乡村振兴背景下村委会干部队伍结构的优化趋势及其成因——基于2021年安徽省30个村村委会换届选举的考察

蒋 冉，张超民

（1.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230031；2.中共宁波市委党校 图书馆，浙江 宁波 315000）

一、问题提出与文献回顾

一般而言，村干部是指在村党组织和村委会任职的人员，包括村党总支干部、村党支部干部和村委会干部等。其中，村委会干部包括村主任、副主任、委员等。村干部处在农村工作第一线，是党和国家的路线、方针、政策在农村基层工作中的实施者和推动者，是全面推进乡村振兴、实现乡村善治的重要力量，承担着发展农村经济和提高农民收入的重任，其队伍建设水平直接关系乡村治理工作实效。因此，需要进一步加强村干部队伍建设，提升村干部队伍整体水平。

党和政府十分重视村干部的工作。2012 年12 月，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出，“你们党支部和村委会的干部，生活在乡亲们中间，生产在乡亲们中间，整天同乡亲们打交道，党和政府的好政策能不能落到实处，你们的工作很关键”［1］。2021 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出，加快培养乡村治理人才，净化、优化村干部队伍。

目前，学界关于村党支部干部的研究很多，而对村委会干部的研究相对较少。学界关于村委会干部的研究主要围绕着村委会干部职能、队伍建设现状及对策等方面开展。一是村委会干部职能。李君芝、王征兵在村干部职能由行政性向服务性回归的背景下，对其职能转变过程中的现状和存在问题进行分析，重点讨论了如何构建村干部职能转换机制［2］；杜姣对村委会干部角色类型进行划分，根据村委会干部角色在不同地区的差异，将村委会干部分为政府代理人、村庄当家人、经营者三种类型，指出村委会干部角色的特定偏向造成村民自治的实践出现不同层面的异化［3］。二是村委会干部队伍建设现状。贺雪峰认为，收入、职业自由度与体面程度都是村委会干部队伍稳定性与职业化差异的重要影响因素［4］；汤玉权、徐勇认为，以行政村为基础的村民自治主要依靠村委会中的几名村干部处理村中繁杂的日常事务，这种自治实际上是一种无法明确分工的“万金油”式的管理［5］；马桔红、马蓓认为，村庄是实施乡村振兴战略的重要场域，在各级党组织对农村基层党建工作高度重视下，村委会干部队伍建设取得了明显成效，但在社会性、结构性、能力性、体制机制性四个方面仍有障碍［6］；李琳、雷国铨从干部人才的年龄、性别、文化素质等方面进行分析，认为村委会干部存在文化素质不合理、领导能力欠佳、后继乏人等问题［7］；张坤、王征兵认为，村委会干部存在工作复杂、压力大、离任后生活来源有困难、干群矛盾突出、双重身份等问题，这些问题使村委会干部陷入两难境地［8］。三是村委会干部队伍建设的对策。马桔红、马蓓认为，要创新村委会干部选用工作机制，强化村委会干部教育培训和引导机制，完善村委会干部考评与激励机制，保持村委会干部队伍建设的稳定性［6］；李琳、雷国铨提出，要拓宽选人渠道、培养后备人才，加强对村委会干部的教育培训，建立良好用人机制［7］；张坤、王征兵认为，要加强村委会干部队伍教育，提高村委会干部待遇，重视培养后备干部［8］。吕培亮、牟成文认为，建设好村委会干部队伍，需要多措并举、协同发展，在“引”“严”“管”“明”等四个方面做文章［9］。

上述研究成果为本文分析村委会干部队伍结构优化成因提供了可资借鉴的材料，但既有研究多是以某县某村为例的个案调查，关于村委会干部队伍建设工作成果及其成因的研究相对较少，仍有进一步拓展空间。在新时代背景下，农村越来越明显地遭受空心化、老龄化、城镇化等冲击，村委会干部队伍建设中始终存在乡村内生性治理人才匮乏与人才培育、保障、激励、考核、监督等机制不健全问题。本文通过分析2021年安徽省30个村换届选举统计数据发现，村委会干部队伍结构得到了整体优化提升。民主选举对村委会干部队伍结构优化可能存在一定助推作用，但当前两者的正相关性仍缺乏验证。故本文从多维度考察2021年安徽省村委会换届选举中村委会干部队伍结构优化的助推机制，并对其进行分析，据以提出优化村委会干部队伍结构的建议。

二、安徽省30 个村村委会干部队伍优化趋向及影响因素

安徽省历来高度重视基层群众自治组织换届选举工作，从2008 年第七届村委会换届选举开始，大力推动“三项制度”改革。在安徽省委、省政府领导下和省民政厅组织下，安徽大学社会与政治学院、安徽大学基层选举实验室自2014年开始连续三次作为省级观察员参与村委会换届选举工作，积累了丰富的调研经验。本文抽取的30个样本村数据由安徽省民政厅提供，这些具有代表性的村庄覆盖全省16 个地市，基本上能反映2021年安徽省村委会换届选举情况。30个村村委会当选干部的基本情况见表1所列。

表1 2021 年安徽省村委会换届选举中30 个村村委会当选干部的基本情况

2021 年9 月，安徽省委组织部、省民政厅印发的《省委组织部、省民政厅关于高质量做好全省村（社区）“两委”换届工作的意见》明确指出，要着眼整体优化提升，选优配强村“两委”班子，对班子党员占比、年龄结构、学历水平以及女性干部占比等提出要求，并以此作为2021 年9 月安徽省村（社区）“两委”换届工作领导小组印发的《安徽省高质量开展村“两委”换届工作评价办法》的直接指标。中共安徽省委组织部、安徽省民政厅印发的《安徽省村（社区）党组织换届选举操作程序》进一步对村委会班子的党员职数、年轻化、知识化以及女干部的培养使用做出具体要求。基于此，本文选取30 个样本村村委会干部的党员比重、学历水平、年龄结构、女性比重数据，以此为基础，分析村干部队伍结构的优化趋向。

（一）村委会干部队伍优化趋向

1.党员比例扩大

此次调研的30 个村村委会中，所有村委会主任均为党员，实现“一肩挑”全覆盖。30 个村换届选举产生的127 名村委会干部中，党员共有101 人，占79.5%。从30 个村具体数据来看，村委会干部全为党员的村有14 个，占46.6%；党员比例超过一半但不是百分之百的村有12个，占40%；党员比例不足一半的村仅有4个，占13.4%。可见，党员在村委会干部队伍中占绝对优势。

2.学历水平总体提升

此次当选的127位村委会干部中，本科及以上学历有20 人，占15.7%；大专学历有75人，占59.1%；中专学历有12人，占9.4%；高中学历有17 人，占13.4%；初中学历有3人，占2.4%。数据分析显示，安徽省30个村村委会干部的学历水平以大专为主，其次为本科学历，中专和初中学历的村委会干部极少。当选的30 名村委会主任中，研究生学历有1人，占3.3%；本科学历有3人，占10%；大专学历有22人，占73.3%；中专学历有2 人，占6.7%；高中学历有2 人，占6.7%。总体来看，村委会主任学历以大专为主，最高学历为研究生。

3.年龄结构明显优化

此次调研的30 个村中，村委会干部平均年龄在30 岁以下的村有1 个，占3.3%；30～39岁的村有16个，占53.4%；40～49岁的村有12 个，占40%；50 岁及以上的村仅有1个，占3.3%。值得一提的是，L 市B 村村委会班子平均年龄仅29.5岁。此次调研的30个村中，村委会主任年龄在30～39岁的村有6 个，占20%；40～49 岁 的村 有14 个，占46.7%；50 岁及以上的村有10 个，占33.3%；暂无30 岁以下的村委会主任。可见，村委会干部年轻化趋势明显。

4.女性比例趋于合理

此次当选的127名村委会干部中，女性村委会干部有54 人，占42.5%。其中，当选的女性村委会主任有4人，占13.3%。此外，各村村委会中至少有1 名女性成员，有2 名及以上女性村委会干部的村有13 个，占43.3%。可见，女性在农村基层治理中真正占据“一席之地”。

（二）影响村委会干部队伍优化的政策因素

村委会党员干部数量的增加、学历水平的提高、年轻化以及女性成员比例提升，反映出村委会干部队伍整体能力素质的优化提升，这一优化受诸多政策性因素影响。

1.“一肩挑”制度

“一肩挑”是指村党组织书记、村民委员会主任、村集体经济组织和合作组织负责人由同一人担任。2019 年1 月，《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》提出，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职，即“一肩挑”；2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》再次强调了这一制度。2021 年安徽省村“两委”换届选举正值“一肩挑”制度全面推行的重要时期，安徽省各级政府高度重视，在换届选举工作正式开始前就着手酝酿具有党员身份的村委会主任人选，确保“一肩挑”能顺利实施，推动了村委会干部及村民代表中党员比例的增加。

2.干部教育培训政策

近年来，我国乡村教育事业资金投入不断增加，“三支一扶”等政策的实施每年为农村地区定量输送一批优秀大学生人才，年轻一代村委会干部在良好的政策环境中逐渐成长，学历水平普遍有所提升。老一代学历水平较低的村委会干部通过参加社会成人考试、上级部门组织的各种培训，弥补学历短板，提升自身治理能力。

3.“干部年轻化”政策

早在20 世纪80 年代初，“干部年轻化”就已经作为干部人事制度改革中一条重要的原则被提出来。但在早期换届选举中，考虑老一代村委会干部有多年基层工作经验，往往换届不换人。近年来，“干部年轻化”作为组织部门选人用人的一个重要原则被逐渐落实，使干部队伍更迭换代加速。经过不断整合，形成了如今老、中、青三代人共同“驻守”的村委会干部队伍。

4.“男女平等”政策

随着社会文明的进步和男女平等政策的贯彻落实，我国女性社会地位总体提升，农村中有能力的女性获得更多参与村务工作的机会。相关法律为女性在村委会中担任一定职位提供了法治保障，如《中华人民共和国村民委员会组织法》指出，“村民委员会队伍中，应当有妇女成员”。

三、村委会干部队伍结构优化的多重机制分析

政府机关发布的规范性政策文件是村委会干部队伍结构整体优化的重要原因之一，然而，这一优化趋势并非政策性因素的简单堆砌，更是选贤任能、后备干部、定岗选举、薪酬保障、晋升激励等机制综合作用的结果，多重机制之间有其内在的关系和运行方式。本文结合2021年安徽省村委会换届选举实例，解析村委会干部优化过程中的原则和多重机制。

（一）党管干部原则

“我们党之所以坚强有力，党管干部原则是很重要的原因，要自觉坚持党管干部原则。”［10］党管干部是指中国共产党全面领导干部工作，对各级各类干部相关事项实行统一决策、分级分类管理。这是我国干部选拔的根本原则，从根本上保障了党对各级各类干部的选拔、任用和监督，保证了党在政府及其他各类公共组织中的领导地位。

农村基层党组织是有效实现党对农村工作进行全面领导的坚强战斗堡垒，其带头人即基层党组织书记的选拔与管理要贯彻落实党管干部原则，加之基层组织“一肩挑”与交叉任职的广泛推行，党管干部原则逐步向村委会干部队伍拓展、覆盖。安徽省村委会换届选举积极落实了党管干部原则，2021 年11 月，中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的实施意见》指出，要坚持农村基层党组织领导核心地位，加强农村基层党组织带头人队伍建设，实施村党组织带头人整体优化提升行动。在党的领导下，安徽省农村基本实现了村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，村委会干部队伍中党员比例显著提升，有超过三分之一村的村委会党员干部达到全覆盖。如安徽省F 县M 村就为贯彻“一肩挑”政策做出了努力，M村原党支部书记S在此次换届选举中顺利当选村委会主任。W市J村Z姓干部在换届选举工作结束后说道：“此次换届选举进一步巩固了党的执政基础。”由此可见，基层党组织在开展农村工作上始终发挥着关键作用，只有始终坚持党的领导，才能建设一支忠诚、干净、有担当的村委会干部队伍，才能为安徽省建设农业强省、实现乡村振兴提供坚强的组织保障。

（二）选贤任能机制

党历来高度重视选贤任能工作，始终把德才兼备作为选拔任用干部的根本要求［11］。《2018—2022 年安徽省干部教育培训规划》总则指出，选拔任用党政领导干部，必须坚持党管干部、德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤等原则。2019年，中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》对农村基层干部队伍建设做出细致要求，提出要选优配强农村基层组织负责人，提高乡村治理队伍素质。

选贤任能思想与中国传统文化中“任人唯贤”思想有深刻渊源，被中国历代统治阶级视为治国安邦平天下的基本国策［12］。选贤任能思想在我国政治基础上不断进行现代性转换，并吸收民主选举的合理元素，形成了符合中国国情、符合最广大人民根本利益的选贤任能机制。在此次村委会换届选举实践中，中共安徽省委组织部、安徽省民政厅联合发布的《关于对村（社区）“两委”换届候选人资格条件严格审核把关的通知》指出，要把政治标准放在首位。对村委会干部候选人深入摸排研判、严格审核把关，做到底数清、情况明，若有不符合资格条件者参选，要提前介入。候选人资格材料经初步审查后再报送县纪检委机关和组织、宣传等部门联合审查。以F县M村为例，据F 县民政局Z 姓干部口述，此次村委会换届选举工作正式开展半年前，县民政局就通过深入摸排与各村村委会协商酝酿此次村委会干部人选，提前张贴村委会干部“十不选”要求，明确村委会干部换届候选人资格条件，并充分做足现任村委会干部工作，确保“一肩挑”能够顺利实施。在换届选举过程中，F县委派多方机构观察换届选举过程，严格遵循选举规则。选举结果产生后，F 县政府又出台多维监督机制，强化对“一肩挑”干部及其他村委会干部行为的监督，着力选拔、培育出一批能在乡村振兴工作中尽职尽责、为人民干实事的高素质的村委会干部。

（三）后备干部培养机制

20 世纪80 年代初，为解决当时迫在眉睫的新老干部交替问题，后备干部机制应运而生。村级后备干部是国家考虑村级组织干部“青黄不接”问题做出的政策创新，旨在为村庄治理主体注入源源不绝的治理力量。2019年，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》指出，要注重发现和培养选拔优秀年轻干部。2022年中央一号文件提出，要突出实效改进乡村治理，强调加强换届后农村基层组织、领导班子建设，加强乡村振兴人才队伍建设，鼓励地方出台城市人才下乡服务的激励政策。

高素质的基层干部队伍是做好农村工作的重要力量。安徽省正处在加快实现农业农村现代化、由农业大省向农业强省转变的关键时期，因此，培养大批结构更合理、素质更高的村级后备干部的任务显得十分紧迫。为让各类人才能在乡村大施所能、大展才华，安徽省出台了更积极、开放、有效的人才政策，如实施“一村一名大学生”人才培养政策，采取招录、调剂、聘用等方式充实农村基层治理力量。同时，加强对村委会干部法律、经济、财务等方面的业务培训，初步培养了一批在乡大学生治理人才。此外，各市县积极向社会招聘村级后备干部，加大村级后备干部储备，并对村级后备干部考核等作出严格要求。如安徽省S 县对聘用村委会干部提出了严格的考察和管理要求，规定后备干部在聘用期间统一由乡镇党委负责培养、管理和考核；村“两委”班子出现空缺时，同等条件下，优先从符合资格条件的县统一招聘的村后备干部中依法选拔任用；对考核不合格或不能胜任的后备干部，取消其聘用资格；聘用人员参照村“两委”副职标准落实待遇。专项培养工程的实施与轮训机制的有序运行，从根本上提高了安徽省村委会干部队伍的平均学历水平，推动村委会干部队伍朝着知识化、专业化、技能化方向发展。

（四）定岗选举机制

定岗选举也称定位选举，是指“先确定村委会的具体工作岗位，由村民提名确定具体岗位候选人，然后再进行投票选举的方式”［13］。21世纪初，定岗选举在吉林省扶余县试行，该试行是为了解决当时选举中普遍存在的村委会妇女委员、村会计缺失问题。这种选举方法将妇女委员、村会计明确出来，从根本上保证了村委会中妇女委员、村会计的产生［14］。经发展，定岗选举岗位不再局限于妇女委员和村会计，其范围更广、更具有指向性。

定岗选举是此次安徽省村委会换届选举提出的“三项制度”改革中的一项，各地可以根据村实际情况，结合乡村振兴战略、基层治理体系和治理能力现代化、法律规定等要求，科学设置定岗岗位，灵活运用定岗选举机制。2021 年9 月，安徽省村（社区）“两委”换届工作领导小组、安徽省妇女联合会印发的《关于在全省村“两委”换届中做好推动妇女参与基层民主管理和妇联换届工作的通知》指出，各地要结合实际制定推动妇女参选参政的工作方案和具体措施，采取“定岗选举”等办法，引导党员群众把符合条件的村妇联主席等推荐提名为村“两委”成员，并做好换届选举后续工作，按照分级负责的要求结合基层妇联领头雁培训计划，及时全面开展妇联组织队伍的培训工作。在该政策推动下，2021 年安徽省多个地区村委会将妇女委员设为定岗岗位，一定程度上缓解了村“两委”班子中女性成员较少的问题。此外，安徽省T 市早在2014 年村委会换届选举中，就将有特殊需求的岗位单独分离出来，有针对性地规定这一岗位的参选条件，由此选出的干部能够更好地胜任该岗位工作，实现人尽其才［15］。

（五）择优晋升机制

我国大部分领导干部晋升都需要经过基层锻炼，有不同岗位工作经验，还要经过一系列选拔程序。村委会干部有别于国家公务员群体，是不在编又不脱产的边缘化干部。作为村民自治组织的村委会不属于政府机构，被排除在政府科层组织之外，因此村委会干部一直存在“晋升天花板”［16］问题，即村委会干部认为在其职业生涯中晋升无望，缺乏工作动力。因此，要切实增加村委会干部晋升为公务员等政治发展机会，这样才能提高村委会干部工作的积极性［17］。

2021年11月，中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的实施意见》指出，要健全从乡镇事业编制人员、优秀村党组织书记、到村任职过的选调生、第一书记和驻村工作队员中选拔乡镇领导干部的常态化机制，拓宽乡镇选人、用人渠道。如安徽省C市就在全省率先出台激励村委会干部的相关意见，明确政治激励和待遇保障，激发村委会干部工作热情，规定每两年从优秀村委会干部中择优选拔乡镇领导干部，加大从优秀村委会干部中招录乡镇公务员和招聘事业单位人员的力度，让村委会干部有机会通过多种方式被选拔到乡镇部门，使村委会干部对未来职业发展存有希望，从根本上打通村委会干部的晋升之路。

（六）薪酬保障机制

干部晋升机制与薪酬保障机制是村委会干部甘于扎根基层、为百姓服务的一剂“定心丸”。提高村委会干部薪资水平及工资兑现率，并提供制度保障，能显著地提高村委会干部的积极性，提高其工作满意度［17］。

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出，要切实保障村干部基本报酬、建立健全与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制。为切实加强农村基层组织建设，进一步激发村委会干部活力，安徽省H县出台的《H县关于进一步健全完善村级干部激励保障机制的实施意见》指出，对核定职数内的在职村委会干部薪酬标准进行调整，建立村委会干部“基础报酬+绩效报酬+工龄补贴+岗位补贴”的薪酬体系，并形成正常增长机制，将村委会干部的报酬和补贴与县域经济社会发展联动，实行动态管理。H县坚持“以效计酬”的原则，将村委会干部报酬与工作业绩挂钩，既能保证基本报酬，又能发挥绩效报酬的激励作用。同时，H县将乡镇补贴作为对人才的吸引点，加大物质激励，不断提高村委会干部的报酬和补贴。此外，该意见还明确规定了享受报酬和补贴的村委会干部职数以及薪酬发放的方式。调整后的H 县全年财政支付的村委会干部薪酬较调整前大幅增加，村委会干部薪酬标准大幅提高，切实加强了村级基层组织建设，激发了村委会干部队伍活力。

在党管干部原则的指导下，在多重机制的融合推动下，2021 年安徽省村委会换届选举顺利完成，既选拔出了一批能充分满足上级政府部门行政工作需要、专业性强、综合素质高的村委会干部，又充分考虑基层民众通过村委会换届选举活动参与政治、行使公民基本选举权利的需求，将可能存在的问题与矛盾转化为党和政府与村民的合作行动，进一步促进乡村振兴与乡村善治目标的实现。

四、结论与展望

（一）结论

加强村委会干部队伍建设是一项长期性、持续性的工作，它不仅是全面推进乡村振兴的必然要求，更是新形势下提高党的执政能力的迫切需要。当前，安徽省村委会干部队伍结构仍存在一些问题，如村委会干部年龄结构仍需优化、性别分布应更加均衡、村委会干部队伍学历和党员占比仍有提升空间等。这些问题产生的原因是多重机制的融合存在缝隙，故仍需进一步探索、完善，促进多机制的联通，减少机制运行过程中的障碍。首先，要坚持党管干部原则，认真贯彻党的干部路线和方针政策，不断完善选贤任能机制，将选贤任能标准细致化、精确化，不断推进领导干部的选拔任用科学化、制度化、规范化，提高选人用人公信度。其次，要完善人才储备、定岗选举等机制，建立更系统的人才培养体系，在定岗选举方面不仅要聚焦性别，更要聚焦专项能力，突出能力导向。最后，要进一步落实村委会干部晋升和薪酬保障等激励机制，不断探索人才留任的新方式。如将优秀村委会干部提职，但仍在村中留任，并给予其与任职级别相同的薪资待遇，充分调动村委会干部工作积极性，将人才稳在基层。

（二）展望

在党的全面领导下，我国农村基层干部任用将“选举”和“选拔”较好地融合起来，民主选举的落实与以多重机制为表征的专业化选拔共同促进了村委会干部队伍结构的优化。一方面，国家通过民主选举方式在身份上赋予村委会干部内生性政治权威；另一方面，政府通过多样化的机制设计逐渐形成党领导下的村委会干部培养体系，推选出一批又一批致力于国家长远计划和民族整体利益的村委会干部。未来仍应该认识到党和政府十分有必要参与到基层自治与乡村治理过程中，要进一步坚持党管干部原则，进一步完善选贤任能、后备干部培养、定岗选举、择优晋升、薪酬保障等机制，为实现基层自治和乡村振兴保驾护航。同时，加快完善行政村村民自治制度，提升村民参与公共事务的积极性和主人翁意识，实现政府治理与村民诉求的有效衔接［18］，促进选优配强村级干部工作，推进我国村干部队伍结构不断优化。