关于“多测合一”地方标准体系建设的探讨

赵文全 郭磊

摘 要：“多测合一”是国务院推行工程建设项目审批制度改革，推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措，但在具体落实过程中，出现了诸多问题。文章对各地“多测合一”地方标准和技术规程内容以及实施情况进行了总结和分析，结合其缺陷和市场需求，探讨了工程建设项目“多测合一”标准体系建设，进行标准化框架搭建，提出了急需制修订“多测合一”标准的方向和内容，为后续多测合一相关标准的研制提供指引和参考。

关键词：多测合一，标准建设，标准体系

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.07.010

Discussion on the Construction of Local Standards System for“Multi-measurement in One”

ZHAO Wenquan1 GUO Lei2

（1. The Nuclear Industry 247 Brigade of Tianjin North China Geological Exploration Bureau； 2. Surveying and Mapping Standardization Research Institute of Ministry of Natural）

Abstract： The integration of multiple measurement is an important measure taken by the State Council to promote the reform of the approval system for engineering construction projects， promote the transformation of government functions， deepen the reform of “streamlining the government， delegating power and improving government services”， and optimize the business environment. However， many problems have arisen during the implementation process. The paper analyzes the content and implementation of local standards and technical regulations of “multi-measurement integration” in various places， combined with its defects and market demand， discusses the construction of “multi-measurement integration”standards system for engineering construction projects and establishes standardization framework. Then it puts forward the standards urgently need to be developed or revised， to provide guidance and reference for the future development of relevant standards for multi-measurement integration.

Keywords： multi-measurement integration， standards construction， standards system

0 引 言

2019年4月，自然資源部发布了推进“多审合一”制度改革的通知，一场测绘地信领域的大变革随之而来。“多测合一”指把原本分属国土、住建等部门的多个测绘工作进行合并，由一个单位完成，旨在减少重复测绘，降低政府经济支出，同时也避免强制一次测完带来的不便。目前“多测合一”整体格局已经逐步成型，“一测多用、成果共享”成为验收常态，但落实到不同地区，具体到单独的企事业单位和不同项目，出现了较多的问题，如跨部门规章制度难以落实、行政流程再造、数据衔接困难等。全面推进“多测合一”工作离不开统一的技术标准的支撑，目前还没有专门针对“多测合一”的国家标准和行业标准。针对目前相关标准规范的缺失，各省市地区根据自身特色和情况，出台发布了一些具有地方特色的地方标准，但通用性较差，不能用于指导全国或者大范围地区的“多测合一”工作。许多学者和从业人员对相关标准的制定进行了研究，孙晓玮等[1]建立了工程建设项目全生命周期“多测合一”服务平台，对不同阶段多源异构数据融合等关键技术进行了阐述；郑伟等[2]对不同测绘企业资源整合与共享机制进行了研究；王焕平等[3]对现阶段“多测合一”标准实施情况进行了总结，探讨了工程建设项目“多测合一”标准化思路。以上研究缺乏对整个标准体系的探讨。随着“多测合一”在各地的实施和深入推进，人们迫切需要一些标准规范对工作进行指引，对作业方法、工作流程、数据精度和格式等进行统一。因此，有必要分析我国“多测合一”标准化现状，探讨工程建设项目“多测合一”标准化需求和制定思路，为后续“多测合一”技术标准研制提供技术参考。

1 多测合一概念

“多测合一”是指同一个工程建设项目在办理行政审批过程中，将不同阶段涉及到的多项测绘业务，由工程建设项目业主选择一家具备相应测绘资质的中介服务机构承担，并在行政审批中按要求分别向审批部门推送并运用测绘成果。工程建设项目大致可划分为立项用地规划、工程建设许可、施工、竣工验收等四个阶段，每个阶段的测绘工作如图1所示。

2 各地“多测合一”标准制定实施现状和问题分析

2.1 现行多测合一标准和规程

为贯彻落实国家关于工程建设项目“多测合一”改革政策，各地分别根据自身情况出台了“多测合一”相关技术规程、地方标准和管理办法。如上海市建筑工程“多测合一”技术规程、四川省工程建设项目竣工验收阶段“多测合一”技术指南、北京市工程建设项目“多测合一”技术指南（试行）、北京市社会投资简易低风险工程建设项目“多测合一”工作实施细则、天津市建设工程项目“多测合一”制度-技术规范、南京市工程建设项目（建筑类）“多测合一”成果规范、青岛市工程建设项目“多测合一”技术规程（试行）、济南市工程建设项目“多测合一”实施细则等212项。

2.2 现行多测合一相关标准分析

对现行212项地方标准和技术规程进行调研，对其内容和实施情况进行统计和分析，可发现目前全国“多测合一”标准存在以下问题：

（1）完整性欠缺：据统计，已出台的大部分标准仅适用于设计规划许可、竣工验收某一阶段的测绘工作，未涵盖工程建设项目“多测合一”全流程。以浙江省《建筑工程竣工综合测绘质量管理办法》为例，条文看似详细，但具体到某一项目，仍存在部門工作要求模糊，落实困难的问题。在管理办法尚未完全确定之前，部分测绘单位仍是原来的工作模式，只负责“原本属于他们”的测绘工作，导致由一家单位负责到底的要求无法实现；在其管理办法第九条中要求“竣工综合测绘实行项目负责制”，如建筑工程前期工作是由其他单位完成，非竣工测量单位完成，那么前期测绘工程质量是否由竣工测量单位负责，目前也没有明确的规定。

（2）作业流程不明确：部分标准规程只是将之前工程测量各阶段标准的相关要求简单合并在一起，或各地通过管理办法强行将各阶段测绘工作进行整合，并未对作业方法、技术流程和作业成果形式等进行统一，未从根本上解决重复测绘、数据不统一、成果难共享的问题[4]。在业务审批管理上，目前多地区的“多测合一”业务是以自然资源局牵头的测绘项目为主，住建、人防等部门涉及的测绘项目还不明确，涉及到各部门的权属问题，需要进一步落实和贯彻，这与当地改善营商环境、加速流程再造等改革进程紧密相关。

（3）重复性强：据不完全统计，目前国内各省市关于“多测合一”标准、管理办法和技术规程、实施细则等条文已经有200多条，仅在山东一省，就有17部相关标准和管理办法出台，内容重复。各省市地方标准和技术规程多根据自身情况进行制定，地方特色较为明显，不适合在全国范围执行。

（4）对企事业单位影响较大：从各地的规程和管理办法内容方面看，各地对测绘中介服务机构资质的要求相对统一，江西、济南等地均要求参与机构应当具备建筑工程全过程所涉及到的所有专业测绘资质。如江西省要求工程建设项目竣工验收阶段涉及规划、土地、房产、人防、消防等审批以及不动产登记的各项测绘中介服务，均由一家测绘中介服务机构提供，该机构必须含有以上所有测绘资质，且全省实行统一的“多测合一”测绘中介服务机构名录。在济南市的管理办法中，未取得“多测合一”业务资格的机构从事当地“多测合一”业务，一经查实，会由有关主管部门依法给予相应行政处罚，并追究有关单位或个人的违规违纪责任。这对资质齐全的大测绘机构有利，对一些资质不够不全的中小企业而言，原本可参与的部分业务也完全丢失，完全被排除市场之外，会造成一定的垄断性，需要警惕和思考。

除此之外，从个别地方的标准执行情况进行统计分析，多测信息共享、部门协同难度大，统一标准的难度较大。非常有必要从国家或者行业层面出发，制定国家标准或行业标准，统一指导全国“多测合一”测绘工作，统一管理和工作，深入贯彻避免市场乱象的发生。

3 “多测合一”标准体系框架提出

3.1 框架提出

针对目前我国多地“多测合一”标准规范实施情况和实施过程中遇到的问题，以及不动产统一登记、新型基础测绘等项目的实施加剧的市场需求，非常有必要对“多测合一”标准体系建设开展研究，从顶层搭建标准体系框架，探讨急需制修订“多测合一”技术标准的内容和方向，为以后相关标准的制定提供指引和参考。在广泛调研各省市相关部门、各测绘机构需求、意见和建议的基础上，以测绘标准体系框架设计思想为指导[5]，借鉴国内外相关领域标准体系的划分原则，对“多测合一”标准体系框架进行搭建，如图2所示。

3.2 框架说明

按照测绘标准体系框架设计思想和标准体系的划分原则，对“多测合一”标准体系分为六大类，分别是定义与描述类、获取与处理类、检验与测试类、成果类、应用服务类和管理类，通过各类标准制定，实现“多测合一”生产、管理、质检技术标准统一，充分保障“多测合一”成果质量和满足实际应用需求[6]。各部分包含的范围及内容如下：

（1）“多测合一”标准总体框架：根据测绘技术体系和生产体系，将“多测合一”作为一个单独的大类，从顶层设计“多测合一”标准体系框架，指导后续“多测合一”系列标准的制定。

（2）定义与描述类：该大类标准是其他标准的基础和依据，用以建立“多测合一”统一的基准与相关概念，为“多测合一”提供基础性、公共性描述，确保多方测绘信息的互联互通和一致理解，促进信息融合、共享和使用。

（3）获取与处理类：该大类标准规定测绘过程中的技术要求、参数和程序，支撑测绘成果按技术规范高效生产。“多测合一”涉及控制测量、地形测量、规划测量、地下管线测量、地籍测绘、房产测绘等多项测绘业务，都有相应的国家标准对之进行了规定，各标准之间存在有一定的差异，需要对成果数据的格式和精度指标等进行统一，对数据获取、处理和加工等过程、方法和技术参数进行确定，对各关键技术环节进行控制；尤其是在建筑面积测量和计算方法方面，此为存在争议较大的一个领域，需要明确建筑、计容、产权“三个面积”计算规则，便于不同部门审批需求。

（4）检验与测试类：以各阶段不同测绘成果数据和各种测绘仪器设备、应用软件、系统平台和检验环境为对象，通过确定各种形式/类别的测绘成果、测绘仪器设备、使用软件和系统平台以及检验环境的质量检验、质量评定内容和方法、技术要求等，制定相关标准，保证测绘成果的正确合格。

（5）成果类：“多测合一”项目要求“一次委托、联合测绘、成果共享”，要求测绘机构在测绘工作过程中分别向不同阶段审批部门推送并运用测绘成果，需要在数据获取处理等标准统一的基础上，对不同成果和产品为对象，如基础数据库、成果数据库、成果资料规范等进行格式、内容、技术要求和指标等进行确定，确保满足用户需求。

（6）应用与服务类：以保证“多测合一”测绘数据、技术和成果服务满足用户需要为目的，结合新型基础测绘相关要求，对数据和成果服务的定义和描述、成果内容、业务流程交换，服务模式、内容和形式进行规范，作业软件和管理平台为“多测合一”应用服务提供支撑。

（7）管理类：以“多测合一”工作的项目管理（包含有测绘生产监理）、成果管理、文档管理、安全（包含有保密管理）等为对象，对管理主体、管理对象、管理方法、内容和指标进行标准制定。

“多测合一”标准体系对象多样、相互交织，在标准化对象分解中需基于结构化思想，按照系统化、模块化、动态化理念要求，明确各标准化对象目标，并将目标分解成下一层更具体的任务。标准体系在保证适应新需求新形势的基础上，应与现行国家标准、行业标准保持协调性。相关技术内容、成果格式等要考虑到原有成果的衔接等问题，对各测绘阶段测绘事项的成果内容、格式、规格、结构、元数据内容以及报告内容与格式等方面进行规定，与国内相关标准协调统一，真正实现一测多用，“多测合一”。

4 结 论

“多测合一”是国务院推行工程建设项目审批制度改革，推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境的重要举措。“多测合一”改革利国利民，测绘行业企事业单位和相关管理部门对“多测合一”各阶段的生产、检验、成果、应用服务、管理等各种类型标准的需求十分迫切。文章对目前各地区相关标准和规程的实施情况和内容进行了统计分析，针对其缺陷所在，提出“多测合一”框架建设的方案，进行标准体系框架的建设，提出了急需制修订“多测合一”技术标准的方向和内容，为后续相关标准的制修订提供技术参考。随着“多测合一”的深度落实和发展，标准体系中的一些方面将有可能不满足实际需要，还需在实践中不断地得到进一步完善。

参考文献

[1]孙晓玮，邱俊武.工程建设项目全生命周期“多测合一”综合服务平台研究及应用[J].测绘通报，2021（12）：153-157.

[2]郑伟，田家宽，栾永强，等.“多测合一”背景下测绘企业资源整合与共享机制探讨[J].城市勘测，2020（4）：178-181.

[3]王焕萍，张玉贤.浅谈工程建设项目“多测合一”標准化思路[J].测绘标准化，2021，37（3）：1-5.

[4]郭磊，武慧琳，赵文全.关于制定房产测绘监理标准的探讨[J].标准科学，2022（9）：78-81.

[5]中国国家标准化管理委员会.标准体系构建原则和要求： GB/ T 13016—2018[S].北京：中国标准出版社，2018.

[6]马聪丽.高分辨率测绘卫星应用及其标准建设研究初探[J].地理空间信息，2020，18（5）：8-13+6.

[7]国家测绘地理信息局.测绘标准体系（2017修订版）[M].北京：测绘出版社，2017.

作者简介

赵文全，本科，工程师，从事测绘地理信息研究与标准制修订等工作。

（责任编辑：张瑞洋）