减税降费背景下消费税制改革——基于地方财政的可持续发展

杨 珊 杜 亮

(西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031)

一、引言

减税降费是党中央、国务院深化供给侧结构性改革、加快实现经济高质量发展的战略决策，既可以稳预期、扩内需、降成本，激发市场主体的活力，又可以在一定程度上减轻企业转嫁给消费者的税收负担，提振市场消费热情，给经济高质量发展注入新动能，从而有效缓解经济下行压力[1]。为配合实施更大规模的减税降费政策、提高地方应对减税降费的能力，2019年9月26日，国务院发布《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，该方案提出：“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。[2]然而，在超2万亿元史无前例的减税降费规模下，有些地方财政减收，导致地方财政自给率下降，不仅使地方政府更加依赖土地财政和地方债务，而且也会对地方政府提供公共物品和服务的质量与效率产生一定的负面效应，甚至会影响一些地方减税降费政策的落实。因此，如何保障减税降费过程中地方政府的积极性，缓解地方财政困难，是当前亟待解决的问题。减税降费是一种结构调整而不是总量调控，重点应该放在供给端而不是需求端，因而决不能走以往“借钱”的老路子以增发债务和扩大赤字来支持减税降费，而是要通过减税降费和对税费收入做出结构性调整，真正实现减轻税费负担的目标。从中央的改革方案来看，目前消费税与房地产税是完善地方税体系改革的首选对象，由于房地产税迟迟不推出，而消费税制正逐步趋于稳定，因此消费税将成为我国地方税组成体系的主要部分，也是应有之义[3]。

二、减税降费背景下消费税制改革的基础

(一)减税降费对地方财政收入的影响

一般经济理论认为，实施有关减税降费政策，政府财政收入会随之下降，同时财政收支的不稳定性也会上升。经过较长一段时间对市场主体的让利，市场的经济活力重新焕发，新的财政收入来源将会产生，从而形成政府稳定的财政收支局面。因此短期来看，在全国“税政统一、税制统一”的制度背景下，实施减税降费政策会对地方财政产生明显影响[4]。首先，对属于共享税的增值税进行减税是减税降费政策的主要内容，其收入在中央和地方之间对半分配，在增值税减税额中，地方政府将会减收一半，如果再加上增值税相关税费，如城镇土地使用税、教育费及教育费附加等，地方政府收入将减少更多。同时地方政府的事权较重，支出责任与收入能力不匹配，这对地方财政可持续性产生了严重影响。其次，“费”在“降费”中的表现形式多种多样，单纯从财政角度看，宽口径的“费”可以被视作一般公共预算收入的“非税收入”，而地方非税收入占全国非税收入的80%左右，因此降费主要降低了地方政府收入[4]。减税降费导致地方政府收入相对较少，财政赤字增加，引发地方政府策略性应对，并寻求其他增加收入的途径。2019年1～7月全国税收收入增长仅0.3%，相比而言，非税收入却增长24.8%。在刚性支出的约束条件下，如此大规模的减税降费可能导致部分地方政府想通过增加非税收入的征收来弥补部分财政缺口，因此特别要警惕一些债务负担较重的地方政府通过变相“增费”来抵消减税效果的行为发生[5]。

(二)消费税改革有助于促进地方财政可持续发展

根据上述分析，在地方财政收入大幅度“减收”与财政支出的刚性需求难以压缩的情况下，地方财政收支矛盾将会越来越突出，从而影响地方财政的可持续发展。如果将消费税征税环节向后移并逐步下放地方，既能减轻企业负担，又能给企业创造发展空间，而且地方政府可能从注重企业扩大投资与生产来增加税收转向注重发展零售环节。短期来看，地方政府将直接受益，有效解决财政收入短缺的问题；长期来看，有助于推动地方经济结构优化升级，促进终端消费并扩大消费需求，实现经济增长向高质量迈进。据统计，2019年1～8月，我国消费税收入已达10414亿元，同比增长18.5%，而同期全国税收收入同比下滑0.1[6]。由此可见，即便在如此大规模减税降费的背景下，大部分税种税收收入的增速均明显减缓，但消费税税收收入仍在稳步增长。且与全力推进房地产税的改革相比，消费税的征收成本要低得多，通过消费税制改革，有利于推动地方经济发展方式转型，从税制上助力地方财政可持续发展。

当前的消费税制度重视生产环节，忽视了零售环节，使得我国财政支出出现了生产性的倾斜。究其原因，一方面是由于改革开放初期政府对地方利益的重视，另一方面，也是为了拉动投资和促进经济发展，但却忽略了社会建设。有研究指出，地方政府继续通过招商引资的方式履行政府职能并不符合当前阶段的发展理念，而应该转至优化营商环境方面[7]。原因在于：一方面，在新的经济发展格局下，“数量型”的发展方式将无法持续下去，同时，地方政府也很难继续依靠加强税收优惠的力度来拉动投资，这就要求地方政府必须寻求新的发展动力。另一方面，地方政府要想改变过去一味强调“数量”而忽视“质量”的发展方式，就必须从根本上采取对策，依靠地方政府的税收积极性，以消费税改革来扭转地方政府对经济的直接干预，引导地方政府以制度优势吸引市场主体并优化营商环境，为涵养更多税源提供支持，从而促进地方财政收入可持续增长。

三、减税降费背景下我国消费税制存在的问题

(一)征收范围偏窄、税基偏小

1994年我国颁布的《中华人民共和国消费税暂行条例》共设11项税目，确立了征税范围的基本框架，此后，消费税征税范围历经7次调整，形成现今的15种税目格局。征税范围是税收制度最基本的要素，直接体现了一种税的性质和职能。消费税实现组织收入、调节生产和消费的作用，离不开对征收范围的调整[8]。有学者着眼于消费税的引导职能，将消费税税目分为三类：一是危害人体健康的消费品，如烟、酒；二是损害生态环境的消费品，包括鞭炮、焰火、成品油、摩托车、小汽车、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料；三是高档消费品，如高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、超豪华小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇[9]。当前，消费税的征收范围并未随消费市场的发展而进行同步调整，从而制约了其在筹集收入、促进消费等方面发挥作用。具体包括：第一，消费税的征收范围未能覆盖所有的高污染消费品，如化学农药、化学染料和不可降解的一次性用品等；第二，某些高能耗的产品未被纳入征收范围，比如煤炭、火电和石油等；第三，未将新型高档商品列入征收范围，如高档别墅、高档皮包和私人飞机等；第四，仅针对部分高档消费品征收消费税，未涉及奢侈性消费服务，如高档会所服务、高档酒店住宿和高端美容服务等；第五，对某些商品的认定标准还需进一步完善。例如，高档化妆品、高档手表等的认定标准以售价为依据，而在当前物价持续上涨的大环境下，部分普通商品也有向高档消费品转变的趋势，因此对这些商品的认定标准还需要进一步完善。

(二)征税环节单一、税基易受侵蚀

我国现有的15个消费税税目中，仅有4个税目的部分品目在批发、零售等靠后的征税环节征收。其中在批发环节征收的仅有卷烟这1个税目，在零售环节征收的也仅有贵重首饰及珠宝玉石、高档手表以及小汽车税目下的超豪华小汽车这3个税目，其余11个税目均在生产、进口、委托加工等靠前的环节征收[10]。正是由于我国目前大部分消费税税目的征税环节比较靠前，而且在征税过程中不可能像增值税一样，通过环环抵扣和监督的链条建立起严格的监督和约束机制，导致偷税、逃税现象时有发生，这就规避了大量流通环节的税收，使消费税税基遭到侵蚀，造成国家税款大量流失。例如，厂家通常采用生产环节定低价格而流通环节定高价格的方法逃避税款，虽然从原则上来说，税务机关能够按照实际情况做出适当的纳税调整，但征收成本也会提高，同时一旦厂家或进口商逃避了消费税，那么将这部分税款在下一环节补征回来会更加麻烦。尽管在中国市场经济发展的初期，税款征收方式相对比较落后，在生产、进口加工和委托加工等靠前的环节征收消费税能够更有效地强化政府对税源的管控，从而提升征管效率并且降低征收成本，为保证政府税收收入平稳入库发挥了关键作用。但随着我国经济社会的快速发展和征管手段的多样化，如果只是集中在生产、进口加工和委托加工等靠前的环节征收消费税，将会存在消费税税基缩小、地方之间财政收入分布不均和各地方为争夺税源而发生不当的税收竞争等问题[11]。而且，如果当消费税税收收入下划地方时，按照原有的“生产地原则”来征税，消费税税收收入主要集中于货物生产地，而真正贡献税收的消费者所在地却无法获得相应税收，即存在税收收入归属与税负归属不对称现象[12]。

(三)作为中央税，难以调动地方开辟税源的积极性

我国现行的地方税制度是国家对地方政府进行有效激励与制约的重要措施，但“营改增”使得地方政府丧失了地方的主体税种，而且我国的消费税税收收入又仅归中央所有，导致地方政府缺乏相应的激励机制，从而影响地方政府开辟税源的积极性。目前，虽然中央与地方之间的收入分配格局基本平稳，中央和地方的税收分配比例按照增值税收入“五五分享”、所得税收入“六四分享”，增值税、所得税是地方政府主要的税收收入来源，但在减税降费背景下，地方政府的财政负担仍然很重。消费税作为中央税，税收收入增长幅度较大，目前其税收规模已超过个人所得税，成为我国第三大税种。但由于消费税收入归属中央财政，其收入的增长无法缓解地方政府的财政负担，因此难以调动地方政府开辟税源的积极性。而且，将消费税作为中央税而不是共享税，表明消费税税收收入的增加与地方政府利益之间并没有关系，并且超收还会对消费税、增值税超基数的返还比例造成冲击。另外，将消费税作为中央税，最大的缺点就是最终消费地的居民要承担全部的税收负担，而消费地政府无法获得消费税的收益，导致税收与税源相背离，这在一定程度上会抑制地方政府开拓税源的积极性[13]。因此，从弥补地方政府激励缺失的角度来说，调整消费税的收入分配机制十分必要。再者，我国实施大规模的减税和降费举措，需要各地方政府积极配合，特别是在“营改增”政策出台后，由于种种税费减免，一定程度上降低了传统产业对地方财政收入的贡献率，且中央已经开始对地方政府通过土地财政、隐性债务等不规范的融资行为实施控制，同时，地方政府事权的调整也会导致地方的财政支出刚性增长，因此，地方财政亟须一个主要的税收来源来支撑。

四、我国消费税制存在问题的原因分析

(一)为严格落实税收法定原则，对税目进行动态调整较为谨慎

首先，从消费税“选择性征收”的性质来看，其征收对象具有一定的局限性。就税目而言，仅能作为对增值税的补充，主要以调节消费和生产、调节社会财富分配并促进资源能源节约使用等消费税特有的调节功能为基础来选择征收对象。其次，为适应我国经济社会发展的客观条件以及人民群众收入水平的变化，对消费税的征收范围进行了“有进有出”的动态调整。自1994年以来，我国的消费税税目经过不断调整，已从11项发展到15项。例如：为了降低人民群众的日常生活成本，从消费税税目中剔除了已经成为日常消费品的洗发水、沐浴液等护肤护发品税目。但是，为了严格落实税收法定原则并保障税收法律的稳定性，只能对征税范围进行有限调整。虽然经济社会不断发展，越来越多的商品有征收消费税的必要，但法律不可能朝令夕改，只能选择具有长期稳定性的商品来征收。因此，国家选择消费税征收的对象都是目前在市场上发展较好、消费额相当可观而且已经具备了征税条件的行业，对于一些阶段性暴利或者消费额较小的商品，即使有征收的必要，也很难开征。

(二)为降低管控成本，集中在靠前环节征税

为降低税收征管难度并加强税源管控，我国的消费税只有高档手表、超豪华小汽车和金银珠宝等首饰在零售环节征税，卷烟在批发环节加征一项消费税，其他商品都在生产、委托加工或进口加工等靠前环节征收。在消费环节征税因其面向的是广大群众，征税难度较大且成本较高，因此要想提高税收效率，就需要与高效的征管手段相结合。然而在消费税开征之初，我国的税务管理还处于征管查账分离状态，主要是以票管税，防伪税控系统和交叉稽核系统刚在全国普及。之所以选择在生产环节征税，是因为消费税的纳税人通常都是增值税一般纳税人，税务机关只需要对销售之后通过防伪税控系统开具的增值税专用发票进行管理，就能实现在销售环节对消费税和增值税进行征税管理。而在批发环节和零售环节征收消费税，需要面对大量的纳税人以及发票使用不规范等问题，难以确保征管效率和调控效果。个别消费品在零售环节征税，也是由于对这些消费品在管控环节进行征税的成本比较低。例如，1995年税务机关对金银饰品征税环节后移至零售环节，就是因为国家对金银的生产、制造、加工、批发等均实行了行政审批，税务机关只需严格控管审批单位，就能以较低的管控成本实现对金银饰品消费税的征收。

(三)为补充中央财政收入并提高中央宏观调控能力，采取中央税模式

首先，我国制定消费税条例的初衷是对财政进行补充，即将原本的产品税改为征增值税之后，为了保证税制改革尽可能不降低财政收入，在全面征收增值税的基础上，对某些特殊的消费品征收消费税，用征收的消费税收入以弥补规范增值税后由于减轻税负而带来的税收损失。虽然目前消费税征收范围较小，只对15个消费品征收消费税，但通常采用较高的税率，因此消费税是我国增加税收收入的一种重要手段。例如：甲类卷烟的税率为56%，另收0.003元/支；白酒的消费税定额税率为0.5元/斤，比例税率为20%。其次，消费税能够体现国家产业政策和消费政策的政策导向并起到宏观调控作用，因此作为中央税其作用毋庸置疑。受限于消费税开征之初的征管水平，选择在生产环节征税，是由于生产环节征税容易造成税源在地区之间的分布不均衡，地方政府在组织收入上也极易产生不合理的冲动，因此，消费税收入归中央情有可原。综上所述，消费税采用中央税模式，中央可以通过控制消费税的税收收入，实现各个地区财力的均衡，并且提升中央财政的调控能力，这对维持社会经济稳定、促进社会分配公平和提高资源分配效率都发挥了较大作用。

五、减税降费背景下消费税制改革的优化路径

从上述分析可以发现，我国现行消费税制的设计主要考虑到严格落实税收法定原则、降低管控成本、补充中央财政并提高中央宏观调控能力等因素。但是，当社会经济的客观条件发生变化、人民群众的收入水平和消费能力不断提高并且税收征管的手段和技术不断升级时，我国的消费税制也要及时做出回应和调整。特别是在大规模减税降费背景下，大部分税种税收收入的增速明显减缓，但消费税税收收入仍在稳步增长，并且与正在推进的房地产税改革相比，消费税的征收成本要低得多。对消费税制进行改革，将有利于推动地方经济发展方式转型，从税制上助力地方财政的可持续发展。基于此，本文从以下几个方面提出优化我国消费税制改革的路径：

(一)调整消费税征税范围，扩大消费税税基

税目本身属于实体课税要素，税目的扩张或限缩应当结合消费税的功能定位和量能课税原则予以明确，由此可在实质层面防止政府公权力滥用[14]。因此，在调整消费税的征税范围时也应当结合消费税引导合理消费、调节收入分配等功能定位来考虑。具体而言，应做好以下工作：第一，征税范围扩展到更多高耗能、高污染的商品，既有利于遏制商品的过度消费，也有助于矫正这些商品消费的负外部效应。具体而言，针对能源消耗较大的产品，可以依据国家现有的不同能源消耗指标进行选择，或与目前国家《节能产品目录》相结合，选择未列入节能产品目录的产品；针对环境污染比较大的商品，可以按照国家目前“高污染、高环境风险”产品名录进行筛选，或者将《中国环境标志产品标准目录》与其他有关产品相联系，由于该目录中的产品与同类产品相比，具有低毒少害、节约资源能源等环境优势，因此，可以在该目录外的产品中进行筛选，选择环境污染比较大的产品征收消费税，从而引导合理消费。第二，随着我国高收入人群由注重物质消费向注重享乐消费转变，应将高端消费服务纳入征收范围，其范围可与原营业税相衔接，以便在一定程度上承接原营业税的部分调节职能，从而控制过度服务消费行为，包括高级家政服务、高档美容健身、高档餐饮服务、夜总会、高档酒店服务等高端服务。对于高端消费的税率，可参照营改增前娱乐行业的税收标准，设定5%～15%的浮动幅度，通过这种方式，既能拓宽我国的消费税税源，又能促进与营改增制度的衔接。第三，将高价格和非必需性等特点作为判断标准，对已经进入我国消费市场但还没有列入消费税征收范围的高端消费品进行补充性征税，比如高档家具与电器、高档时装与皮具、私人飞机、豪宅与古董等高档消费品。第四，建立消费税征税范围的动态调整机制。由于消费税征税范围中的高能耗、高污染和高端消费品都具有经济发展阶段的特征，因此，在经济、社会和技术发展的基础上，适时调整消费税征收范围，并建立动态调整机制十分必要。另外，在对消费税征收范围进行调整时，不仅要考虑为大规模减税降费的可持续实施提供重要支撑，还要考虑如何缓解消费税制的累退性，更好发挥收入的调控功能。消费税的累退性是其固有的缺点，对收入分配的公平性会产生不利影响。收入越高者，税务负担占收入比重越低；收入越低者，税务负担比重反而越高。例如，高收入人群消费烟酒等应税消费品的税务负担比例较低收入人群消费烟酒的税务负担比例要低得多。很明显，消费税的收入分配作用并未得到充分体现，且在一定程度上还扩大了收入分配的差距。又例如小汽车、摩托车、成品油等逐渐成为人们的生活必需品，对上述产品征收消费税，尽管能达到调整产业结构的效果，却不能有效调节收入分配。所以，对消费税征收范围进行调整时，要特别注意选择高收入人群消费倾向较大的商品或者服务，提升高收入人群的消费税税负水平，这将有助于缓解税制的累退性。

(二)将征税环节后移，有助于拓展地方收入来源

《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中明确提出：“按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”[2]。换言之，如果把消费税划入地方以缓解中央财政和地方财政间的纵向失衡，就必须把消费税的征收环节向零售环节后移，以避免因地区间应税消费品生产能力不同而出现的税负输出问题。首先，从“生产地”转换到“消费地”的税收征管，可以减少该项税收成本带来的生产企业经营决策的扭曲；而且从技术上讲，如果把消费税后移至零售环节征收，由于出厂价格、批发价格和零售价格呈现递增趋势，计税基础会进一步提高，将增加消费税的税收收入[15]。其次，当影响消费税税基的因素由本地应税消费品的生产能力转变为对应税商品的消费能力，后者的强弱取决于本地人口的数量和经济水平，这些因素对于资本而言都相对比较稳定。因此，将消费税的征收后移到零售环节，可有效规避流动性税基和税收无序竞争。另外，消费税的前四大税目分别是烟、酒、成品油、小汽车，各税目下对应的行业和应税产品，要么容易危害居民身体健康，要么会破坏地区的生态环境。即用这部分收入来弥补当地政府对应的医疗保障支出和环境治理支出，与地方税制的受益原则非常吻合。因此，在后营改增时代及减税降费背景下，为保证地方政府的收入来源，应当考虑将消费税的征税环节由生产环节调整至销售或零售环节[16]。具体而言，可以首先考虑将烟、鞭炮焰火、成品油、高档手表及高档首饰和部分奢侈品、摩托车、小汽车、游艇后移至零售环节征收消费税。主要原因是：第一，烟和鞭炮焰火这两个税目的商品属于专卖品系列的消费品，这些专卖品有专门的管理体系，便于基于物联网技术构建消费税信息化管理系统[17]。第二，对于成品油，目前国内的加油站已基本配备了税控加油机，并建立了健全的税控装置销售系统，这将有利于在零售环节对成品油进行征税。第三，高档手表及高档首饰和部分奢侈品，这类商品绝大部分只在国内各地较为固定的商店售卖且价格相对昂贵，消费者为了在购买这些商品后能得到售后保障，一般具有很强的票据凭证意识，因此符合在零售环节征税的客观条件。第四，鉴于我国对机动车和船舶实行登记管理制度，在零售环节征税，也有利于管控此类商品。与此同时，还要明确征收环节后移所带来的消费税征管效率上的困难，并且要考虑在面对更多的征管对象时各环节的征税成本。若对消费税应税商品在生产、批发和零售链条中的发票开具、扣缴义务人诚信履行扣缴义务和纳税人据实申报等进行严格管控，则会使消费税征管成本上升。在消费税的征管中，需要解决信息不对称问题。实际上，如果能够更好地健全社会共治体系，并强化各方联动，就能够全面掌握应税商品的生产与流通等信息，降低在消费税征管中的信息不对称程度，从而实现低成本征收并提升消费税征管效率。

(三)调整消费税收入分配方式

消费税是中央税，减税降费政策的大力推进使地方收入大幅度减少、给地方财政带来负担，为走出这一困境，消费税更适合作为地方与中央共享税，并通过分享收入来弥补地方财政的不足。国务院发布《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》，要求后移消费税征收环节并稳步下划到地方，该方案为我国消费税改革提供了法治保障，对于实现中央和地方财权事权的均衡有着重大的现实意义。第一，从消费税的特点和作用来看，消费税既起到中央宏观调控税收的作用，同时也具有地方进行负外部性调节的作用，因此，消费税具有共享性税收的属性。如果从中央税转变为中央和地方共享税，则既有助于实现中央宏观调控统一性，同时兼顾地方的差异性。第二，从生产发生地看，消费税的形成与地方有着密切联系，具有一定的地域性，将部分税目的消费税划归地方税收收入，与地方税制的受益原则非常吻合。从消费发生地来看，将消费税从中央税转变为央地共享税有利于地方政府将关注的焦点转向居民消费，从而减少政府的“投资冲动”，而且这部分税收收入用来弥补地方政府对应的医疗保障支出和环境治理支出，有助于地方进行负外部性调节。第三，实行消费税收益共享，既能有效解决地方政府缺乏激励机制的问题，又能满足地方政府调节应税消费品对地方产生负外部性效应的需求，使地方政府重视优化当地的消费环境，促进地方消费升级和产业结构转型。本文认为，在不同类型的共享税收模式中，可以采用“收入分成”和“税基分享”的方式。具体而言，一部分税目划分为中央税基，一部分税目划分为地方税基，一部分税目划分为中央和地方分成的共享税基，由中央财政核定消费税基数，税收基数属于中央财政，增量部分属于地方财政，以确保中央和地方财力平衡。这样能够有效缓解地方财政压力、增强地方财政“造血”功能，利于提高地方政府减税降费积极性，促使减税降费政策得到切实施行。

六、结论

减税降费是一种积极的财政政策，是以政府收入做“减法”为代价，换取企业利益的“加法”和市场经济的“乘法”。短期内，我国的财政收入将大幅减少，财政运行的风险也随之上升。但从长远来看，减税降费一方面可以减轻企业的负担并且释放市场主体的活力，另一方面，也可以促使我国经济长期向好发展，从而产生放水养鱼的效果。当前，随着减税降费规模的扩大和强度不断提高，我国财政收入增长速度有所减缓，同时事权下放地方，地方政府面临着刚性支出增长的压力，导致地方政府收支失衡，地方政府亟须开辟新的税收来源。如果扩大消费税的征税范围，把部分应税消费品后移至零售环节征收消费税，并且在中央和地方实行消费税收入共享，则可使地方政府更加重视优化本地居民的消费和投资环境，这将有利于扩大居民消费和实现地方产业结构升级，从而支撑地方财政长期可持续发展。因此，为应对减税降费政策对地方财政造成的冲击，笔者认为可以从以下三个方面进行改革：首先，将高耗能、高污染、高档服务和高档消费品纳入征税范围，并且建立消费税征税范围动态调整机制，扩大消费税税基。其次，消费税的征收环节要由“创造财富”的前端更多地向“分配财富”的后端转移，即将征税环节后移，进一步拓展地方收入来源。最后，调整消费税收入分配方式，将消费税由中央税改为中央和地方共享税，通过构建中央与地方收入的联结机制，更好实现消费税的调控目标，建立政府间稳定规范的税收分配关系，调动地方政府开辟税源的积极性。