当代中国公务员制度：回顾与展望

苗月霞

1993 年10 月1 日，《国家公务员暂行条例》施行，标志着当代中国公务员制度的正式确立。2006 年1 月1 日，《中华人民共和国公务员法》（以下简称公务员法）施行，标志着中国特色公务员制度已经形成。随着改革开放的深入推进，当代中国公务员制度持续发展并逐步完善，为我国干部人事制度改革提供了有益经验。回顾总结当代中国公务员制度的历史沿革及阶段特点，探讨分析其未来趋势和发展方向，对推进中国特色干部人事制度的实践探索和政策创新具有重要意义。

以不同时期的典型事件为标志，可以将当代中国公务员制度划分为不同的发展阶段。本文以1993 年施行的《国家公务员暂行条例》、2006 年施行的公务员法和2012 年召开的党的十八大为标志性事件，将改革开放以来当代中国公务员制度的研究试点、推行发展和改革完善历程划分为四个主要阶段，在分析公务员制度不同发展阶段的主要内容及基本特征的基础上，对当代中国公务员制度的绩效提升、体制完善、优势彰显及公务员队伍建设的未来发展进行探讨展望。

一、关于公务员制度的研究论证和试点探索（1980—1992 年）

改革开放初期，为适应经济体制改革和社会发展形势的需要，中央要求改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，改革干部管理体制。1980 年，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，为我国干部人事制度改革指明了方向。此后，以党和国家领导体制改革为突破口，国家公务员制度的研究论证和试点探索启动，干部人事制度改革持续深化。

（一）根据中央改革精神研究论证实行国家公务员制度

为适应改革开放的形势需要，中央着手研究推进干部人事制度改革。1979 年9 月召开的全国组织工作座谈会研究了加强领导班子建设、开展干部制度改革等问题，明确了改革干部结构、建立干部考试和考核制度、精简机构等改革任务，以适应四个现代化建设的要求。

1980 年8 月，邓小平同志发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，明确指出干部人事制度改革的“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”，[1]以超人的智慧指出了干部人事制度改革的思路、方向和措施，[2]42实质上已经涉及公务员制度的主要内容，可以视为当代中国公务员制度的理论源头和政策发端。

为推进干部人事制度改革向系统化、规范化和制度化的方向发展，1984 年，中央决定制定《国家机关工作人员法》，之后经过研究，根据实际情况改名为《国家行政机关工作人员条例》，在经过两年的广泛调研和深入研究后，进一步将较为笼统的“国家行政机关工作人员”改为“国家公务员”，经中央同意将《国家行政机关工作人员条例》修改为《国家公务员暂行条例》。[3]115相较于《国家行政机关工作人员条例》，《国家公务员暂行条例》明确了立法目的、公务员的范围和分类、权利保障、考试录用、调任转任回避、工资保险福利以及管理机构等方面的规定，并对考核奖惩制度、功绩晋升制度、培训制度等内容进行了一些文字上的修改。[4]38-41

（二）明确建立国家公务员制度的改革任务并开展试点

经过一个阶段的研究论证，到党的十三大召开前夕，实行国家公务员制度的思路得到了中央认可。1987 年10 月，党的十三大报告明确提出要“改革干部人事制度”，指出“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”；进一步明确要求“抓紧制定国家公务员条例及相应的配套措施，组建国家公务员管理机构”。[5]为此，1988 年国务院机构改革专门成立了人事部，负责继续修改《国家公务员暂行条例》并制定相关配套措施，同时开展推行国家公务员制度的试点工作，积累制度落实的实践经验。

人事部依据《国家公务员暂行条例》（草案），组织中央国家机关的审计署等六家单位开展了公务员制度试点工作，试点内容包括公务员管理的各项制度，重点开展关于公务员录用、职位分类、考核、职务晋升、培训、回避制度的试点探索，同时还不同程度上进行了奖惩、退休退职、辞职辞退、调任转任等单项制度的试验。[3]135,1371990 年6 月，人事部批准在哈尔滨市进行国家公务员制度试点。[2]43

1988 年，深圳市委、市政府组织专门力量，拟出《深圳经济特区建立国家公务员制度的初步方案》，提出推行国家公务员制度的指导思想和目标步骤。1988 年下半年，在深圳市第四次机构改革中，市人事局专门设立公务员管理处，作为行政机关日常人事管理和公务员制度实施的具体组织协调的工作机构；同时，组建行政监察局和行政学院，建立公务员的监督机制和培训基地。1990 年10 月，深圳市正式确定为全国推行公务员制度的试点城市。经过几年时间的探索，为全面实施公务员制度创造了更加成熟的条件。[3]162-164

通过开展试点工作，人事部全面进行公务员制度的试验，摸索和总结公务员管理各环节的经验，进一步检验和修改《国家公务员暂行条例》及各项配套法规，探索现有政府机关工作人员过渡为国家公务员的办法等。[6]尽管受到发展基础等各种因素的影响，各试点单位的相关工作推进情况也有所不同，但总体而言，几年的试点工作收到了良好的效果，为正式建立公务员制度积累了经验、奠定了基础。

1992 年年初，邓小平同志视察南方并发表重要谈话，推动我国改革开放和现代化建设事业进入新的阶段。1992 年10 月召开的党的十四大提出，要“尽快推行国家公务员制度”。

二、公务员制度的确立实施和稳妥推行（1993—2005 年）

《国家公务员暂行条例》的施行，标志着当代中国公务员制度的正式确立。随后，人事部陆续制定了多项配套政策，积极稳妥地推行国家公务员制度。进入新世纪，中央结合制度实施过程中积累的经验和遇到的问题，提出了进一步健全公务员制度的更高发展要求。

（一）建构国家公务员制度体系

《国家公务员暂行条例》于1993 年4 月24 日由国务院第二次常务会议通过，于1993年8 月14 日发布，自1993 年10 月1 日起施行。《国家公务员暂行条例》共有18 章88 条，规定了国家公务员的适用范围、权利义务及管理办法等主要内容，是我国政府机关人事管理的总章程，标志着我国各级国家行政机关实施国家公务员制度的开始。[7]

随后，人事部围绕公务员管理的各主要环节制定了多项配套制度。1994 年制定了关于录用、考核的暂行规定以及职位分类工作的实施办法；1995 年制定了关于职务任免、奖励、辞职辞退、申诉控告的暂行规定，发布了关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知；1996 年制定了关于职务升降、回避、轮岗、培训的暂行规定，以及公务员被辞退后有关问题的暂行办法，发布了关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知等。这些配套制度的密集出台，为《国家公务员暂行条例》的实施提供了操作基础。

（二）积极稳妥推行国家公务员制度

为扎实推进《国家公务员暂行条例》的实施，1993 年11 月15 日，国务院印发《国家公务员制度实施方案》，要求各级各地结合机构改革和工资制度改革，有计划、有步骤地推行国家公务员制度。

其间，中共中央组织部、人事部及地方各级组织人事部门推动完成了原国家行政机关干部向公务员的过渡及身份转换。从国务院到各省（区、市）及其区县、乡镇政府机关，结合机构改革，在完成“三定”（定职能、定机构、定编制）的基础上，坚持高标准、严要求，对准备过渡为公务员的机关干部做好公务员制度、行政管理、法律、公文写作以及邓小平理论、社会主义市场经济知识等方面的专门培训，之后对不同层级干部分别采取考试或考核的方式，检验其是否具备了公务员应掌握的基本理论与基础知识，经上级部门检查并验收合格后，方能完成过渡并颁发公务员证。[8]

（三）提出进一步健全公务员制度的发展任务

在实施《国家公务员暂行条例》、推行国家公务员制度的过程中，我国干部人事制度改革深入发展。1995 年，中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，总结了一个时期以来党政领导干部选拔任用工作的经验，提升了党政领导干部管理工作的制度化水平。同时，《国家公务员暂行条例》实施过程中的经验和问题需要总结，公务员制度也需要进一步完善。[2]441997 年召开的党的十五大提出，要深化人事制度改革，完善公务员制度。

进入新世纪，国际形势发生了广泛而深刻的变化，对我国干部人事制度建设提出了新的要求。2000 年，中央印发《深化干部人事制度改革纲要》，要求加强对《国家公务员暂行条例》等法律法规执行情况的监督检查，抓紧研究制定国家公务员法，逐步健全党政机关干部人事管理的法规体系。党的十六大报告也提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。

2000 年8 月，公务员法研究起草工作启动，此后历时近五年，草案经过20 余次修改，[9]于2005 年4 月经第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过。

三、公务员制度的规范发展和逐步完备（2006—2011 年）

在《国家公务员暂定条例》基础上修改制定的公务员法，集中体现了公务员制度的中国特色。以公务员法为核心，相关部门制定出台了多项配套政策法规，公务员管理的制度体系更加完备。在2008 年的国务院机构改革中，国家公务员局成立，专职负责公务员制度建构和公务员队伍建设。

（一）公务员法：中国特色公务员制度形成的标志

公务员法是我国干部人事管理第一部总章程性质的法律，在干部人事制度发展历史上具有里程碑意义。[10]序言1在《国家公务员暂行条例》基础上修改制定的公务员法，集中鲜明地体现了公务员制度的中国特色，标志着中国特色公务员制度已经形成。[10]208其制度创新和中国特色集中体现为以下三个方面。

一是关于公务员范围的界定。公务员法将公务员的范围界定由《国家公务员暂行条例》规定的行政机关工作人员调整为所有党政机关的工作人员。公务员范围的扩大，充分体现了中国政治制度的基本特点，是中国特色公务员制度的一大特色。

二是关于公务员制度的领导。公务员法在《国家公务员暂行条例》继续贯彻党的干部路线和方针[11]等相关规定的基础上，在总则部分加强了对公务员制度的政治要求，进一步明确指出，“公务员制度坚持中国共产党领导”，“坚持党管干部原则”，集中体现了当代中国公务员制度的核心特质和制度优势。

三是关于公务员队伍的管理。在总结《国家公务员暂行条例》实施过程中的经验和问题的基础上，公务员法对公务员分类、职务级别和聘任制等管理工作进行了制度健全和政策创新，进一步丰富和健全了各项管理制度。[9]

（二）逐步形成较完备的中国特色公务员制度体系

为保障公务员法的顺利实施，2006 年4 月，中共中央、国务院印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》，实施方案包含关于公务员范围规定、登记实施办法、职务与级别管理规定、综合管理类公务员非领导职务设置管理办法以及参照公务员法管理的单位审批办法五项法规性文件，为正确理解执行公务员法提供了权威的法律依据。[2]45

同时，为贯彻中央关于实施公务员法的相关要求，中共中央组织部和人事部等相关部门加快制定相应的配套法规政策，于2007 年和2008 年先后印发关于公务员考核、人事争议处理、录用、奖励、调任、职务任免升降等的试行规定。2008 年，人力资源社会保障部成立后，与中共中央组织部一起印发了《公务员申诉规定（试行）》，以公务员法为核心的中国特色公务员法律法规体系基本形成。[7]

（三）设立国家公务员局专职推进公务员制度持续发展

2008 年，按照《国务院机构改革方案》新成立的国家公务员局对外办公，根据国务院批准的机构职能，国家公务员局主要承担起草公务员管理各方面的法律法规草案，并组织实施和监督检查，拟订公务员行为规范、职业道德和能力建设政策并依法对公务员实施监督，保障公务员合法权益等职能。在国家层面设置专职负责管理全国公务员工作的职能机构，充分体现了党中央、国务院对公务员工作的高度重视。

2009 年，中央印发《2010—2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》，明确提出要完善公务员职位分类制度，继续推进公务员津补贴和福利制度改革，完善公务员社会保障制度，研究制定聘任制公务员管理办法等，进一步对公务员制度的深化改革和发展完善提出了明确要求。

四、公务员制度的深化改革和优化完善（2012 年至今）

党的十八大以来，中央持续推进公务员制度改革深化发展，进一步修订了公务员法，使公务员制度体系更加完善。2018 年，中央着手建立健全统一规范高效的公务员管理体制，中国特色公务员制度持续改革和发展完善。

（一）深化公务员管理制度改革

党的十八大报告提出，要“完善公务员制度”；党的十八届三中全会进一步明确，要“深化公务员分类改革”，“推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”等具体改革内容，推进公务员制度改革持续深化。

一是进一步健全公务员选用、考核等管理制度，提升公务员管理的规范化水平。党的十八大以来，中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局等主管部门先后制定了关于公务员公开遴选、艰苦边远地区基层公务员考试录用、公务员平时考核试点工作、公务员录用面试组织管理、公务员考试录用违纪违规行为处理以及公务员辞去公职后从业行为规范等方面的管理政策，为加强公务员队伍建设和管理工作提供了制度保障。

二是探索全面实施公务员职务职级并行制度，拓展公务员的职业发展通道。2015 年1月，《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》实施。经过几年实践，中共中央办公厅于2019 年3 月印发《公务员职务与职级并行规定》，明确规定“国家根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务和职级序列”，职级是公务员的等级序列，是与领导职务并行的晋升通道，具备激励功能。[12]

三是推进细化落实公务员分类改革，提升公务员管理科学化水平。实行干部分类管理是提升干部管理工作水平的重要基础，也是我国改革开放后实行公务员制度的重要缘由之一。党的十八大以来，相关部门根据中央要求，进一步推进不同类别公务员分类管理制度，先后开展法官、检察官、公安机关执法勤务警员和警务技术职务序列试点工作，印发专业技术类、行政执法类公务员管理规定等相关制度，推进公务员分类管理制度加快落实。

（二）修订完善公务员法

为落实党的十八大提出的“完善公务员制度”的任务要求，适应中国特色社会主义进入新时代的形势需要，中央在总结近年来干部制度和公务员制度改革经验的基础上，于2017年3 月正式启动公务员法的修订工作。最终，公务员法于2018 年12 月29 日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订，自2019 年6 月1 日起施行。

修订后的公务员法从以下三个主要方面体现了中国公务员制度的核心特质。一是开宗明义地厘清了公务员与干部队伍的法律关系。公务员法第二条明确规定，“公务员是干部队伍的重要组成部分”。尽管这一判断应该是常识性认识，但是无论是《国家公务员暂行条例》还是之前的公务员法，都没有关于公务员和干部队伍关系的明确规定。《国家公务员暂行条例》的适用范围仅为国家行政机关的工作人员，2006 年施行的公务员法将公务员的范围界定拓展到所有党政机关，此次修订的公务员法明确“公务员是干部队伍的重要组成部分”，是从法律层面厘清了公务员和干部队伍的关系，为理顺公务员管理体制提供了法律依据。

二是与时俱进地强化了党对公务员制度的政治领导。修订后的公务员法在总则部分的第四条首先增加了“公务员制度坚持中国共产党领导”的内容，紧接着补充了“科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”作为公务员制度必须坚持的指导思想，并明确要求“贯彻新时代中国共产党的组织路线”，这些关于加强和改进党对公务员制度的政治领导的明确规定，使公务员制度的中国特色进一步彰显。

三是科学合理地完善了公务员管理的相关制度。修订后的公务员法体现了党的十八大以来公务员分类管理、职务与职级并行以及激励约束制度的改革经验，根据实践需要对相关制度进一步作了修改，[13]提升了公务员管理工作的科学化与规范化水平，为建设高素质专业化的公务员队伍提供了法律保障。[14]

（三）健全统一规范高效的公务员管理体制

为适应新时代全面深化改革任务的新要求，更好地落实党管干部原则，加强党对公务员队伍的集中统一领导，更好地统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制，在2018 年党和国家机构改革中，中央决定将国家公务员局并入中共中央组织部。

此后，中共中央组织部充分发挥公务员管理职能，以2018 年修订的公务员法为依据，修订和制定了多项公务员管理的相关制度规定。2019 年，制修订关于公务员平时考核、录用、调任、培训、范围、登记、职务职级与级别管理、参照公务员法管理的单位审批等办法；2020 年，制修订关于公务员转任、考核、奖励、辞退、辞去公职等规定；2021年，制修订关于公务员录用考察、初任培训办法、行政执法类公务员培训、录用违规违纪行为处理、公开遴选等办法；2022 年，修订发布《公务员申诉规定》。2023 年9 月，中共中央办公厅发布《专业技术类公务员管理规定》和《行政执法类公务员管理规定》。随着公务员管理的配套制度陆续制修订和发布实施，以公务员法为核心的公务员管理制度体系更加完善，公务员管理工作进一步规范发展。

五、当代中国公务员制度的发展展望

当代中国公务员制度自1993 年正式确立实施以来，经过30 年的发展历程，以公务员法为核心的配套制度逐步完备，公务员管理制度渐成体系。特别是党的十八大以来，中央进一步修订完善了公务员法，改革优化了公务员管理体制，持续推进公务员分类管理等制度深化落实，为建设高素质专业化公务员队伍提供了制度保障。党的二十大报告提出，加强和改进公务员工作。[15]展望未来，加强当代中国公务员制度建设，还应进一步提升制度绩效、完善制度体系，使制度优势更加彰显，进一步加强公务员队伍建设，为持续推进中国特色干部人事制度改革发展提供更多创新经验，为扎实推进中国式现代化建设提供坚实的干部队伍支撑。

（一）进一步提升制度绩效

公务员制度实行以来，在加强公务员队伍建设、提升公务员队伍整体素质等方面发挥了重要的积极作用，总体而言取得了明显成效。公务员考试录用制度的推行，开阔了机关选人视野，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才脱颖而出，为机关补充了新鲜血液，注入了新的活力。[16]与2006 年相比，2017 年具有大学本科以上学历人员占公务员总数的比例由43%提高到71.9%；35 岁以下的比例由25.6%提高到27.8%；女性的比例由22.8%提高到26.5%。[17]公务员队伍整体受教育水平和年龄结构的显著优化，为更好落实国家各项管理任务、提高政府公共服务水平提供了坚实的干部队伍支撑。

展望未来，公务员管理的各项具体制度的科学化水平还需要进一步提升，以取得更好的制度实施绩效。仍以公务员考试录用制度为例，相较于之前干部吸收录用主要采用推荐选拔和统一分配的方式，[18]考试录用制度可以说是当代中国政府人力资源管理科学化、制度化的开端。不过作为一种为党政机关选拔人才的全新的制度形式，公务员考试录用制度还存在功能性缺位现象，其制度效果还存在一定的上升空间，应从该项制度的政治性、社会性和管理性等功能定位出发，提高公务员考录的科学性，彰显公务员考录制度的积极作用。[19]

同时，公务员分类管理、职务职级并行、考核奖惩和激励保障等各项配套制度在实践中还存在需要改进的问题，亟须根据国家治理体系和治理能力现代化的新要求，以及新时代干部工作的新形势等实际需要，进一步深化改革、持续完善以提升制度绩效。

（二）进一步完善管理体制

中华人民共和国成立后，中央逐步确立了党委统一领导下的分部分级干部管理体制，奠定了统分结合的干部管理体制基础。[20]公务员制度作为当代中国干部人事制度的重要组成部分，其发展历程也充分体现了我国干部管理体制统分结合的总体特点。改革开放初期，为探索开展干部分类管理，尝试推行公务员制度，1982 年国务院机构改革成立了劳动人事部，承担起牵头组织研究论证和试点推进公务员制度的职能；2008 年大部制改革过程中，中央专门设立了国家公务员局，作为人力资源社会保障部下属的副部级机构，专职负责全国公务员管理的相关事务；2018 年国务院机构改革中，国家公务员局并入中共中央组织部，公务员管理工作由中共中央组织部统一管理。

2019 年6 月施行的公务员法规定，公务员是干部队伍的重要组成部分，进一步从法律层面明确了将公务员工作纳入干部体制统一管理，为加强和改进党对公务员工作的领导、优化完善公务员管理体制提供了制度保障。当然，完善统一规范高效的公务员管理体制，还需要在实践中进一步探索并不断优化发展。

（三）进一步彰显制度优势

在中国特色社会主义制度的建设历程中，当代中国公务员制度也始终强调坚持并不断完善其中国特色。例如，由中共中央组织部和人事部的部分同志撰写的《建设有中国特色的国家公务员制度》一书提出，应该从我国的国情出发，认真总结和集成我党在干部人事制度中的优良传统，保持和发扬我们的优势，同时吸收国外的有益经验，博采众长，扬长避短，形成有中国特色的国家公务员制度。[21]在研究如何实行国家公务员制度时，中央干部管理制度改革专题组专门撰写了关于国家公务员的称谓、范围和制度特点等内容的“说明材料”，从中国国情出发阐述了我国公务员制度的特点，主要包括不实行两官分途，不搞“政治中立”，不实行职务常任等。[4]43

2005 年9 月，曾庆红同志在全国实施公务员法工作会议上的讲话中指出，公务员法从公务员队伍的领导、范围界定、分类管理、录用、激励约束等主要方面体现了公务员制度的中国特色；公务员法的通过，“标志着中国特色公务员制度已经形成”。[10]208经过30 年的发展，特别是党的十八大以来，中央全面加强了对干部人事工作的集中统一领导，通过优化设置党和国家干部人事管理机构和职能，为进一步加强和改进公务员工作、建设中国特色公务员制度并彰显制度优势提供了保障。当然，中国特色公务员制度的健全完善和优势彰显是一个长期的改革和建设过程，需要结合中国国情和干部工作实际进行制度创新和实践探索。

（四）进一步加强队伍建设

经过30 余年的发展，我国公务员制度已形成了较为完备的体系，未来一个时期，除了对制度实施过程中出现的一些问题进行相应的有针对性的修改完善之外，更重要的工作是做好公务员法及各项配套制度的落实，以制度保障高素质专业化公务员队伍建设取得更好成效。

2019 年7 月，中共中央办公厅印发《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》，从突出政治引领、深化分类改革、拓宽来源渠道、加强培养锻炼、强化激励保障等多个方面对加强公务员队伍建设提出了明确要求。各级各地要认真落实中央政策，有序有力有效地推动公务员法的落实，全面建设忠诚干净担当的高素质专业化公务员队伍。[14]

最新修订的公务员法明确规定，公务员是干部队伍的重要组成部分。加强公务员队伍建设，要认真落实习近平总书记关于干部队伍建设的系列重要讲话精神，将落实新时代好干部标准和新时代党的组织路线贯穿公务员工作的始终。要认真落实中央关于党政领导干部选拔任用、考核工作等相关制度规定，着力提升公务员队伍的政治素质和能力素质，为建设适应新时代发展要求的高素质专业化干部队伍做出贡献。

正如习近平总书记所指出的，我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。[22]我们回顾当代中国公务员制度的发展历程、总结其制度特质，既可以为落实中央关于“完善公务员制度”“改进公务员工作”的总体要求提供历史借鉴，也可以为彰显中国特色公务员制度优势提供前瞻思考，为落实新时代好干部标准、建设高素质专业化公务员队伍提供制度保障，并进一步为中国特色干部人事制度的深化改革和发展完善提供实证经验，为推进中国式现代化建设、实现中华民族伟大复兴提供坚实的干部队伍保障。