我国不同经济区域地方政府公共体育服务政策工具的选择研究

孟祥宇 刘峥

摘要：为了科学反映我国不同區域的社会经济发展状况，我国划分了四大经济区域，不同经济区域标志着不同的经济发展水平，而公共体育服务作为公共服务中的一部分，通过不同经济区域对于公共体育服务制定的政策方向，可以看出不同地区公共体育服务的侧重点，所以本文通过政策文本分析的方式，对我国不同经济区域地方政府关于公共体育服务政策文本进行量化，通过政策工具的选择作为政策侧重的体现，以期找出不同经济区域地方政府对于公共体育服务政策工具选择的特征，进而发现不同经济区域地方政府对于公共体育服务政策侧重的特征，并结合实际提出相应的建议。

关键词：公共体育服务  政策文本  政策工具选择  四大经济区域

引言

群众对于体育的需求随着我国经济的发展逐步增加，这也刺激了体育卫生等行业的快速发展。地方政府和有关部门也对公共体育服务予以了充分的关注。在党的二十大报告中，习近平总书记提出“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。这对进一步增强公共体育服务的均衡性和可及性提出了更高要求，补齐公共体育服务短板，提升公共体育服务水平，推进基本公共体育服务均等化，满足人民群众多层次、多样化需求，对增进民生福祉、提高人民生活品质具有重大现实意义。

在制定与实施政策时，根据政策环境和历史阶段，来选择合适的政策工具，可以在政策实施中有良好的效果，能够达到预期的政策目标，对于公共体育服务政策来说，政策工具的选择，决定着公共体育服务政策的效果。所以，本文试图通过对于不同经济区域的地方政府对于公共体育服务政策工具选择的研究，以期对推动中国公共体育服务的发展产生非凡的意义。

1、研究方法与文本收集

1.1、研究方法

本文主要使用了政策文本分析这一研究方法，政策文本分析是一个质量结合的研究方法，即把以语言表达而不是数量表达的政策文本转化为以数量表达的资料，并把研究的结论以统计数字表述的研究方法。政策文本分析通过对政府文件“量化”的研究，找到可以体现政策目标、施政过程的一些实质性方面又容易计数的特征，对政府制定的政策与行为的了解更为直观、深刻和准确。政策内容分析结果比起传统的定性研究来说更加客观，是以政策文本中所表达的政府意向、政策过程为主要对象，而并非以人为主要对象，也因此解决了政策措施定性研究中存在的主观性和不确切性的问题。

1.2、文本收集

研究样本主要通过浏览“北大法宝”、“北大法意”及相关各地政府门户网站等搜集，以“公共体育服务”、“体育服务”等作为关键词，进行标题模糊、全文模糊、同义词搜索，截止到本文撰写时，共获得地方政府公共体育服务政策文本2243篇，其中地方规范性文件608篇，部分失效1篇，已被修改3篇，失效12篇，故现行有效地方规范性文件592篇，最终筛选出与地方政府公共体育服务相关政策文本584篇。

2、研究结果与分析

2.1、我国地方政府公共体育服务政策发布地区的样态解析

根据《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》、《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》以及党的十六大报告的精神，现将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。

通过对不同地区地方政府的政策发文量的统计，发现我国东中西部和东北地区的政策文本数量有较大差距。东部地区发布政策文本数量297篇、中部地区发布政策文本数量105篇、西部地区发布政策文本数量118篇，东北地区发布政策文本数量47篇。

东部作为我国经济较为发达地区，针对公共体育服务的政策文本数量也是最多的，达到了297篇，其中北京发文数量8篇、天津6篇、河北19篇、山东35篇、江苏120篇、浙江31篇、上海14篇、福建30篇、广东29篇、海南5篇，由此可以发现，东部地区总体而言发文数量较多，且在比对发文单位时发现，多数省份不仅是省级政府发文数量多，很多市级政府发文数量也不少，可以看出东部地区各级政府对于公共体育服务方面均较为重视。

中部地区作为我国制造业、现代农业发展核心区域，经济较为发达，发布政策文本105篇，和东部西部相比较少，但中部地区省份较少，所以导致政策文本较少，其中安徽28篇、河南36篇、湖北12篇、湖南8篇、江西8篇、山西13篇。可以发现越靠近东部的省份，发文数量越多，安徽河南两省的政策发布的数量已经和东部地区单一省份持平，两省市级地方政府发文数量较多且分散均匀。

西部地区作为近年来国家大力开发地区，发布政策文本数量118篇，其中甘肃25篇、广西16篇、贵州9篇、内蒙古15篇、宁夏8篇、青海6篇、陕西16篇、四川15篇、西藏2篇、新疆6篇、云南12篇、重庆4篇。西部各地区发布政策文本平均数量对比东部中部地区明显较少，且数个省份只有省一级的地方政府发布相关政策。

东北地区作为中国的重工业基地，也是现阶段国家主要振兴的地区，公共体育服务政策文本发布数量为47篇，其中黑龙江4篇，吉林16篇，辽宁27篇。除黑龙江外，吉林辽宁两省政策发布数量处于全国平均水平，辽宁省甚至和东部各地区的发文平均数量持平。

2.2、我国地方政府公共体育服务政策工具选择

政策工具是政府主体为了达到政策目标的各项管理手段的统称。经过编码统计，全部的政策文件在这三类政策工具中共标记了911项，改革开放以来我国地方政府公共体育服务政策采用较多的政策工具是供给型（49.06%），所占比例接近1/2，而环境型（32.60%）和需求型（18.88%）相对较少，二者合并所占比例约占1/2。整体而言，我国地方政府公共体育服务政策偏好供给型政策工具，通过人才支持、设施支持、项目支持、资金支持等手段来促进公共体育服务事业发展。在环境型政策工具方面，体现为采取一些有助于提升公众体育服务效能和管理水平的举措来鼓励非政府机构加入，在税收优惠政策和法律管制与完善方面显示出政策缺陷；在需求型政策工具方面，则主要聚焦于政府扶持，但在政府购买方面有待提高；在供给型政策工具方面，表现为政府主要以加大物质投资作为主要手段，而对人才培养和项目支持方面的注意力分布不均。

2.3、不同地区地方政府公共体育服务政策工具选择分析

（1）东部地区地方政府公共体育服务政策工具选择。

根据公共体育服务政策颁布以及地区状况分析，中国东部地区主要还是以供给型政策工具为主导，环境型应用总量次之，而需求型总量应用的比例较小，比对我国地方政府公共体育服务政策工具整体使用情况，与之较为符合。东部地区供给型政策工具主要运用在设施投入与利用和人才支持方面，其中设施投入与利用不再是简单的基础体育设施建设，而是具有针对性地建设大型场馆，对于居民健身圈的建设投入更加个性化，不是单纯符合国家公共体育设施基本标准；人才支持方面，东部地区地方政府除了对于公共体育服务的人才培训之外，还联合各地高校进行培养高素质体育人才，对于科研型人才、管理型人才的需求增多，人才的培养可以提升公共体育服务的质量和水平。

环境型工具主要是以金融支持和税收优惠两种手段为主，这两种政策工具的使用主要是为了支持体育产业的发展，东部地区因为经济较为发达，很多群众已经产生了对于体育健身的需求，但体育产业的发展滞后无法满足群众的运动需求，东部各地政府将体育产业纳入公共体育服务当中，既满足了群众的需求，又可以转变政府职能，实现管办分离；东部地区减少对于目标规划的使用，可以反映出该地区地方政府正逐步从政府主体转为政府主导这一现象。

需求型政策工具主要使用政府购买，受到中国东部地区经济发展影响，东部各地的社会体育团体的建设也开始逐步步入正轨，由政府采购的公共体育服务项目逐渐成了主流形式，赛事、表演和培训等活动的举办，只需要政府向社会体育组织购买即可，这也进一步加快了地方政府向服务型政府转变。

（2）中部地区地方政府公共体育服务政策工具选择。

中部地区依然主要是由供给型工具使用所主导，环境型使用数量排第二位，需求型政策工具使用略少，但和东部地区相比，需求型政策工具使用量相对较多。供给型政策工具主要使用在基础设施投资的利用和投入等方面，由于中部地区是国家新型城镇化重点地区，体育设施的投资建设已不仅局限于国家对公共体育设施的基本要求，同时政府也根据地方特色，投資建设了更具有当地特色的体育设施；中部地区的地方政府也运用了人才支持，主要是对于公共体育服务人员的培训，既解决了群众就业问题，也解决了公共体育服务当中用人不足问题。

环境型政策工具当中，目标规划和金融支持使用率较高，对于中部地区而言，城市建设虽然较为完善，但由于乡镇一级的地区，建设发展水平有限，目标规划作为环境型政策工具的一种，可以很好地推动乡镇体育基础建设。从文本来看，中部地区对提升体育消费的水平采取了一系列措施，金融支持既要设立引导基金，鼓励体育产业的蓬勃发展，又要降低群众体育消费门槛，通过免费开放场馆，发放消费券刺激群众进行体育消费。

需求型政策工具主要使用政府购买，中部地区社会体育组织虽不如东部发展的完善，但也初具规模。政府通过采取购买公共体育服务这一行为，使相关社会组织得以稳定地发展，并通过一次次地提供公共体育服务，从中探索出一套属于自己的发展模式，从而更好地提供公共体育服务。

（3）西部地区地方政府公共体育服务政策工具选择。

西部地区依然主要是以供给型政策工具为主，环境型使用数量次之，需求型使用的最少，和我国地方政府公共体育服务政策工具整体使用情况相比，其他地区存在的问题，在西部地区被放大了，当然也较为符合西部地区的经济情况，西部地区对于体育基础建设也可能是相对弱势，所以供给型工具重点使用的还是资金投入以及设施投入和利用，建设符合国家公共体育设施基本标准的体育场地，才能开展好公共体育服务工作，多数的资金投入也是为了更好地完成体育基础建设。

环境型政策工具主要使用目标规划和法规管制与完善，目标管理主要是为了规划公共体育服务未来走向，规划人均体育场地面积等，通过规划促进公共体育服务的建设，法规管制与完善主要是为了建立健全公共体育服务体系，更好地为群众提供服务。

需求型政策工具主要是使用政策扶持，西部地区社会体育组织力量较为孱弱，且没有形成良好的体系，西部地区政府的政策扶植可以让当地社会体育组织渡过初级阶段，更好地进入公共体育服务体系当中。从整体来看，西部地区大部分地方政府主要还是作为公共体育服务的主体，但已经开始向管办分离的方向前进。

（4）东北部地区地方政府公共体育服务政策工具选择。

东北部地区的三种类型的政策工具使用量相对均衡，供给型和环境型使用量相近，需求型使用量则相对较少，但其使用比例明显多于东中西地区。东北部地区供给型政策工具主要使用了设施投入与利用和人才支持，设施投入与利用方面主要是完善健身休闲基础设施网络，在基本完成了体育基础建设工作的情况下，又根据城市建设发展计划，把健身及娱乐基础设施工程建设列入城市基础设施建设计划之中；人才支持主要体现在加强体育人才培训方面，同时也为体育服务人才的就业问题提供了一定的解决方案。

需求型政策工具主要使用政府购买，从政策文本的具体内容来看，建立了政府向社会购买体育服务的机制，积极推动了政府采购公共体育服务的改革创新，并通过政府采购服务，进一步培养和壮大了体育中介服务和社会体育机构服务等新兴的体育产业，以买代养，将政府采购公共体育服务和培育扶持社会体育机构服务相结合，政府也就可以更好地完成职能转变。

环境型政策工具主要是以目标规划为主，中国东北地区的多地地方政府对群众体质健康标准等进行了目标规划，通过达成群众体质测定标准合格率的要求，起到推广全民健身运动的作用。

3、结论与建议

3.1、结论

首先需要说明，单一地区内的发展情况还是有所差异，本文所得出的结论仅仅是阐述不同发展程度下的地方政府对于公共体育服务政策工具选择特征。

从分析中可以得出以下几点结论：

首先，所有地区的政策工具选择都是优先选择供给型政策工具，其次是选择环境型政策工具，需求型政策工具选择使用较少，这与需求型政策工具手段单一有直接关系，但供给型政策工具过多也体现出我国现阶段还是以政府作为提供公共体育服务主体；

其次，不同地区的地方政府对于公共体育服务政策工具的二级工具选择也有所不同，对于经济条件相对较好的地区而言，二级政策工具的选择主要是以打造服务型政府为主，无论是人才支持、税收优惠还是政府购买，都是地方政府为了从提供服务主体转变为主导地位。同时，对于经济条件欠发达的地区，二级政府工具的选择更多以基础建设为主，政策普遍存在指令性较强的问题，对于设施投入与利用、目标规划使用较多，这一现象也发映出该类地区公共体育服务还是依赖当地政府；

最后，经济发展越欠发达的地区，使用供给型政策工具的比重越多，比起经济较为发达的地区，经济相对落后地区更需要体育基础设施的建设，建设符合国家公共体育设施基本标准的体育场地，才能开展好公共体育服务工作，更多地选择供给型政策工具也是为了更好地完成体育基础建设。

3.2、建议

根据结论来看，经济条件相对发达的地区，地方政府应当更多地选择需求型政策工具，从实际情况可以看出，运用供给型政策工具中设施投入与利用建造的更有針对性的体育设施不能很好的服务大众，不如将政策着力点放在培养体育社会组织方面，加大政府购买公共体育服务的力度，可以很好地激发社会体育团体的积极性，打造以社会体育组织作为提供服务核心，政府引导为外部力量的新公共体育服务体系。

对于经济较为滞后的地区，应当增加环境型政策工具的使用，在完成建设符合国家公共体育设施基本标准的体育场地基础上，将政策着力点放在打造良好服务环境之上，通过税收优惠、金融支持等手段，吸引社会资本变为社会体育团体，通过良好的环境给予刚刚起步的社会体育团体成长的空间，促进社会体育组织发展，逐步成为公共体育服务的提供主体。

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