领导层设置制度史探：制衡、效率与协同*

□ 李宜春 张静冉

权力制衡、提高效率与合力协同，是领导层设置时重点遵循的三个原则，对三个原则的不同侧重，形成了形态各异的领导层。历来学者对此措意不多，实有做一探究的必要，考察范围是古代至民国时期。

一、领导层形态的主要类型分析

组织机构的成员，大致可分为领导层及其下属两部分。领导层可以分为独任制与多任制两大类，前者指领导层只有一位成员，后者指由两位以上成员构成一个领导班子。

从决策权侧重于一人还是多人来看，多任制可分为两类：首长负责制与委员会制，也有一些是兼有这两类特点的混合形态。这两类与混合形态中又都可以细分为有或无正副职之分。

正副职制度经常存在于正职首长负责制之中。一些委员会制中也有正副职制度，如目前的党委施行委员会制，实施集体领导，其中部分也有正副职之分。历史上常有很多不分正副职而有首次职之分的委员会制，如唐朝的宰相团队、明朝的阁臣团队、清朝的军机大臣团队等。

一长制即主要首长负责制中，最高决策权集中于一位领导者。一长制既可存在于独任制的领导层，又可存在于非独任制的领导层。对领导层形态类型的总结见下表。

二、包含正副职的领导层制度史述

有正副职设置的领导层可以分为两类。一类是由正职与副职构成，一类是其中的一些成员不便视为副职，仅可以视为领导层成员。古代中央与地方正式组织机构的领导层设置中多有正职与副职。副职的定性词常为副、佐、丞、贰、少等，而非“属”。如《汉书·百官公卿表》对太仆这一职官的表述是：“太仆，秦官，掌舆马，有两丞。属官有大厩、未央、家马三令，……。”[1]太仆丞即太仆的副职，“属官”之后所表述的，则是太仆的下属。这类机构中的人员，通常包括正印官、佐贰官与属官。明清时，知府、知州、知县的辅佐官如通判、同知、州同、县丞、主簿等，统称佐贰，都是副职或领导班子成员；但有时也把他们与一些属官合称为佐杂或佐贰。古代许多机构的“堂上官”都属于领导层成员，如明清时期六部的各位部尚书与侍郎；但领导班子成员有时又不限于“堂上官”，其范围更大一些，如明清时期府、州、县的佐贰官。

（一）古代宰相机构多有正副职之设

关于西汉的丞相、太尉与御史大夫，《汉书·百官公卿表》有详细介绍，“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。有两长史，秩千石。武帝元狩五年初置司直，秩比二千石，掌佐丞相举不法”。长史为掾属之长，与司直都不算副职，是属官。关于“太尉”，仅说有长史，秩千石。秦汉的丞相是以御史大夫为副职，“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相，又称为亚相。有两丞，秩千石，一曰中丞”。[1]御史中丞是御史大夫的副职。

魏晋南北朝与隋朝时期，尚书、中书、门下三省长官经常为宰相。尚书仆射是尚书令的副职，中书侍郎是中书令（监）的副职，黄门侍郎（门下侍郎）是侍中的副职。

在唐代，侍中、中书令始终是宰相、内辅。尚书令基本不设，尚书仆射是尚书省长官。尚书左右丞，号称丞辖、纲辖、管辖等，处理尚书省日常工作，六部及九寺的文案皆须经其勾检后，方能下达有关部门施行，又负责监察，进退郎官，大体履行尚书省秘书长的职责，可以把他看成尚书省的非副职的领导层成员。在唐朝，通过差遣而产生的加衔宰相是宰相群体的重要组成部分。前期宰相加衔主要有“参预朝政”“同中书门下三品”等，后来基本固定为“同中书门下平章事”。唐代宰相不存在正副之分。

宋朝是二府制，中书门下、枢密院对柄文、武大政。在很长的时间内，中书门下长官是同中书门下平章事，简称同平章事，是宰相。宋代的副宰相是参知政事，简称“参政”，与枢密院正副长官枢密使（知枢密院事）、枢密副使（同知枢密院事、签书枢密院事）合称为“执政”，“执政”又与宰相合称“宰执”。

元朝长期实行一省制，中书省是既有内辅色彩，又秉钧执政的中枢机关。《元史·宰相年表》中所列，包括中书令、左右丞相、平章政事、左右丞、参知政事。元朝对丞相、宰相做了区分。中书令与左右丞相称为丞相、宰相；平章政事称为宰相、副丞相；左右丞与参知政事称为执政、副宰相。以上合称为宰相或宰执。其中，中书令与左右丞相是首、次关系，不是正、副关系。又有参议中书省事，为六曹之管辖，预决军国重事，治曰“参议府”，属于宰相的首席僚属、中书省都堂办事机构之长，类似于当下的省市政府秘书长或县级政府的办公室主任，级别介于政府首长与部门首长之间。

明初中央官制基本沿袭元朝，不久废掉中书省，政务由皇帝亲揽、六部分理。成祖即位后，特简翰林“讲、读、编、检等官参预机务。简用无定员，谓之内阁”。[2]阁臣的初官多为翰林，但入阁时多为卿贰，并加上“参与机务”这样的表述。具有宰相、内辅色彩的内阁大学士之间，不存在正副之分。清朝具有宰相、内辅色彩的机构有军机处、内阁。清朝内阁有大学士，也有协办大学士为之副，大学士称首揆，协办大学士称协揆。军机大臣之间，则无正副之分。

（二）宰相机构而外的中央机构多有正副职之分

以西汉为例，中央机构主要是诸卿。其中太常、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、大鸿胪、宗正、治粟内史（大农令、大司农）、少府、廷尉、中尉（执金吾），都是秩中二千石，都有丞作为副职，秩千石；廷尉的副职叫左、右监（左、右平）。而诸卿或视为诸卿的将作少府（将作大匠）、詹事、典属国、水衡都尉、京兆尹、左冯翊、右扶风等，秩二千石，作为副职的丞则六百石。后来朝代的中央主要机构演化为六部，六部的正职长官是尚书，副职则是侍郎；各司长官是郎中，副职则是员外郎，主事则可视为各司非副职的领导班子成员。中央机构中的卿、寺、监，大多数也设有副职。如清朝的通政使司有副使，大理寺、太常寺、鸿胪寺有少卿，詹事府有少詹事，钦天监有左右监副，太医院有院判等。明清中央监察机构是都察院，正长官为都御史，副职为副都御史，佥都御史则可以视为领导班子成员。

（三）地方正式行政区划多有正副职之设

秦汉的郡，郡守（太守）秩二千石，副职为丞，秩六百石。郡尉（都尉），协助郡守（太守）负责军事，秩比二千石，是郡守（太守）的副职。

唐代的州有刺史，副职是别驾。别驾源于别驾从事，本是汉代州刺史的属吏之长，魏晋南北朝时期职权甚重。东晋庾亮《答郭预书》记载，“别驾，旧与刺史别乘，同流宣王化于万里者，其任居刺史之半”。隋初废郡存州，改别驾为长史。唐初改郡丞为别驾，这样别驾就由州刺史的属官上升为刺史的副职。高宗又改别驾为长史，另以皇族为别驾，后废置不常。另，唐代于每州置司马，以安排贬谪或闲散官员，作为州衙佐官，位长史之下，“同掌统州衙僚属，纲纪众务”。[2]因此，可以把唐代各州的长史、司马看成是非副职的领导班子成员。

宋代地方官均以中央官吏出任，地方官多称“知某某事”，高级官吏出任则称“判某某事”。知州例兼厢军正印职，多称“权知某某军州事”。宋代又在州设通判，与权知军州事共同处理政事，“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行”“所部官有善否及职事修废，得刺举以闻”。[3]通判具备副职的色彩，但它的监督色彩更为浓烈些。

元朝路、府、州长官有同知作为副职。路、府、州、县和录事司都设置达鲁花赤，品秩与路总管，府、州、县长官相同，但掌握最高权力。达鲁花赤，蒙语监领官之意。元代规定汉人不能任正官，设达鲁花赤以掌印，由蒙古人充任，也常参用色目人，常称为“管民正官”，监州（县）。

明一省之承宣布政使司，设左、右布政使各一人，从二品；左、右参政，从三品；左、右参议，无定员，从四品。参政、参议因事添设，各省不等。可以把参政、参议视为布政使的副职或为非副职的领导班子成员。提刑按察使司，按察使一人，正三品；副使，正四品；佥事，无定员，正五品。可以把佥事视为非副职的领导班子成员。地方各府，知府一人，正四品；同知，正五品；通判无定员，正六品；推官一人，正七品。其下属，经历司经历一人，正八品；知事一人，正九品。可以把同知视为知府的副职，而通判、推官是非副职的领导层成员。各州，知州一人，从五品；同知，从六品；判官，无定员，从七品。可以把同知视为知州的副职，而通判、推官是非副职的领导层成员。

清代各省布政使基本是一人，从二品；左、右参政、参议，因事酌置，守道并兼参政、参议衔，乾隆后停兼。按察使，省各一人，正三品；副使、佥事，因事酌置，巡道并兼副使、佥事衔，乾隆后停兼。地方各府，知府一人，初制正四品，乾隆十八年改从四品；同知，正五品；通判，正六品，无定员。各州，知州一人，初制从五品，乾隆三十五年改直隶州知州正五品；州同，从六品；州判，从七品，无定员。对其中的副职与非副职的领导班子成员的区分认定，可以参照上述明代情况。

古代除晋代与南朝宋代以外，都设县丞为县令或县长、知县的副职。明代凡方圆不及20 里者不设县丞，故多数县份都有县丞。清代在全国1 300 多个县份中，仅设县丞300 多人。秦汉与魏晋南北朝时期一县的副职还有县尉，负责治安捕盗之事。唐代的县尉，掌分判诸司之事，即具体负责执行办事。宋代的县尉，则又负责阅羽弓手、禁止奸暴。明清则无县尉之置。唐代到清代，县设主簿，负责勾检文书，监督县政，算是非副职的领导班子成员。

三、使职差遣型的地方机构的独任制史述

使职与差遣制度是中国古代政治制度的一个基本特征，许多朝代都存在，主要包括宰相机构、类似一级行政区划的地方机构等。李宜春在《使职与差遣：中国古代政治制度变迁的一个基本路径》中指出，“差遣，即派遣，在古代特指离开本来职官而从事其他岗位的工作。使职，可谓是差遣的一种，特指带有‘使’之头衔的差遣”“促成古代政治制度变迁的动力、路径有很多，使职与差遣是其中最基本的一种”。[4]在由使职差遣形成的类似行政区划的地方机构中，多数都是独任制而无其他领导班子成员。

西汉武帝初置十三州，另置一个司隶部，每州部为一个监察区，州设置刺史一人，司隶部设司隶校尉，负责监察所在州部的郡国。两汉刺史与司隶校尉具有明显的使职特征，刺史一直号称“使君”。开始基本没有固定处所，到了东汉才有，而且权力范围更加广泛，由州逐渐向一级地方行政区划演进。魏晋南北朝时期，基本上可谓是州、郡、县三级地方行政区划。两汉与魏晋南北朝时期的州刺史、司隶校尉，都是独任官，没有其他领导班子成员。

通过使职差遣，唐朝形成了道制与巡察使、按察使、采访处置使、观察使、都团练使、节度使等制度。上述诸使多为独任官，较少设置其他领导班子成员，但节度使设置副职的情况相对较多。通过使职差遣，宋朝出现了路制。每路设置转运司即“漕司”，提点刑狱公事司即“宪司”，提举常平司即“仓司”，统称“监司”；又有统管一路军事的（经略）安抚司即“帅司”。这些使职中，多数是独任官；有时也设置副职，如转运司除设转运使外，也设转运副使。

明清的总督、巡抚，都是独任官，没有其他领导班子成员。为了解决一省三司并立、难以应付重大紧急事务的问题，明代中央临时派员出巡，称为巡抚或镇守，例加都察院右都御史或右副、右佥都御史衔。这类的名称有十几种之多，如总督、提督、巡抚、总督兼巡抚、提督兼巡抚、经略、总理、赞理、巡视、抚治，以及镇守、参赞、整饬、巡治等。总督、巡抚的使职差遣性质很明显。明清时期由各省布政制、按察使的副职或其他领导班子成员兼任的分守道、分巡道等，即使乾隆以后停止兼衔，但因始终带有使职差遣的色彩，所以领导层也都是一人独任，称为道员，即道台。这一时期由知府的副职同知、通判等出任专管一个地方的“厅”长官，也是独任制。

四、委员会性质的领导层制度史述

历史上有很多非独任制的领导层设置，不存在正副职、主要领导与普通领导成员之分，而仅仅是首次之分或首次群之分。这种带有委员会性质的领导层设置包含着深刻意蕴，主要侧重于权力制衡或合力协同的原则。

（一）左与右

许多领导层设置时，有左、右之分。古代少数民族建立的政权尚右，右尊于左；汉族政权尚左，左尊于右。西汉初年设左、右丞相，《史记·陈丞相世家》记载，“于是孝文帝乃以绛侯（周）勃为右丞相，位次第一；（陈）平徙为左丞相，位次第二”。这样的首次关系，不同于民国时期和西方一些国家的部长与政务次长、常务（事务）次长那样的正副职关系。此外，唐宋尚书省设左、右仆射，左、右丞；明代承宣布政使司设左、右布政使。明清各部设左、右侍郎，都察院设左、右都御史与左、右副都御史。元朝宰相机构中设左、右丞相，左、右丞等，都是首次关系而非正副关系。

（二）八座尚书

东汉尚书官员之间不是隶属关系，是“齐列”关系。如刘陶“三迁尚书令。以所举将为尚书，难与齐列，乞从冗散，拜侍中”。[5]后来逐渐有“尚书八座”之称谓，即尚书令、仆射、六曹尚书八人或尚书左右仆射、六曹尚书八人并列。东汉尚书有“通议”制度，同意者署名，不同意者不署名。在晋代，尚书与令、仆同为三品，仅班次稍后，并非令、仆的下属。西晋初，卫瓘“征拜尚书令，加侍中。性严整，以法御下，视尚书若参佐、尚书郎若掾属”，[6]这被认为是不妥的。到了隋唐，尚书令、仆射才对尚书形成领导关系。

（三）太守与都尉、通守

隋炀帝罢州置郡，郡置太守，以赞务一人贰之。又别置都尉领兵，与郡不相知。这时的太守与都尉算是平行关系，不是正副关系。后在诸郡各加置通守一人，位次太守，京兆、河南二处则称为内史。又改赞务为丞，位在通守下。这样，太守与通守构成首次关系，而非正副关系。如张须陀为齐郡丞，迁齐郡通守、领河南道十二郡黜陟讨捕大使，平定农民起义，威震东夏。

（四）唐宋明清时期的宰相、内辅

唐朝前期，仆射是从二品，仆射如果通过加衔成为宰相，地位高于正三品的宰相侍中、中书令。后来，中书门下升品秩，侍中、中书令成为正二品，开始高于仆射。另外，侍中曾号称左相，中书令号称右相，侍中势尊而中书令权重。侍郎平章事成为宰相的普遍形态时，门下侍郎平章事势尊，而中书侍郎平章事权重。还有，唐宰相多带学士衔，并以此序高低。唐代后期到五代，形成宰相的三个兼衔，由高到低依次为弘文馆大学士、监修国史、集贤院大学士。但上述这些都不是正副之分。唐代宰相机构中，宰相中有一人执笔，号称 “执政事笔”，宰相们或旬日一更，或一日一更。

宋代宰相、副宰相与枢密院正副长官一起称为宰执。宰相如是两人或以上，则是分日知印。如同唐代，宋代宰相之间没有正副之分，而以兼衔定次序。宋代宰相与枢密使之间也不是正副之分，宰相尊于枢密使，但又“以枢密使并位宰相，恩礼悉同”。[7]

明代大学士地位由入阁先后、资历深浅、有无座师门生之谊、皇帝信任程度来确定，首辅之后是次辅、群辅，但这不是正副之分。弘治、正德以后，首辅秉笔票拟，与次辅、群辅差别变大，以至于“大事皆首辅主持，次揆以下不敢与较”。[8]

清代的官职设置，有的是满汉双置，如大学士有满汉之分，尚书、侍郎也有；虽然是满尊于汉，但不是正副之分。大学士之间也没有正副之分，仅按殿阁次序来决定职位高低。在乾隆十三年裁撤中和殿之前，其地位顺序从高到低为中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁；之后变成保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁、体仁阁。军机大臣也没有正副之分，大致以官爵位高低及行走先后为序，也有经皇帝指定次序者。其中资历最深者为“首席军机大臣”或“领班军机大臣”。初期，凡应皇帝召见议商政务、承皇帝旨意起草谕旨以及寄给各官员谕旨的署名，均为领班军机大臣专责。乾隆时，傅恒任领班，改为军机大臣共同面君承旨，寄信谕旨也改用军机处名义。

五、民国时期领导层制度概况

北洋政府时期，中央设有大总统、副总统；国务总理没有副职，为独任官。各部设总长为正职、次长为副职。各省军政长官曾是督军，是独任官；以民政长作为最高行政长官时，也是独任官。各县正职长官是县知事，以县丞为副职。

南京国民政府时期，国民政府设有主席、副主席；五院设有院长、副院长；各部（委）设有部长（主任）、次长（副主任）。后来推行幕僚长制度，各部的次长又分为政务次长、常务次长。1928 年，南京国民政府公布《中华民国国民政府组织法》，规定国民政府总揽中华民国之治权，政府由行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组成。国民政府委员会设主席1 人，委员10～12 人。

各省政府设有主席，是独任官。省政府委员由国民政府任命，常是7～11 人不等，省政府下设的民政厅、财政厅、建设厅、教育厅厅长以及省政府秘书长一般都在其列。从实际运行来看，省政府的委员会制多变成主席的一长制。省厅设有副厅长。南京国民政府时期曾推行县长制，县长是独任官。

行政公署，又称专员公署、专署、行署，是民国时期行政督察区“行政督察专员公署”的简称。设行署专员一人，一般兼任行署保安司令与行署所驻县的县长。如抗日英雄范筑先1936 年任山东省第六区行政督察专员、保安司令兼聊城县县长。必要时，行署设副专员一人。总的来看，行署是以独任制为主，沿袭了历史上由差遣形成的地方机构领导层设置的特征。

六、对领导层制度史的进一步思考

通过上述的分析整理，笔者对领导层的制度史有如下思考。一是领导班子成员之间权责关系不一，有时很模糊，有时则分工较为明确。许多情况下，副职有明确分工职掌。如西汉的御史大夫，具体执行监察权，并掌管图籍秘书等。西汉的郡都尉、郡尉源于秦制，“掌佐守典武职甲卒”，[9]时称太守为郡将，郡尉为副将。清代地方各府的同知、通判分掌清军、巡捕、管粮、治农、水利、屯田、牧马等事。有的副职则不是如此。如宋代的参知政事号称“贰宰相，批大政，参庶务”，实则职责有所变化、较为模糊。宋代设置参知政事之始，参知政事“不宣制、不押班、不知印、不升政事堂”，[10]21备位而已，不预奏事。太祖渐渐对宰相赵普心生猜疑，开宝六年（973 年），“诏参知政事吕余庆、薛居正升都堂，与宰相同议政事”，不久又令“与普更知印、押班奏事，以分其权”。[10]303-304参知政事已相当于次相，而非副职。后来又有变化。到至道二年（996 年），寇准罢免参知政事出知邓州后，参知政事遂不得与宰相一样升都堂、押班、知印，位砖也不相同，地位、权力被削弱。自此，除非皇帝特殊信任，参知政事职责定位大致如此。宋代参知政事协助宰相，如无具体分工，则是通盘协助，称“通治省事”，如有具体分工，称“分治省事”，而以前者居多。参知政事的职权会因人而异，因时而异。太宗淳化年间，王沔为参知政事，敏于裁断，吕蒙正以宽简居相位，政事多决于王沔。有时，宰相对参知政事进行排挤，不少参知政事坚决要求分享宰相权力。

二是要充分认识到人治政治对制度的经常突破所带来的影响。在人治政治中，制度常被突破，这加深了领导层关系问题的复杂性。如北宋仁宗庆历年间，参知政事范仲淹主持新政，皇帝“悉用其说”，当时首相章得象“无所建明”，次相晏殊明哲保身。王安石为参政时，更是为神宗所倚重，总揽政务，“下视庙堂如无人”。当时的中书宰执还有宰相曾公亮、富弼、韩琦，参政唐介、赵抃。时人戏称当时中书是“生、老、病、死、苦”：“时王荆公改新法，日为生事；曾鲁公以年老依违其间；富、韩二公称病不出；唐参政与荆公争，按问欲理直不胜，疽发背死；赵清献赵抃唯声苦”。[11]这是副职敢于挑战正职的例子。

三是要正确认识一些貌似集体领导的领导层设置。这类领导层设置有时主要注重牵制，不宜夸大其所谓的民主决策色彩。如元朝行省实行群官圆署制、种族交参制，以成互相牵制、分权制衡之势。行省官员通常由左丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等组成，采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理政务。圆署会议即行省官员集体参与的会议，与议者押署定议，所谓“事从公议”“大事集议”。行省长官虽有一定的“画一之权”，但存在互相牵制与掣肘，有时甚至“出入不复关闻”长官。如行省的军事权，专门由佩金虎符的丞相、平章等官提调；钱谷财赋，也由朝廷指定的一、二名官员掌管。元朝的路、府、州、县也有群官圆署制，官员要“每日早聚圆坐，参议词讼，理会公事”“应有大小公事，官员别无差故，自上至下，须要圆书画押”“自达鲁花赤、总管以至推官，皆可联衔署书 ”。[12]对此，元代有人称赞说：“四方之士，荟萃于一府，相与共理官政，上下其议论，赞画其谋猷，相资以德，相尚以义”[13]。其实，对于其中所包含的民主决策色彩，没有必要过分夸大，这一制度过于注重权力制衡而忽略了效率原则。

四是要认识到权力制约、提高效率与合力协同是设置领导层时需要重点遵循的三个原则，对三个原则的侧重不同，就会形成复杂多变的领导层形态。对于副职等非主要领导的权力，可以从知情权、议事权、联署权、分工权与相对独立决策权、上述权（对上级的独立上述权）等方面来考察；一些包括副职在内的非主要领导成员未必具备上述权力。就品级、品秩而论，正副职之间、主要领导与非主要领导之间有时相差不多，有时则相差很多。前者主要是出于权力制衡的考虑，后者主要是为了增加主要领导的权威。如明代的尚书是正二品，侍郎是正三品，中间隔着从二品；清代的尚书是从一品，侍郎则是正二品，中间无所隔，而且“侍郎之属，虽曰副贰，然与尚书皆为敌体，题奏之草，有一不画，例不得上，奖勚罚过，皆所与同；且内而枢辅，外而督抚，每由兹选，材隽所萃”。[14]

五是要认识到领导层设置的一个基本原则是互相制约，防止权力集中于一人。光绪三十二年（1906 年），负责官制改革的一些官员奏疏说：“今日积弊之难清，实由于责成之不定。……一则职任之不明。政以分职而理，谋以专任而成。今则一堂而设有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知；一人而历官各部，是一人更数职也，其必无专长可见。数人分一任，则筑室道谋，弊在玩时；一人兼数差，则日不暇给，弊在废事。是故贤者累于牵制，不肖者安于推诿”[15]463。时人又说，“中国现行官制，中央各部尚书似为主任官，而侍郎则为辅佐官也。惟是尚、侍职处平等，既不能受其指挥，即不可命为辅佐。而一部之中有二尚书、四侍郎，又加以管部之亲王、大学士，则以一部而有七主任官矣；绝无分劳赴功之效，惟有推诿牵制牵掣之能”“夫主任既己事权不一，又无人为之承乏指挥，安得不以一部之权付诸吏胥之手？”[15]370领导层成员过多，互相之间职责不清，造成互相掣肘，影响效率，这正是包括清朝在内的古代许多朝代官制的一大问题。