的强化逻辑,经济学家阿瑟指出高昂的建构成本或固定成本、学习效应、合作效应以及适应性预期是造成这一现象的主要原因[30]。历史制度主义者皮尔森指出政治生活所具有的特征——集体行动的核心地位、制度的高度密集、政治权威和权力的非对称性以及政治过程的复杂性和透明性强化了政治制度的路径依赖。鉴于此,纵观新民主主义革命时期民主集中制的历史变迁,学习效应、适应性预期以及政治制度的高度密集是造成民主集中制彰显出路径依赖或自我强化镜像的重要原因。

首先是学习效应。一项制度被采纳后,处于该组织的内部成员将会主动地进行学习,以便更有效地在该制度之下开展实践活动,并且将其实践经验作为一种反馈,使得对该项制度的认识不断深化。作为一种外来制度,中国共产党人对民主集中制的早期认识比较粗糙,将其简单地理解为“中央集权制”,在实践中造成了“家长制”作风的盛行。随着民主革命事业的推进,中国共产党对民主集中制的认识也不断深化,这主要体现在中国共产党人的民主集中制观念和党章相关制度的制定与修改中。同时中国共产党在各地开设党校、学习班进行政治制度和政策的学习,并选派优秀青年赴苏联学习,尽可能地丰富了民主集中制的理论学习方式,扩大了受教群体范围,使民主集中制理念浸润人们的心灵,赢得人们的认同,夯实了民主集中制路径依赖的心理基础。

其次是适应性预期。任何一项制度的规定都会刺激群体的适应性行为,因此,制度变革的成本较高,从而使得制度惯性具有更为强烈的维持倾向。新民主主义革命时期,中国共产党严格遵循民主集中制的基本原则开展党的各项建设,也就意味着党内成员的行为必须符合民主集中制的制度设计与规范要求。适应性预期的存在,使得中国共产党党员习惯在民主集中制的制度框架内过组织生活,参与组织活动,从而对民主集中制形成了依赖。据不完全统计,1927年中共五大召开时,党员已经发展到57 967人[20]188。这意味着民主集中制在中国已经拥有了较为庞大的适应性人群,强烈的适应性预期使得民主集中制难以退出。制度与生活的契合使得人们不仅是“政治人”更是“制度人”。

最后是政治制度的高度密集。在政治生活中,每项制度都不是单独存在的,必然会建立一套较为完善的制度体系,各项制度相互补充并且高度联结。高度密集的制度集合表明制度是一个结构性存在,是各类正式或非正式规则的总和。制度结构(包括基础制度、基本制度、重要制度、核心制度等)决定了制度变革的艰难,使制度的路径依赖成为必然。新民主主义革命时期,民主集中制的结构体系已初步成型,具体表现为：一是党内的法规制度。党章作为党内的根本大法,是全体党员的根本行为准则,中共六大《中国共产党党章》明确规定“党的组织原则为民主集中制”,即从党内宪法的层面确立了民主集中制的地位。二是民主集中制的支撑制度。如请示报告制度、集体领导制度、党内民主制度等,这些制度与民主集中制互为补充、互相作用,形成了共生的制度模块或制度群,在实践中保障了党组织的高度统一,最大限度地整合了党的力量,同时也增强了制度路径依赖的惯性。

(二)发展逻辑：民主集中制变迁的关键节点

历史制度主义指出,所谓的“关键节点”是制度变迁过程中的某一重要转折点,在这一节点上制度可能受到环境、观念、行动者的影响而发生断裂或变迁,这直接决定了下一段政治发展的方向和道路。换言之,关键节点之所以能够导致变迁乃得益于事物发展的涌现性质,即事物熵值的差值。由是观之,发展是时间序列关键节点变量的回归函数。新民主主义革命时期,民主集中制整体表现为一种渐进式的发展,在这一过程中主要出现了三个关键节点,它们对民主集中制在中国的落地生根起到了至关重要的作用,其特征形态依次为模糊式、具象式与辩证式。

第一个关键节点是党的“二大”——民主集中制的模糊式。历史制度主义认为环境的变化常常意味着制度与旧环境的割离,以及与新环境的互嵌。1922年中国共产党加入共产国际,成为共产国际的一个支部,这直接打击了党内的无政府主义,为民主集中制的生成营造了良好的政治生态。中共二大党章中尚无民主集中制的明确定义,但其确立的“四个服从”基本原则和对党的最高领导机关的规定,是民主集中制在党内生成的重要标志。尽管它还不完整,在理论和制度上都有待于进一步发展,但同时也证明了早期中国共产党人民主集中制的认识在逐步提高并始终致力于探索党的组织和制度建设。此时,民主集中制已初步生成,但民主集中制的概念尚未成型,且其实施原则更未清晰,仍处于模糊性阶段。

第二个关键节点是党的六大——民主集中制的具象式。诚如历史制度主义所言,制度的变迁并不起源于合作而发端于冲突。制度变迁中无论是诱致型变迁还是强制型变迁,其变迁的始点是旧新制度之间的罅隙及由此产生的剧烈冲突。新民主主义革命时期,民主集中制和“家长制”之间的矛盾冲突是民主集中制演变的主要推力之一。为了克服这一矛盾,中共六大新党章将民主集中制正式确定为党的组织原则并作出具体要求。首先,明确规定“全党服从中央”;其次,提出了“集中指导下的民主”这一概念,规定在决策未定之前,允许党员进行讨论,并建立了定期报告制度、集体领导与个人分工负责相结合的制度,基于此,党内民主得到了较大发展。六大后,党内民主集中制之所以能够规范化发展就是因为它所带来的巨大益处——保证了党组织的性质、存续与活力,此时民主集中制的发展呈现为具象式形态。

第三个关键节点是党的七大——民主集中制的辩证式。正确认识和处理“民主”和“集中”的关系,是实践民主集中制的精髓奥义。新民主主义革命初期,党内大多数领导人将苏俄革命的成功归结于集中制,认为党内也应该采取同样的制度,以取得革命的成功,结果却在党内造成了“家长制”作风,严重削弱了党的力量。然而,在纠正党内“家长制”作风时,却又造成了党内极端民主化的倾向。“辩证”蕴含着中国共产党人开始以辩证唯物主义与历史唯物主义的态度正确处理民主与集中之间的关系,阐明其内在的一致性形成民主集中制的合理形态。这主要体现在毛泽东等中国共产党人对民主集中制有了新的认识：民主与集中并不是对立的,而应该秉持具体问题具体分析的态度对待民主集中制。具体言之,在战争时期,要多强调集中,而在相对平和的时期,要实行民主,但民主必须与集中始终相连,以通过政治上的民主推动组织上的统一。基于此,中共七大党章正式规定了民主集中制的内容,更为重要的是,此时民主集中制已经从党内拓展到国家生活中,成为国家政权建设的基本原则。

综上所述,新民主主义革命时期,民主集中制的发展是系列关键节点阶段性演进的逻辑展开,其根由是制度理念流变、制度回应外部环境冲击与行动者行为互动的多重结果。一是新观念的传入会推动制度的生成或变迁。新观念会促使行动者用新观念审视现存问题,如果新观念所产生的制度可以很好地解决现存问题,则该制度很容易被固定化。例如“十月革命”早期中国共产党对民主集中制的选择。二是外部环境的变迁迫使制度作出适应性调整,以维持组织的生存与发展以免被淘汰,如民主集中制调适期“家长制”被弃如敝履。三是制度一经确定将形成相应的制度图式,塑造行动者之行动,制度也得以自我赋能,并且行动者行为会反馈于制度而输出制度创新,其典型就是将民主集中制的基本原则与中国革命实际相结合而产生的毛泽东民主集中制理论。制度理念、外部环境与行动者是引发制度变迁关键节点的主要因素,一言以蔽之,三者之间经过相互媾和、淬炼、酶酵等“黑箱”式运作,从而引发制度样态的蝶变。而这一时期的民主集中制,既阐述的是民主与集中的过程,又表明了其内在价值,即以人民为中心,一切为了人民,一切依靠人民。新时代的全过程人民民主不仅仅是征集民主意见,还做出了最终决策,而最后做出的决策惠及全体人民,决策成果由全体人民共享,最终是为了实现全体人民的共同富裕。由此可见,新民主主义革命时期民主集中制的发展为当代全过程人民民主的发展具有深刻启示。

四、新民主主义革命时期民主集中制变迁的当代启示

新民主主义革命时期民主集中制的生成、调适、发展与成熟体现出早期中国共产党人在理论、制度与方法层面对完善自身建设的深层努力。何谓民主集中制?如何落实民主集中制?何以改革完善民主集中制?是新民主主义革命时期民主集中制发展的主题,这对当代深化民主集中制改革,充分发挥民主集中制的制度优势与治理效能具有深刻启示,也对新时代建设和完善全过程人民民主具有重要的启示。

(一)价值维度：保持人民民主的价值追求与坚守

民主是人类政治文明的核心价值,也是政治实践的至高追求。中国共产党领导的新民主主义革命就是在“人民民主”或者说是“主权在民”的旗帜下进行的。这一时期,中国共产党不仅广泛进行党内民主建设,对广大党员同志和民众开展民主政治理论教育,鼓励党员同志广泛开展民主讨论、民主决策,同时也通过“三三制”民主选举制度动员民众参政议政并于1949年确立了人民代表大会制度,“人民代表人民选”,民主集中制实现了中国化的完美蜕变,民主讨论、民主协商、民主决策、民主选举等人民民主观念成为中国特色社会主义民主政治建设的理论和实践基础。一般而言,革命完成后,革命理论便转化为建设理论,以实现观念和理论上的与时俱进。其实无论是作为制度形式的“党内民主”,还是作为政体形式的“国家民主”,都具有共同的价值理念追求——人民民主。在马克思那里,人民民主是最为广泛的民主,是个人自由与社会平等内在统一的民主,是以实现每个人的全面自由发展为旨归的。新时代保持人民民主的价值追求与坚守,建设中国特色社会主义民主是中国在政治实践中得出的理论共识。

首先就是要以人民为中心,坚持人民主体地位,把实现人民群众对美好生活的向往作为党执政的现实目标。其次就是要真正落实全过程民主。在新时代的国家治理和发展中国特色的民主政治中,要把“以人民为中心”贯彻落实到实处,就需要实现全过程人民民主,而全过程人民民主贯穿着马克思主义的基本立场。全过程人民民主运用马克思主义民主理论,在以民主集中制原则为核心的发展中开创了民主发展理论新境界。习近平同志在中国共产党成立100周年大会上明确指出,“践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主”[31]9。全过程人民民主是民主集中制在新时代的创新表达,是民主理念与民主形式的统一,是新时代人民民主理念在中国的最新样态,在实践中就是保障人民群众能够全方位、全领域、全周期地参与民主政治实践。最后就是实现民主政治的良善法治,习近平同志多次指出,“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的”[32]。良善法治的实现关键在于法律规定是否来源于人民意志,是否真正做到“权为民所用”,这也是新时代推进全面依法治国的灵魂所在,即实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

(二)理论维度：深化民主集中制的理论研究

新民主主义革命时期,中国共产党坚持民主集中制,推进了其早期发展的民主化、制度化。但民主集中制在实际政治运行中也存在一些问题,例如,集中不力导致组织软弱涣散、各自为政、不同号令;党组织相关负责人大肆揽权,大搞个人独断,视组织为无物,毫无敬畏组织之心。当代在这个以经济全球化、政治多极化、信息网络化、文化多元化为显著特征的变革时期,充斥着民主社会主义思潮等多元社会思潮,西方敌对势力借此大力宣传其自由、民主等价值观,在一定程度上消解了马克思主义意识形态,使得民众将民主集中制错误地理解为集中、权威等,严重削弱了民主集中制的合法性。消除相关的疑惑,必须深化民主集中制的理论研究,提升其解释力、说服力与引领力。

首先,要坚持在马克思主义的立场上研究民主集中制。马克思主义的基本立场就是以人民为中心,一切为了人民,一切依靠人民。马克思主义为我们提供了认识世界和改造世界的科学方法论,直到今天,马克思主义理论仍然闪耀着真理性的光芒,“时代在变化,社会在发展,但马克思主义基本原理依然是科学真理”[33]66。所以,必须在马克思主义的指导下开展民主集中制理论研究,构建符合时代要求的民主集中制理论体系。其次,必须深入研究习近平民主集中制理论。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在马克思主义民主集中制理论的指导下,结合中国共产党人的民主集中制理论和实践经验,明确提出了民主集中制是我们党最大的制度优势这一重要论断,强调“关键少数”的关键作用,从全面从严治党的高度强调党内民主化建设,实现了民主集中制在新时代的理论和实践创新,为新时代推进民主集中制发展提供了思想指引与前进指南。最后,坚持民主集中制理论研究与中国具体国情相结合。实践是认识的活的源泉,人们的实践过程就是对事物由感性认识上升到理性认识的过程,所以必须以解决中国的具体问题为脉络,坚持马克思主义认识论的基本观点,不断总结民主集中制在现实运行中的有益经验与明显不足,以此深化民主集中制理论研究。立足新时代,就是要从理论和实践上及时地阐明以民主集中制为精髓的全过程人民民主,要深刻明白从民主集中制到新时代的全过程人民民主,都不是简单的少数服从多数,两者在价值上均以人民为中心,追求人民至上,更加注重人民群众立场的价值实现。

(三)制度维度：实现民主集中制的精细化发展

民主集中制的实践与落实离不开具体的制度规则,新民主主义革命时期,中国共产党为贯彻民主集中制制定了系列实施规范,如请示报告制度、群众路线制度等,有力保障了民主集中制的良性发展。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在领导新时代中国特色社会主义现代化建设的过程中,实现了民主集中制的重大制度创新,如创新了中国集体领导体制、优化了党委议事决策机制、加强了党内监督制度等。民主集中制是程序性制度和实体性制度的统一,需要制定与民主集中制相配套的制度体系与具体的实施规范。第一,构建以民主集中制为核心的制度体系。这是因为“无处不在的‘人民民主’的政治生活需要具体的民主制度去实施,否则都只是实质意义上的民主而无程序性意义,无程序的实质民主也就丧失了实质意义”[24]。作为国家治理现代化的政治灵魂和制度保障,亟须将民主集中制的内容具体化,形成有章可循的实施细则,提高民主集中制的针对性、操作性,切实提升民主集中制的效率与效能。第二,加强对民主集中制执行过程的监督。建立民主集中制执行情况清单,督促、检查各级党组织对民主集中制的落实状况;民主集中制执行的完善、整改、矫正情节必须向上级党委汇报、备案;对于民主集中制执行宽松软的组织与领导予以相应处罚;激励各级党组织及时评估民主集中制贯彻效果,不断提升其效能。第三,建立健全配套的法治机制,实现党内法规与国家法律的逻辑契合,使得民主集中制的运行有法可依、有法必依,奠定民主集中制的法理基础,提升民主集中制的违法成本,为将民主集中制的组织原则贯彻至日常治国理政活动中提供必要的法治保障。第四,实现民主集中制向民主集中负责制转化。在具体政策、方针的制定过程中,首先实行民主制,充分发挥广大党员同志的主体性,广泛征集意见、耐心讨论协商、扩大民主决策;其次,实行集中制,赋予领导集体拥有统一集中施政的权力;同时,必须制定相应的责任认定和追究制度,防止出现以集体领导之名而不负责等现象。第五,完善民主集中制运行的制度环境。所有制度的运行都不能脱离制度环境。例如党的十八大建立了终身追责制度,这对于保证集体决策至关重要,也能保证各成员在决策中坚持真理,实事求是。另外也要规范和健全领导的各项工作制度,从而保证民主集中制到全过程人民民主能够正常运行。

(四)方法维度：审慎稳妥地推进民主集中制的优化与完善

优化与完善民主集中制必须遵守科学的思想方法和工作方法,避免制度风险。正如习近平总书记指出：“民主是全人类的共同价值,是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排,转化为具体现实的民主实践,需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一,找到正确的体制机制和方式方法。”[31]258新民主主义革命时期,尤其是在党成立初期,民主集中制的改善工作存在过于急躁或保守等问题,使其发展面临一些曲折,所以在当代推进民主集中制优化与完善的过程之中,一方面,要坚持政治性、系统性、规律性的统一,提高战略思维。民主集中制在中国历经了百年的历史变迁,其在不同时期、不同阶段指导着党和国家的各项活动,是被实践证明了的符合中国实践的、科学的制度,是中国共产党最大的制度优势。质言之,民主集中制有其历史、现实、理论和价值的支撑,制度建设必须要遵循其内在的逻辑和规律。另一方面,以审慎稳妥的方式推进民主集中制的优化与完善。在实践中,改革要有步骤、循序渐进地推进。因为随着改革的不断深入发展,各个领域各个环节的关联性会不断增强,各项改革之间会互相影响、互相制约。当然,以审慎稳妥的方式推进民主集中制的改革,并不是说改革要谨小慎微、裹足不前,在制度建设中,要勇于开拓创新,新时代全过程人民民主的提出就是对民主集中制的最新发展。改革只有进行时,没有完成时,只有以科学的思想方法和工作方法,审慎稳妥地革除民主集中制在实际运行中已出现或可能出现的各种弊端,才能使民主集中制更加成熟而持久,也才能使全过程人民民主制度体系建设更加完善,进一步坚定制度自信。

五、现代化进程中民主集中制的时代创新

理论的生命力在于不断创新,推动马克思主义中国化时代化发展是中国共产党人鲜明的历史品格。在新民主主义革命时期,民主集中制逐步完成了由政党组织原则、组织制度和领导制度向国家政权建设原则的拓展,最终形成了具有中国特色的民主集中制。在百年的发展历程中,民主集中制的优势在大国治理比较中彰显得淋漓尽致,以“党内民主带动国家民主”实现了党和国家制度的同质化构建。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央基于新时代中国民主政治的伟大实践,提出要“尊重人民首创精神,践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主,维护社会公平正义”[31]9的重要论断,展现了民主集中制的崭新形态——全过程人民民主,体现了中国民主政治理论发展的一脉相承。这种一脉相承性表现为：首先,二者价值立场高度契合,都是基于马克思主义的基本立场即以人民为中心,都是为了实现最广大无产阶级的利益和实现人的全面解放。其次,二者的设计初衷一致,都保障了人民当家作主的权利和人民根本利益的充分实现。最后,二者运行基础具有内在的一致性,都是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。党的二十大报告指出,“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主”[35]37,进一步表明了中国民主政治的先进性与优越性。首先,从运行范围来看,相较于西式的“精英民主”,中国的民主是广泛而又全面的人民民主,广泛性指向参与主体的绝大多数,全面性指向政治、经济、文化、生态等事关人民实现美好生活需求的方方面面。其次,从运行实践来看,人民民主是持续性、全程性的,克服了“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”[33]293的形式民主,是征求人民意见、反馈人民需求、接受人民监督的全链条民主,是中国政治实践的出发点与落脚点。最后,从运行效果来看,全过程人民民主充分保障了人民当家作主权利的实现,在具体的实践中表现为社会主义协商民主的广泛开展,人民参政议政的积极性极大提高,政治获得感得到充分满足。可见,全过程人民民主不仅是对中国民主政治理论与实践的发展,而且真正实现了对西式民主政治形态的超越,丰富了人类文明政治新形态。

党的二十大报告指出未来五年我国全面建设社会主义现代化国家的主要目标之一是“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高,中国特色社会主义法治体系更加完善”[35]25。这一目标为中国式现代化道路进程中发展全过程人民民主提出了要求,即必须加强全过程人民民主的制度体系构建。首先要坚持和完善党的领导制度体系。全过程人民民主强调民主参与的广泛性与真实性,但是在政治实践的过程中,必须解决好民众政治素质与政治能力之间、民众个体观念认识之间可能存在的张力问题,以避免陷入无序政治的泥淖之中。纵观中国民主政治实践,可以发现正是在中国共产党的集中统一领导下,党和国家事业才得以持续进步发展,从而为民主政治的有效运行提供稳定的政治生态环境,切实保障人民民主权利的实现。其次是坚持和完善人民代表大会制度体系。习近平同志指出：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”[31]261通俗来讲,人民代表人民选,选好代表为人民,就是说人民主要通过人民代表大会制度来行使国家权力,不仅在最大程度上凝聚了人民力量,而且实现了人民意志与国家意志的同一性。再次是坚持和完善协商民主制度体系。协商民主制度是中国独有的民主政治安排,是全过程人民民主的具体体现。无论是国家层面的制度设计,还是社会层面的政策选择,都深刻体现了协商民主的精神实质。作为全过程人民民主的重要实践形式,也就决定了必须推进协商民主制度化发展,使得协商民主成为看得见、真正意义上的政治过程,才能实现真正意义上的平等协商。最后是全面推进依法治国。党的二十大报告指出：“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”[35]40要实现良好的治理,除了健全的规章制度,还应该有良好的法治基础,即“法律的治理”。法治为现代社会的有序发展构筑了基本框架,即所有的社会改革和发展均应在法律允许的范围内展开,也就是通过法制而建成法治国家。因此,可以说法治既是一种治国方式也是一种价值理想。

民主是人类政治文明发展的共同价值,但不存在统一的民主模式,每个民族国家都应该朝着有利于保障人民主权、实现国家善治的方向发展。全过程人民民主的提出正是对百年来党带领人民探索中国特色社会主义民主政治道路伟大实践的深刻总结。党的二十大报告强调到2035年要“基本实现国家治理体系和治理能力现代化,全过程人民民主制度更加健全,基本建成法治国家、法治政府、法治社会”[35]24,彰显了中国共产党始终维护人民主权,坚定依法治国的决心和信心。因此,在全面推进社会主义现代化进程中,必须始终坚守民主集中制这一治国理政的真正之道,建立健全全过程人民民主的制度体系,既充分发扬民主,又进行有效集中,不断提升全过程人民民主的治理效能,从而实现中国民主政治的高质量发展。