事业单位内部控制建设存在的问题及其对策

史凯丽 张荣新

摘   要：近年来，财政部印发了一系列针对事业单位内部控制建设的文件，如《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等。各行政事业单位依据文件要求，经过几年的内部控制建设，基本完成了内部控制初始化建设，但建设水平良莠不齐。内部控制建设不仅是落实国家政策的需要，更是防范风险、提高管理水平的重要方式，尤其是新政府会计制度的实施，内部控制建设更应与新政府会计制度高效衔接。因此，通过分析事业单位内部控制建设存在的一些问题，提出相应的解决措施，以期达到提高控制工作效率的目的。

关键词：事业单位；内部控制；管理措施；互联网财务

中图分类号：F810.6       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）24-0061-04

一、事业单位内部控制建设现状

确切落实事业单位内部控制建设进程，发现制度中存在的弊病并及时解决，建立长久有效的管理机制，确保该管理机制安全运行、规范管理、实时使用，保证国家政策不折不扣落实到位，是各事业单位内部控制建设的主体目标。在政府治理现代化进程中，行政事业单位内部控制是其重要组成部分，因此，任何党政机关、事业单位如果没有有效的内部控制手段和制度建设，就很难提升自身治理能力。

近年来，财政部及各级主管部门相继出台政策规范及内部控制建设的相关文件，其中以《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》及《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》为重点，各事业单位对内部控制建设不断提高重视，并且在内部控制方面的研究也不断深入，在一定程度上使内部控制建设得到了加强。但也还存在着一定的不足，尤其是未建立起成熟的内部控制体系、工作效率低下，使经济活动面临极大风险。新政府会计制度实施后，很多事业单位内部控制系统未与政府会计核算系统有效衔接，信息化程度低，各项决策和经济活动不能够做到可追溯、可控制，存在人为违规操作、违背内部控制管理规定的行为。

在大数据、云计算、物联网、移动互联网等新兴技术的飞速发展的大环境下，用户端被网络技术延伸扩展到任何物与物之间的互联，物联网由此开始进入财务应用。随着数字化智能时代的到来，人工智能已经开始逐渐代替财务的一些工作，财会行业的形势开始变化。互联网空间与现实社会工作的生态格局深刻影响着社会的变革，许多国家机关、事业单位都建立起和物联网相关的云系统，其中大多是财务云平台，并基于此产生了大量的财务数据、业务数据。随着财务云平台的建立和不断完善，许多事业单位逐渐把传统的内部控制建设转移到依托云平台，通过完善财务云平台，逐步解决事业单位内部控制建设中存在的诸多问题。

二、事业单位内部控制建设存在的问题

（一）内部控制意识薄弱

2012年，财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》中明确提出，单位负责人将直接负责单位内部控制建设措施的建立、健全及有效实施。但部分事业单位主要负责人重视业务建设，忽视控制建设，以至于将其直接委托他人管理。也有些单位宣传力度不够，单位内部职工不知道、不清楚内部控制建设重要意义，不愿意去了解与学习，单位内部各部门也认为内部控制建设仅仅是财务部门的事情，整个单位没有形成全局性的内控意识，没有形成协同合作、全员参与的氛围。

另外，许多事业单位风险管理意识淡薄，管理层对内部控制的理解存在偏差，在处理内部控制与业务发展的关系上，把加强内部控制与发展和利益对立起来，忽视内部控制文化建设，有法不依、有章不循，导致单位员工存在不规范和不作为的行为。

（二）内部控制建设未形成体系

目前许多事业单位完成了内控制度建设，但还普遍存在内容不完整、不全面等问题，如人事部门只负责人事岗位等事宜，财务部门只负责资金使用等事宜，各种规章制度的建立比较分散、凌乱，以至于个别部门业务重合，造成工作重复，整个内部控制建设未形成体系，缺乏整体性和系统性，导致内控工作效果大打折扣，对业务流程未起到有效的监督作用，更未起到防范风险的作用。内控建设不成体系，造成诸多问题。例如，对于财务预算的编制，觉得仅仅是财务部的工作，其他相关业务或销售部完全可以不参与商讨，以致预算批复与预算执行不能有效衔接；预算执行推广难，调整随意，造成预算不受控制甚至超支；相关费用的支出事项未經过必有的流程，甚至开支范围不符合规定，导致预算执行不力；报销审核流程不够严谨，存在套取假票据的风险；资金流出不符合相关规定，最终可能涉及违规违法。

（三）未实现与政府会计的有效衔接

2019年1月，财政部推出“新政府会计制度”，并对事业单位内部控制建设的实施提出了系列要求。但很多单位并未对内控工作的流程做出调整，甚至并未按照新政府会计制度相关规定修改原内部控制制度，尤其个别单位已经设计好的内部控制建设系统很难短时间内与新政府会计制度结合起来。由此可见，在新政府会计制度实施后，事业单位内部控制建设工作将面临新的挑战。

（四）内部控制建设信息化水平低

在信息化时代，高质量的内部控制信息化建设已成必然。然而许多事业单位内部控制信息化建设投入资金及运行维护资金金额规模较低，只做本单位小范围的信息化建设，没有专门做内部控制建设的信息化单位协助；内部控制信息化覆盖不全面，单位内部控制信息化建设未及时基于制度更新进行改造升级，内部控制信息化未实现互联互通模块。另外，大多数事业单位基于财务云平台对内部控制的研究只是初步建立起流程化管理，基于云平台的内部控制建设优化设计发展缓慢。

（五）内控评价监督水平不高

现阶段，很多事业单位内控评价监督过于形式化，甚至有些单位未设置内部控制监督部门。有的单位虽然有牵头部门，但年度并未开展内部控制评价监督或评价监督开展方式单一；有的单位内部控制考核评价结果独立性不强，很大程度上按照领导层意图进行，缺乏一定的独立性及应用性；有的单位内控评价监督水平不高，导致事业单位内部控制建设不够全面、制度执行不够到位。

（六）内部控制报告填报不规范

近几年，财政部每年都下发行政事业单位内部控制报告编报工作的通知，报告分为单机版和网络版，并对填报软件、操作手册、操作视频及问题解答都予以发布。但在执行过程中，许多事业单位内部控制报告填报不规范，主要表现在填报内容的质量不高，尤其是内部控制报告的真实性、完整性无法保证。对报告系统中内控组织材料、考核评价材料、岗位职责及轮岗材料、重大决策程序材料、不适用证明材料、业务制度及流程圖、制度执行相关材料及信息系统材料等都要求每项填报内容上传附件以保证真实性。但附件内容是否真实、是否正确反映了单位的内部控制情况有待考证。另外，许多事业单位对内部控制报告的评价结果重视不够，只要总体评价达到中以上，即认为符合要求，当年内部控制报告存在的问题下一年仍然存在，内控规程不修订或很少修订。

三、加强事业单位内部控制建设的对策

（一）提高建设意识

内部控制建设涉及面广、难度高、程序复杂、专业性要求强。首先，单位负责人要提高内部控制建设意识。负责人要能够从单位长远发展角度出发，在内部控制建设中融入单位战略规划及发展方案；要能够引入现代的管理经验，能够将内部控制建设与现实管理需求相结合，最大程度发挥内部控制建设的效力。其次，单位领导班子、中层干部和全体工作人员应转变管理理念、管理方法，将内部控制建设纳入“三重一大”范围，实行集体研究、共同决策。要提高认识，统一思想，真抓实干，同心协力，取得防范和管控风险的实际效果。再次，单位内部要形成良好的内部控制建设氛围，涉及的部门不应仅仅是财务部门及内审部门、监察部门，应是覆盖单位所有部门。要集中宣传内部控制建设实施的背景、意义、主要工作阶段、牵头部门职责及其他人员的义务等，为后续工作开展奠定基础。只有将内部控制建设政策宣传到每位职工，形成上下合力，才能促进单位内部控制建设的长远发展。最后，建设过程中要聘请专业机构协助完成，内部控制咨询机构要有丰富的工作经验及扎实的理论知识基础，能够事半功倍地帮助事业单位完成内部控制体系建设。

（二）建立全面系统的内控制度体系

事业单位内部控制建设应覆盖全单位，从始至终贯穿于整个业务发展过程中。从目前情况看，很多事业单位业务层面的预算业务管理制度、收支业务管理制度、政府采购业务管理制度、国有资产业务管理制度、建设项目业务管理制度，合同业务管理制度已基本建立，但未形成体系。因此，应在单位内部控制诊断和风险评估的基础上总结单位的整体风险分布及水平，并以此为基础对事业单位内部控制体系进行优化设计，搭建内部控制框架，健全内部控制机制。应紧紧围绕经济活动风险防范和管控的新要求，对原有管理制度进行修改和完善；同时，应避免内控制度与原有管理制度相脱节，避免影响单位整体管理水平提升。

（三）与政府会计制度有效衔接

近几年，财政部陆续发布《政府会计准则——基本准则》和存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资等6项政府会计具体准则。尤其是新政府会计制度引入权责发生制，这一要求与以往制度相比发生较大变化，政府财务会计、预算会计核算内容和方法、程序和账务处理较之前变化最大，许多事业单位基于之前会计制度建立的内部控制体系已不适应新政府会计制度。因此，各事业单位应基于新政府会计制度，重新梳理单位经济业务活动流程及风险点，按照新政府会计制度要求，对发生变化的地方加强研究，并加强内部控制建设人员培训。此外，内部控制信息系统应嵌入最新的要求，支持新制度下的“双分录”“双报表”，建立与其适应的内部控制制度及内部控制评价监督体系，助力政府会计改革高效落地。

（四）加快内部控制信息化建设

首先，建立内部控制信息化系统，将内部控制的工作流程以信息化方式呈现，对可能发生违背内部控制管理的行为，以信息化系统加以“阻止”，这样不仅能够减少工作执行中的人为操控，使各项工作能够留下“痕迹”，而且更有利于业务执行中风险点监控及各项工作的监督。

其次，充分利用信息化系统，使信息自动生成，形成满足日常管理需要的相关信息，让各级领导干部在各自权限范围内通过可视化界面及时得到有关预算执行、文件流转和工作进度的信息，以利于全程控制和实时决策。单位的管理方式由传统的人为管理变成信息化管理，这样可节省大量人力，使事业单位集中精力处理可能发生的重大事情及突发事件，大大提高工作效率。信息化系统解决的问题总结如表1。

再次，健全的内部控制信息化建设还可以解决内部控制报告填制不规范问题。内部控制报告从单位信息化系统中提取真实准确的数据，各项数据已经过单位纪检、审计部门审核，不但能提高工作效率，而且能确保数据的真实性、准确性。

此外，很多事业单位未建立内部控制信息化系统是因为缺乏专项资金、事业单位资金来源有限。因此，建议内部控制信息化建设由财政部门或各单位上级部门统一组织实施，既能解决费用问题，又能够达到标准化。

（五）分析单位内部控制优化需求，并提出解决方案

应基于云平台对事业单位现有的内部控制进行优化设计，依据大数据、智能化背景，对于效率低下、手工操作且重复、工作量大的业务通过智能化流程自动完成，不但效率高，而且可以有效避免手工操作产生的误差。对于日常业务量较大的单位来说，仅仅依靠人工审核或者是对数据进行简单分析，很难发现业务执行中存在的不合理、不合规现象。对此，可建立六大业务的风险控制模型，通过云计算、大数据发现存在的疑点，以尽早采取风险控制措施，将差错消失在初级阶段，保证资金安全，确保各项工作顺利开展。

（六）健全评价与监督机制

《单位内控规范》规定，“单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限，规定内部监督的程序和要求，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。”

事业单位内部控制要发挥应有的作用，除了需要健全有效的内部控制体系，更需要评价监督机制，以促进其良好运行。

在实践中，事业单位应采用定量评价和定性评价相结合的方式，如定量评价可按照评价标准、计分标准等设计评价模型，对内部控制设计的合理性、有效性进行定量分析。事业单位负责内部控制评价的部门应根据《内控规范》要求，从单位层面和业务层面进行自我评价，并结合评价工作底稿及内部控制缺陷汇总表等资料，编制内部控制评价报告供管理者作决策参考。

事业单位内部控制要能够起到良好的作用，除了需要建立健全内部控制体系，更需要一个运行机制的辅助，这个运行机制就是内部监督机制。事业单位应建立健全内部监督制度，确定内部监督的实施主体，设立牵头部门，将单位内部审计部门和纪检监察部门结合起来，从“管事”和“管人”两个侧重点进行监督，相辅相成，相互配合，相互支持。另外，制度中需将内部监督工作的人员组成、岗位设置、岗位职责、相关权限、监督方法、监督范围和频率、监督程序和要求、信息沟通方式、自我评价报告等都做出明确规定，便于监督制度的落地及发挥应有的作用。再者，事业单位内部监督应根据实际情况确定监督检查的方法、范围和频率。其方法可以采取如抽样法、比较分析法等，频率可以定期或不定期抽查，对发现的内部控制存在的重大缺陷应及时向单位相关人员报告并积极整改。

四、结束语

综上，单位实现控制目标的重要途径之一是内部控制建设体系的制定、实施和执行。新政府会计制度实施后，一些事业单位原有内部控制制度已不适应新制度需要。因此，加强事业单位内部控制建设与新政府会计制度的高效衔接，是新时期做好内部控制工作的客观需要，更是事业单位落实新政府会计制度的客观需要，二者须相辅相成、协同发展。此外，在大数据、云计算、智能化的背景下，加强事业单位内部控制信息化建设是必然要求，在此基础上对基于云平台的内部控制进行优化设计，更是内部控制建设未来发展趋势。以业务信息化和财务信息化作为基础，融合内控六大业务信息系统，以内部控制建设为中心，全面推进事业单位内部控制建设，打造事业单位全面信息化平台，必将对各单位内部控制建设产生深远影响。

参考文献：

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[2]   丁静静.新政府会计制度下事业单位内部控制探析[J].财会学习，2020（13）：246-248.

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[4]   梁瑞智.数字化背景下的行政事业单位内控建设[J].行政事业资产与财务，2018（5）.

[5]   郭恒泰，任相斌.行政事业单位内部控制报告相关问题研究[J].邢台学院学报，2019（3）.

Research on the Problems and Countermeasures of Internal Control Construction in Public Institutions

Shi Kaili1， Zhang Rongxin2

（1.Biohazard Prevention and Control Center of the State Forestry and Grassland Administration， Shenyang 110000， China;

2.Emergency Management Department Northern Airlines Forest Protection Station， Harbin 150027， China）

Abstract： In recent years， the Ministry of Finance has issued a series of documents for the construction of internal control in public institutions， such as the “Norms for Internal Control in Administrative and Public Institutions （Trial）” “Guiding Opinions on Comprehensive Promotion of Internal Control Construction in Administrative and Public Institutions” and “Management System for Internal Control Reports in Public Institutions （Trial）”. According to the requirements of the document notification， various administrative and public institutions have undergone several years of internal control construction， The internal control initialization construction has been basically completed， but the construction level is uneven. The construction of internal control is not only necessary for implementing national policies， but also an important way to prevent risks and improve management level. Especially with the implementation of the new government accounting system， the construction of internal control should be efficiently connected with the new government accounting system. In the context of big data， cloud computing， and intelligence， the construction of internal control informatization is of utmost importance. By analyzing the problems existing in the internal control construction of public institutions and proposing corresponding solutions， the goal of improving the efficiency of control work is achieved.

Key words： public institutions; internal control; management measures; Internet finance

[責任编辑   柯   黎]