行政复议调解制度的反思与完善

段宇城

（华东政法大学，上海 200042）

实质性化解争议是立足于我国争议解决实际需求的争议解决对策，其良性发展关乎法治政府建设与国家治理能力的现代化，行政争议的实质性化解始终与协调和解密不可分。《中华人民共和国行政复议法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《修订草案二次审议稿》）中关于复议调解的最新规定，正是在行政争议实质性化解的政策倡导下的制度实践。基于法律规范和现实需求而诞生的实质性化解行政争议，是政府响应政策号召、回应社会需求的应对策略。追求争议的实质性化解本无可厚非，但在该政策号召下形成了一系列制度偏爱，其背后体现的精神亦与法治精神存在很大的张力。[1]本文拟在行政争议实质性化解的大框架下，考察行政复议调解中的具体制度实践，对该项制度在法治层面予以展望。

一、行政复议调解制度发展中的扩张倾向

在行政复议制度设立的初始阶段，主流观点认为行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关做出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，[2]因此，行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处分手中的权力，只能按照国家的意志依法行事。这样就使得复议机关处理因行使行政权力引起的争议失去了可以进行调解的基础。[3]随着学界对公权力之可处分性认识的日渐深入以及行政争议化解对调解需求的日益扩大，主流观点逐渐认为对于行政主体需严格依照法律所规定的适用条件所做出的羁束性行政行为，复议机关不能进行调解，而对于行政主体可依照法律框定的大致幅度和原则所做出的裁量性行政行为，复议机关则可以进行调解。基于“行政权不可处分”原则，行政机关行使行政权力的行为既是一种职权，也是一种职责，行政机关对行政权力的行使并不具有完全的实体处分权，因此以当事人存在实体处分权为前提的调解制度在行政复议中应予以限缩适用，这也是《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）中仅规定裁量性行政行为以及行政赔偿、补偿纠纷得以调解的原因。

2023年6月28日十四届全国人大常委会第三次会议公布了《修订草案二次审议稿》，第二次审议稿将修订草案第三十四条中关于复议调解的内容移至总则部分（第五条）予以规定，并且明确了复议调解制度向前延伸至行政复议案件审理前，将“审理”修改为“办理”。

总则是法律的总的纲领，主要是对于法律的立法宗旨、贯穿法律始终的指导思想和基本原则的规定。将复议调解制度的规定移至总则部分，表明了立法者欲使调解这一纠纷解决方式贯穿复议阶段的始终，强化复议调解在复议中的基础性地位和作用。同时明确在复议案件审理前也可以进行调解，进一步扩大了调解在复议阶段的适用范围。

依照该条规定，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，复议机关受理行政复议案件时可以按照合法、自愿的原则进行调解，调解活动不得违反法律法规的强制性规定。现行《实施条例》则规定行政复议机关可以对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为以及行政赔偿和行政补偿纠纷进行调解。《修订草案二次审议稿》取消了复议调解的类型化界分，将裁量性行政行为、行政赔偿和行政补偿的限定取消，明确了所有类型的行政行为都可适用调解，体现出立法者有意淡化一直以来坚持的羁束性行政行为不可调解的旧有观点，在法律文本层面预示着相对于现行《实施条例》的规定，复议调解的范围迎来了扩张。这一变化的目的在于进一步发挥调解在行政争议解决中的作用，并以此促进行政复议主渠道功能的实现。[4]

在《修订草案二次审议稿》公布之前，各地复议机关“应调尽调”的工作即已开展。《行政复议法实施二十周年研究报告》显示，2007年至2016年全国行政复议调解与和解率整体上维持在2%至4.5%，自2015年起，调解和解率明显上升，由2.07%上升至历史以来的最高值10.05%。[5]2022年11月23日上海市司法局发布的《上海市行政复议体制改革一周年白皮书》显示，2021年8月1日以来全市受理的行政复议案件，已审结8368件，结案率88.7%。其中，维持4979件，维持率59.5%；驳回258件，驳回率2.7%；确认违法、撤销、变更、责令履行等直接纠错307件，直接纠错率3.7%；通过调解撤回申请等方式结案2824件，调解率33.7%。行政复议体制改革后，市、区两级政府作为复议机关案前调解数较同期上升276%。奉贤区行政复议局行政复议调解率达66.5%，位居十六区之首。[6]调解率的上升，揭示了在《行政复议法》正式修改通过之前，复议机关即已受政策导向和实际需求的影响而在复议调解实践中越来越多地运用调解这一纠纷解决方式。

二、实质性化解行政争议下复议调解存在的问题

（一）调解范围规定的模糊性可能导致其无序扩张

《修订草案二次审议稿》明确了所有类型的行政争议都可以适用调解，这使得复议调解的比较优势能够获得更多的发挥空间，采用调解的方式化解行政争议，能够明显提升对当事人诉求的实质回应能力以及结果的可接受程度。[7]与此同时，行政复议对调解的适用应有其限度，复议调解在复议中可予以优先适用，但不能“包揽一切”。“行政争议可以依法调解，这有助于行政争议的实质性解决。但凡事都不能超过其本质性限度，否则就会走向反面。”[8]《修订草案二次审议稿》第五条后半部分对于调解适用的排除情形仅通过国家利益、社会利益、法律法规的强制性规定等不确定的法律概念予以规定，在实践中难以把握，可能导致复议调解缺乏“刹车系统”，进而破坏《行政复议法》整体的安排架构。

1.调解范围缺乏“刹车系统”可能导致《行政复议法》立法目的的偏废

行政复议法中关于立法目的的条款几经变换，“监督行政行为”“解决行政纠纷”“维护相对人合法权益”三个立法目的之间应形成合理、均衡的体系化关系，[9]而不可偏废其一。《修订草案二次审议稿》将“推进法治政府建设”加入行政复议的立法目的中，建设法治政府的关键在于政府在行使权力、履行职责的过程中坚持法治原则，严格依法行政，各级人民政府从决策到执行的整个过程都应该纳入法制化轨道，并且需要有健全的政府行政法律监督机制，使有违法制要求的行政行为都能得到纠正。因此，在行政复议中提倡争议的实质性化解同时也不能忽视对政府的法制监督，才能全面的推进法治政府建设。

2.调解范围的扩张性和规定的模糊性加剧了其与法治的内在张力

中国传统的文明秩序是一种道德文明秩序，制度安排是以人为中心建立起来的关系网络，社会的权威象征不在于文本和制度，人们以和睦为荣。调解作为纠纷解决的一种方式，必然意味着争议一方或者多方的妥协，在中国传统的道德文明秩序中，调解是最为适于使用的纠纷解决方式。首先，道德文明社会是以身份为基础的熟人社会，人和人之间通过身份互相粘连，调解具有适用的广泛基础。其次，调解的发动者也往往是熟人社会中的德高望重者，他们往往代表着某一团体或亲族，调解的权威性也来自于其社会地位而非国家强制力保证的司法权力，这一点也和道德文明社会不谋而合。最后，调解的依托往往是十分模糊的情理道德准则，过于明晰的权利义务观念则会阻碍当事人之间达成调解的合意与结果。因为调解具有非竞技式的特点，不需要清楚地区分争议多方的是非对错，也无需严格地依照法律来解决问题，法理和情理、道德和法律往往不具有明晰的界限，用调解的方式来处理纠纷，很容易出现“和稀泥”式的弊端，调解的无序扩张会导致法律法规被策略性地解读，最终消解规则的规范作用。[10]

3.调解范围的扩张性和规定的模糊性会降低复议效率

行政复议欲成为行政争议解决之主渠道的关键在于发挥复议的效率优势，使得更多行政争议保质保量也确保效率地通过复议阶段予以解决。基于复议案件繁简分流的目的，《修订草案二次审议稿》对复议案件的简易程序和一般程序都做了明确的审理期限的规定，而对于复议调解则并未规定其调解期限，仅将调解作为复议中止事由。在明确了复议审理前可以进行调解的情形下，这可能会使得部分不适宜采用调解手段解决的行政争议未查明事实就流入了调解程序，造成了复议资源的浪费，降低了复议效率。例如在行政行为合法的情形中，行政行为在各方面均无瑕疵，行政机关自然没有让步空间。原本应通过复议决定直接维持该行政行为，若流入审前调解程序也无法达成调解协议，最终仍需要通过复议决定的方式作出裁判，使得复议的效率优势难以发挥。

（二）对灵活解决争议的过度追求可能忽视对复议调解的程序性约束

在现代国家中，法治之所以优于人治，就在于法治可以给社会一个相对稳定的规则环境，而有别于人治的朝令夕改。法治的稳定性，来源于一套规范、明确的程序。调解所具有的灵活性使其成为争议解决的重要方式，但具有灵活性的特征并不代表就不需要完善程序。如果没有适当的程序规制，会导致调解缺乏最低限度的正当程序保障，调解的灵活性就有被滥用的风险，进而产生程序不公正的风险。[11]复议调解具体程序制度的科学设置关系到复议调解的社会效果。复议调解是一种纠纷解决机制，必须实现其程序的正式化。

《修订草案二次审议稿》中直接规定复议调解制度的条文共有六条，其中第五条规定了复议调解的范围，第三十六条规定了调解是作为复议中止的事由，第七十条、第七十四条、第七十五条、第八十条具体规定了复议调解书的效力及当事人不履行复议调解书所要承担的责任，对于复议调解的具体程序性事项规定则几乎为零。在实践层面，因为相关规则的缺失，不同地区关于复议调解的程序性规定以及各地复议机关在复议调解中的具体做法也不统一。[12]例如，有的被申请人的负责人出庭参与调解，有的被申请人则仅指派工作人员和律师。对于调解回避制度缺乏法律层面的规定会损害当事人的程序性权利，也损害了调解的中立性。对调解调查制度、调解方式等程序性事项规定的空白，使得争议解决缺乏针对性，难以针对争议的不同情节做出相应调整。复议调解程序性规定的不完善，一来使得调解实效、实质性化解行政争议的效果不理想，二来加剧了调解这一灵活性替代纠纷解决机制与法治的内在张力。

（三）片面追求调解成功率可能导致复议调解合法性、争议解决实效性存疑

面对实质性化解行政争议、应调尽调的政策导向，不少行政复议机关将调解成功率作为一项重要的考核指标，部分地区过分追求调解成功率，使得调解过程违反了法定程序，超越了法定权限，对于所争议行政行为的合法性与合理性未履行复议机关的法定监督职能，超出法定权限做出行政复议调解书，导致复议调解合法性、争议解决实效性存疑。在调解达成调解协议后的监督履行问题处理上，部分行政复议机关采取达成调解协议便“万事大吉”的策略，后续不继续跟进调解协议的具体履行情况，嗣后因此被申请人一方无正当理由不履行调解协议或拖延履行、部分履行调解协议又产生或激化新的矛盾纠纷。[13]

2021年中国法学会行政法学研究会与最高人民检察院第七检察厅评选出了2020年度十大行政检察典型案例，“张某与黑龙江省某市人民政府行政复议调解检察监督案”中，[14]张某因在工作时受伤与煤矿公司就工伤认定产生争议，市劳动和社会保障局对此做出了三次决定，市人民政府对此进行了三次行政复议，均未得到处理。随后市人民政府组织张某和煤矿公司进行行政复议调解，并作出了《行政复议调解书》，张某不服市人民政府的复议调解决定，遂起诉至人民法院，请求人民法院撤销市人民政府作出的行政复议调解书，并请求认定张某系工伤并享受工伤保险待遇，市中级人民法院、省高级人民法院、最高人民法院均以其起诉不属于行政诉讼的受案范围，且已经超过法定起诉期限为由未予支持。张某向检察机关申请监督，人民检察经审查后认为某市人民政府作出的行政复议调解并非针对行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为，同时，双方争议也非行政赔偿或者行政补偿纠纷，某市人民政府作出行政复议调解违反《实施条例》的规定，于是向某市人民政府提出检察建议，建议市人民政府撤销行政复议调解书。2020年8月21日，市人民政府决定撤销该调解书，并责令人力资源和社会保障部门重新作出具体行政行为。市人力资源和社会保障部门作出决定，认定张某为工伤。

行政复议片面追求通过调解解决争议使得部分纠纷即使达成了调解协议，因为缺乏相应的监督机制，使得矛盾纠纷依旧存在，复议程序空转，申请人依旧会继续通过行政诉讼等方式维权。近年来复议调解与复议后提起诉讼的百分比同步增长，调解率的上涨并未收获其预先设定的目标，从以下数据中可见一斑：

2011-2021年行政复议维持率、调解和解率、纠错率、复议后诉讼率占诉讼案件百分比统计表① 2015年后复议调解、和解率陡然上升，但经复议化解争议，平息诉讼的案件比率却不理想，因此可以看到，复议后提起诉讼占行政案件总数的比例于2015年开始激增，在四年间增长了近两倍。（数据来源：国家司法部网站http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/）

（数据来源：上海市司法局① 根据李月军教授提供的数据，2012年至2020年上海市复议后提起诉讼的案件占审结复议案件总数的比率几乎是连年攀升，2012年复议后提起诉讼的案件占审结复议案件总数的比率仅占14%左右，而2019年上海的复议后提起诉讼案件比例高达36.34%。上海市行政复议案件逐年调解率的大幅度上升并没有收获在复议阶段定分止争、实质性化解争议的效果。参见李月军：《当代中国地方政府与社会之间的行政争议关系——基于2011—2020年全国行政复议数据的分析》，载《政治学研究》2022年第4期，第100页。http://sfj.sh.gov.cn/2020zwgk/index.html）

三、行政复议调解制度的完善

（一）明确复议调解适用的排除情形

法谚有云：最差的调解也好过最好的判决。立法者可能考虑到行政争议中当事人能暂时搁置冲突与对抗选择调解，就不宜再给调解设置过多的约束，因此《修订草案二次审议稿》中未就调解范围做出明确的排除规定。不过这样规定的前提在于该行政争议存在通过调解予以解决的可能，若某些冲突依其性质根本不适用于调解或适用调解反而会人为加重其审理投入与审理难度，那么再将行政争议流入复议调解的做法就与实质性化解争议的目标南辕北辙。

基于《行政复议法》的立法目的以及识别争议性质以更有针对性地采取调解手段的需要，宜对复议调解的适用做出排除规定，这样既能维持好解决争议与监督行政之间立法目的的平衡，推进法治政府建设，也能做好复议案件分流，使得不同性质的争议能够通过适当的手段予以解决，提升复议调解的效率，进一步强化行政复议的主渠道作用。就此，宜对复议调解适用的排除情形规定如下：

（1）行政行为合法。行政行为合法意味着行政机关所为行政行为在适用依据、认定事实、内容程序等方面皆无瑕疵，因此并无让步空间，就无所谓调解，复议机关可径行做出维持决定。

（2）复议事项不属于被申请人职权范围。行政机关没有相应的法定职责，对复议事项不具备处理权限，以处置权为前提的调解自无适用余地。

（3）行政行为仅未正确适用依据。行政机关所为行政行为若事实清楚，证据确凿，程序合法，仅未正确适用依据时，因并不涉及当事人间实体性的权利变更，当事人不具有参加调解的必要，复议机关决定变更适用依据即可。

（4）行政行为无效。行政机关所为行为涉嫌严重违法，此时行政复议应发挥其监督行政之职能，复议机关应依法撤销该行政行为。

（5）滥用职权。滥用职权是行政机关带有主观恶性，故意不当行使行政权力的行为，此情形区别于一般的行政违法行为，往往对行政相对人的危害更大，对政府公信力的危害也更深，因此应侧重于监督行政职能的实现，由复议机关作出撤销决定。

（6）复议事项中可能涉及刑事责任的部分。可能涉及刑事责任意味着该事项往往具有更大的社会危害性，因此不适宜通过当事人间协商的调解手段予以解决。

（7）复议申请人多次就同一类型事项违反法律规定。这往往意味着复议申请人习惯性地违反法律规定，对此行政复议应采取明确的裁判立场。

（二）细化复议调解程序

1.调查程序：明确调解应在查清事实的基础上进行

《民事诉讼法》中明确规定了在审理民事案件时，人民法院进行调解的原则是需要当事人自愿，并且在事实清楚的前提下，分清是非，进行调解。但是，在《行政复议法》和《实施条例》中没有这样的规定，[15]一般观点认为除情节简单、事实清楚、是非明确的，可以即时进行调解的外，一般的复议调解均应作周详的调查工作，在了解整个纠纷事实的基础上，分清是非、划清责任，达成调解协议。

2.调解方案形成程序：当事人和复议机关可提出调解方案

为了更好地解决纠纷在调解正式开始前，应当依据调查所获得的事实，拟定调解方案。从各地立法实践来看，普遍规定了制定复议调解方案的条款，例如，《上海市公安机关行政复议调解工作规范》第11条规定，当事人可以自行提出调解方案，行政复议机关也可以提出调解方案供当事人参考。此外，《浙江省国家税务局税务行政复议调解办法（试行）》中第13条规定，调解人员可以在不违背当事人真实意思的前提下，依据事实和法律，提出一个对双方均可以接受的调解协议方案，供双方参考，当事人也可以提出调解方案。

3.明确复议调解的方式

调解方式是调解过程中必须注意的问题，对此有学者认为，行政调解的方法可以根据具体情况采取直接调解、间接调解、公开调解和共同调解四种形式。其中，直接调解适用于案件情节不复杂，矛盾范围较小且当事人人数较少，涉及当事人隐私以及纠纷性质不宜扩散的纠纷；间接调解适用于复议当事人间矛盾冲突较大，甚至可能爆发暴力冲突，调解难度较大或者某些当事人需要依靠幕后人出主意的纠纷；公开调解适用于所争议事项涉及面广、可能影响公共利益的事项以及当事人一方或双方具有严重过错（尤其是被申请人一方）需要公开调解以期教育当事人和群众的纠纷；[16]共同调解适用于行政机关的一般调解。同时，应明确行政调解以公开为原则，以不公开为例外，现行行政调解大多把公开作为一个基本原则来对待。由于行政纠纷涉及行政权力滥用问题，而“阳光是最好的防腐剂”，因此，对行政复议调解书应以公开为原则。[17]行政调解以公开为原则，以不公开为例外，也体现在公民知情权与保密原则之间的关系上。当事人对可能涉及隐私、个人信息、尊严等问题的纠纷一般不愿让第三人或公众了解，因此调解保密应该成为当事人在行政调解中的重要程序利益。但有些纠纷也会涉及公共利益，公众有权知晓，[18]因此，应对调解保密原则作适当变通，如不公开调解过程而只公开调解书的内容，并且可以对涉及当事人隐私的部分做隐名化处理。

4.明确复议调解期限与次数

部分地方政府为了调动当事人参加复议调解的积极性，在相关文件中规定复议案件受理后调解时间不计入审理期限的规定，也未对复议调解的次数做出规定。这虽然可以调动起复议当事人（主要为原告）参加复议调解的积极性，但也容易导致复议案件久拖不决，浪费行政资源。因此，宜对复议调解期限做出明确规定，并将其纳入复议审理期限中，同时限制复议调解次数，经调解无法解决争议的应及时裁判，如《上海市公安机关行政复议调解工作规范》中即规定了复议调解一般以一次为限，复议机关认为必要时可以增加一次，但必须在法定复议审理期限内结束。

（三）强化复议调解制度和复议专家委员会制度的联动

建立起独立、专业的复议调解机构，有利于促进调解结果的公正性。有些行政纠纷也会涉及比较复杂的专业问题，对于这样的纠纷，就要展开全面的调查，听取各方面的陈述和意见，在确定调解人员时考虑到专业性的问题，选择具备这方面专业知识的人员，必要时也可邀请专家参与调解，帮助调查工作的进行。在我国现行《行政复议法》中，并未明确设立独立的复议调解机构，但在地方立法层面，以地方政府为主导设立了一系列如行政复议委员会、行政复议调解委员会和行政复议咨询委员会等组织机构。实践中部分地方政府已经开始了专业化的行政复议调解队伍建设，如杭州市人民政府以政府支出的方式，聘任相关领域的专业人士入驻市行政争议调解中心，专门从事调解工作。[19]

《修订草案第二次审议稿》中增加了审理案情重大、疑难、复杂、专业性、技术性较强和申请人对省级人民政府做出的行政行为不服的行政复议案件，行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见的规定，同时规定了提请行政复议委员会咨询的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为做出行政复议决定的重要参考依据。在复议调解程序中引入复议委员会外部专家学者的参与，既可以加强调解的专业性，更加熟悉争议的相关领域促进纠纷的实质性化解，同时也可以加强复议调解的中立性，通过外部力量的引入更好的平衡效率与公正的关系。因此，在案件事实较复杂，牵涉专业性问题时专家委员会可以在调解调查程序中介入，以期能更加准确地查明案件事实。在牵涉面较大，公众广为关注的案件中以及因为案件的某些情节不宜完全由复议机关内部人员进行调解的案件中，专家委员会应进一步介入复议调解方案的形成程序和实施程序。

（四）通过检察权的介入增强复议调解的实效

2019年开始，最高人民检察院在全国检察系统中开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，推动检察机关介入行政争议治理的长效机制，促进争议的实质性化解。[20]实质性化解行政争议可以成为行政复议与行政检察相连接的纽带，通过检察权的介入，弥补行政复议作为一种内部救济方式所与生俱来的短板。目前，地方检察院与地方人民政府联合制定的规范性文件是行政检察介入复议调解的主要规范基础，如2020年浙江省温岭市人民法院、人民检察院、司法局联合出台了《关于加强行政审判、行政检察与行政调解衔接促进行政争议实质性化解的工作意见》，[21]《意见》中建立了行政复议案件审查过程参与机制，对拟采取调解手段的行政复议案件，司法局可以事先将案件的基本情况告知检察机关，并邀请检察机关通过陪议或旁听的方式参与行政复议调解的过程。再如广东省广州市黄埔区检察院与司法局联合出台的《行政检察与行政执法监督协作机制文件》，[22]规定建立起行政复议联合调处机制，司法局可以邀请检察院对具备调解条件和可能的行政复议案件进行联合调处。又如浙江省杭州市余杭区人民法院、人民检察院与司法局联合出台的《关于共同推进行政争议实质性化解的实施办法（试行）》[23]中规定了进行复议调解时，可以邀请区检察院派员参与调解。区检察院参与的方式包括但不限于陪议、旁听、参与听证、共同磋商、专题协调、联合调查核实、提出调解方案、提供司法救助、提供专家咨询等方式。具体而言，检察机关在介入复议调解中应发挥以下两方面的作用：

第一，检察机关在介入复议调解中应发挥复议案件的释法说理补强作用。关乎申请人利益的调解结果能否获得申请人的接受，很大程度上取决于调解的说理是否到位、充分。检察机关应发挥其在行政复议中的中立地位和释法说理的专业能力，向申请人充分说明案件利害与法律规定，提升复议调解解决争议的实效性。

第二，检察机关在介入复议调解中应发挥保障复议调解协议履行的作用。《修订草案二次审议稿》对复议调解书的效力做出了相对全面的规定，并规定了被申请人无正当理由不履行或拖延履行复议调解书的，由复议机关或被申请人的上级机关责令其限期履行，并可以对被申请人的相关负责人进行约谈、通报批评，视其情节轻重给予相应内部处分。检察机关也应以实现“案结事了”为目标，持续跟进复议调解书的履行情况，在被申请人不履行复议调解书且复议机关怠于行使监督履行职责时采用回访、提出检察建议等手段，责令其限期履行职责，真正实现复议调解化解行政争议的实效性。

四、结语

通过考察在实质性化解行政争议的政策倡导下的行政复议调解制度，能够发现复议调解在这样强烈的政策呼声下出现了适用范围的扩张倾向，这种扩张倾向若缺少明确的法律规制则可能破坏《行政复议法》整体的安排架构。对于灵活化解行政争议过于强烈的追求也可能使得复议调解制度产生缺乏程序性约束的风险，这种程序性约束的欠缺导致复议调解合法性、争议解决实效性受损，也会使得复议的主渠道作用受损。

我国正处于关键的历史转型期之中，机遇与挑战并存，在此历史的隘口，法治更要回应时代的关切。目前的制度实践在复议调解相关规则尚不完善的情况下，若一味地强调通过调解在复议阶段解决行政争议，一来使得行政复议的监督职能有被架空的风险，二来导致纠纷解决的实效性不佳，难以完全发挥调解这一争议解决方式的独特优势，使得行政复议的主渠道作用受损，在长远看来更有可能对法治社会、法治政府的建成产生阻碍。因此，目前构建行政复议调解制度的重心不应是一味地扩充“调解面”，而应该将完善行政复议调解的相应制度安排作为重点，依托完善的复议调解制度、良好的制度运行机制，自然能够产生纠纷解决的实效。