完善超大城市街面巡逻防控机制的路径研究

高丽琼，杨 昊

（上海公安学院，上海 200137）

党的二十大报告强调的“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”，对于完善超大城市安全治理工作具有重大理论意义和实践意义。有效的市域社会治理能够将治安风险隐患化解在萌芽、解决在基层。加强街面巡逻防控是推进市域社会治理现代化的重要组成部分。完善超大城市街面巡逻防控机制是提高市域社会治理能力的基本点，是公安机关最重要的研究课题之一。本文结合A市公安工作实践，研究完善超大城市街面巡逻防控机制的必要性和具体路径。

一、巡逻防控机制的概念界定

巡逻的概念最早是由英国的罗伯特﹒皮尔（Robert Peel）提出的，是指警察在一定区域内着制服按照规定路线进行巡查，其目的是方便民众、预防和震慑犯罪行为。在中国，巡逻是指人民警察在其管辖范围内，按照规定的勤务模式和时间、路线，以巡逻、盘查、警戒等形式发现处理违法犯罪案件、受理群众求助、维护治安秩序和处置突发事件的勤务活动，是公安机关服务人民，提高街面动态防控能力，维护社会稳定，预防打击违法犯罪，快速处置各种突发事件的有效措施。①何时.阜新市城区巡逻防控问题研究[D].东北大学硕士论文，2019-11-08.

巡逻防控着重强调“防”和“控”的效果，它的主要手段是巡逻，将巡逻警力布置在街面，其目的是预防犯罪、强化管控。巡逻防控机制随着社会发展不断改进和完善，将警力与社会资源整合，将防范、打击、控制、管理和服务有机结合在一起，形成统一指挥、快速反应、整体联动、及时服务的综合型勤务模式。

机制是以一定的运作方式，把事物的各个组成部分紧密联系起来，使它们协调运作从而发挥作用的具体运行方式。巡逻防控机制是指巡逻管控系统的各组成元素协调发展及其结构、功能相互作用、相互联系，按照一定的程序模式，动态化运行的具体方式。①刘兴富.创新立体化巡逻防控机制研究[J]，辽宁警察学院学报，2016，18，（4）：2.

二、完善超大城市街面巡逻防控机制是推进市域社会治理现代化的重要举措

作为公安机关，加快推进市域社会治理现代化，必须树立“全周期管理”的治理意识，落实“一流城市要有一流治理”的治理标准，把城市视为生命体、有机体，不断完善街面巡逻防控机制，为城市平安稳定筑牢制度屏障。

（一）完善街面巡逻防控机制有利于预警处置各类风险

当前，我们正处于风险社会。城市是观察矛盾风险走向的晴雨表、是守住安全底线的主阵地、是满足人民群众新需要的大平台，在矛盾风险防范化解中具有特殊地位。截至2019年，我国城市化率平均值已达60%，城市人口规模已到8.3亿人，城市数量达到672个，这意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念等都发生极其深刻的变化，城市越来越成为各类矛盾风险的产生地、聚集地、爆发地。特别是当前新型社会矛盾风险的传导性、流动性、激烈性不断增强，街面个人极端、恶性案事件偶有发生，对城市形象、市民心理都会造成一定负面影响。做强街面巡逻防控工作，有利于各类突发案事件依法快速妥处，将负面影响降到最低。

（二）完善街面巡逻防控机制有利于压降街面警情

2015年以前，A市盗窃、抢劫、抢夺等街面违法犯罪占案件总数的80%以上；2019年，街面违法犯罪案件仅占案件总数的55%左右，虽然下降25个百分点，但车站、码头、商圈等“窗口”地段以及城郊结合部、厂矿企业、大专院校、中小学校周边治安问题仍然存在，街面警情仍有进一步压降的空间。必须一以贯之地强化街面巡逻防控工作。

（三）完善街面巡逻防控机制有利于服务经济发展

经济发展离不开区域长期稳定。城市发展与社会平安相辅相成、互为促进，城市越发展，越需要安全稳定的社会治安环境。A市作为国内重要城市，处于国内大循环的前沿位置，深入推进街面巡逻防控工作，强化末梢治理、精细治理、高效治理，有益于营造平安和谐、秩序井然的宜居环境，有益于打造投资洼地、人才高地，为高质量发展提供更强核心竞争力。

三、完善超大城市街面巡逻防控机制面临的主要问题

完善超大城市街面巡逻防控机制是推进市域社会治理现代化的关键举措，但在这个过程中将会面临一些主要问题，我们要有充分认识，看到街面巡逻防控机制与群众现实需求的矛盾和公安工作高质量发展的差距。

（一）街面巡逻防控机制与群众现实需求的矛盾

街面巡逻防控工作与人民群众切身利益息息相关，影响着群众的获得感、幸福感、安全感，关系到群众满意度，是每一个城市安全治理的“刚需”。从现状看，城市安全的目标需要与巡逻防控工作发展不平衡不充分的矛盾比较突出。

1.巡逻防控重心与群众期待不适应。长期以来，街面巡逻防控工作的重心主要在中心城区。随着全市行政区划调整、商业体多点建设、地铁线网不断延展，新城区防控需求骤增，特别是新技术开发区经济快速发展、外来人口骤增，发案数也迅速增加。当前新城区、技术开发区街面防控相对薄弱，无法完全满足市民群众获得感、安全感需求。必须将进一步加强新城区、开发区巡逻防控工作提上日程。

2.防控模式与群众需求不适应。新冠肺炎病毒感染实施“乙类乙管”，“地摊经济”把人民期盼与城市情怀交融，把微观民愿汇入到宏观民生，增添了城市的“烟火气”和“人情味”，同时，也导致城市入睡时间越来越晚，夜间治安问题多发，娱乐场所、宵夜摊点、夜市等部位时常发生打架扯皮、聚众斗殴、酒驾醉驾等案事件。从当前情况看，各地公安机关重视街面白天巡逻防控工作，但夜间防控见警车、见警灯率并不高。加强夜间巡逻防控，满足群众生活需要不容忽视、刻不容缓。

3.防控质效与群众预期不适应。长期以来，街面巡逻防控多以“漫天撒网”式的粗放方式开展巡逻工作，巡逻防控质效不高。目前，更需要有的放矢、集约高效、精确精细的巡逻勤务方式，做到“发案转向哪里，警力就投向哪里”“警力跟着警情走、警力围着警情转”，实现“猫鼠同步”。

（二）超大城市街面巡逻防控机制与公安工作高质量发展的差距

1.深化信息化条件下巡逻防控模式迫在眉睫。移动警务、车联网等技术广泛应用于巡逻工作，同时数万个视频监控、人像识别等前端技术在街面铺开，但仍存在信息化技术手段在街面巡逻防控中运用不充分、不全面问题，如城市视频监控系统实战应用效能有限，特别是利用视频巡逻防控打击违法犯罪，还有很大空间。信息技术统筹推动街面巡逻防控工作亟待提上议程，打造街面巡逻防控“智慧中枢”，建立大数据支撑下的数字化实战运行新模式势在必行。同时，5G、AI、无人机等新一代技术与街面巡逻防控工作契合程度高，但距完全投入巡逻防控实战还有较大差距。

2.提高现代巡逻防控专业化水平迫在眉睫。从勤务落实看，有的派出所治安巡逻队被其他工作牵扯精力，未有效落实巡逻防控勤务。有的街面警务站存在被接处警情牵扯大量精力无暇兼顾巡逻，以及少数街面警务站负责人不参与勤务的“机关化”现象。有的检查站专注于设卡盘查，巡逻工作有意无意被弱化。从巡线设置看，街面巡逻线路科学统筹力度不够。主干道、学校医院商圈、重要连通道、高发案辅道以及金融网点、公共场所未能做到全覆盖、无遗漏。从联勤联动看，警务站与派出所之间、警务站与警务站之间、巡警与交警之间沟通和联系还可进一步深化，信息共享、设卡盘查和应急处置存在“重叠”和“盲点”。从实战培训看，目前巡逻防控专业培训，特别是技战法、警械武器等方面培训少，未能做到巡警全参训。

四、完善超大城市街面巡逻防控机制的主要思路

当前和今后一个时期，要牢固树立“街面巡逻防控只能加强，不能削弱”理念，瞄准“发案少、秩序好、社会稳定、党和人民满意”目标，推进超大城市街面巡逻防控“12345”工作机制，即构建一个中心、明确两个导向、实现三种效果、实行四种巡逻方式、做强五类力量，为加强社会面治安防控网建设、推进市域社会治理现代化作出积极贡献。

（一）构建一个中心，即信息技术支撑下的治安防控中心

站在推进市域社会治理现代化的高度，按照“统一顶层设计、统一技术标准、统一基础支撑、统一组织推进”原则，构建大数据支撑下的“多来源数据融合、多节点分布计算、多模型预警驱动、多警种协同交互、多模式精准应用”的治安防控中心，服务保障街面警务实战运行，切实夯实街面警务巡逻防控根基。

（二）明确两个导向，即智慧先行、屯警街面

智慧先行，即以智慧城市建设为牵引，将大数据、云计算、物联网、人工智能和5G等新一代信息技术运用于街面巡逻防控工作，打造“科技+脚板”“人机互动”新格局。屯警街面，即通过“警务前移、重心下沉，预防在先、化解在早”，在巡防中压降街面警情，提升处置突发案事件反应效能。

（三）实现三种效果，即街面见警率更高、应急处突更快、基层基础更实

街面见警率更高，即见警灯、见警车、见警察武装巡防进一步做强，见警率、管事率、控制力进一步提高。应急处突更快，体现在遇突发案事件，指挥层级减少，反应时间缩短，预警处置更专业。基层基础更实，体现在基层力量、基层建设、基层保障、基层勤务等更到位，并通过打造信息技术支撑下的街面警务实战运行体系，实现街面警务数据“颗粒归仓”。

（四）实行四种巡逻方式，即空中巡防、视频巡查和步巡、车巡

空中巡防，即将无人机运用于街面巡逻防控，推动警务视角移动化、防控模式立体化。视频巡逻防控，即强化视频监控巡逻防控力度，确保“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”。步巡，即徒步巡逻，这是一种最传统、最经济、最便捷、最常用的巡逻方式。车巡，即巡逻警力驾驶机动车执行巡逻任务，此种巡逻方式具有速度快、行程长、范围大、机动性强等特点，广泛运用于当前街面巡逻防控工作。

（五）做强五类力量，即以巡警为主体、特警为骨干、武警为支撑、派出所社区民警为辅助、群防群治力量为补充的队伍

巡警包括警务站、派出所、检查站巡警，专司巡逻防控工作。特警、武警驻点开展街面巡逻防控工作。派出所社区民警立足辖区，组织精干力量巡逻防控。群防群治力量既包括安保队员、联防队员、保安等专业力量，也包括快递、外卖、公交、出租车、环卫等街面力量，形成社会治理共建、共治、共享新局面。

五、完善超大城市街面巡逻防控机制的具体路径

在完善超大城市街面巡逻防控机制的主要思路指导下，从组织指挥、警务站运行机制改革、信息技术融入、警务联勤联动和综合保障等方面，研究完善超大城市街面巡逻防控机制的具体路径。

（一）做优街面巡逻防控组织指挥

1.完善组织架构。街面巡逻防控工作实行市局、分局、所（站）三级管理体制。市局层面，由治安总队负责全市街面巡逻防控工作组织、指导、检查、考核；分局层面，辖区巡逻防控工作的组织、指导、检查、考核由巡逻大队或治安大队负责；各派出所负责所辖街面巡逻防控工作，警务站负责巡区巡逻防控工作。市局指挥部、分局指挥处、所站指挥室负责接警调度和应急处突、勤务等级部署等专项工作。

2.加强实战指挥。依托现有指挥体系，完善统一的实体化通信系统、指挥平台，实现街面情况一图展示、一键调度、一呼百应、一网打尽。实行街面视频、卡口、警情、警力、移动警务终端、重点单位及场所、预案、报警定位等功能上图，做到全要素上图、自动化预警、一键式点调。同时，立足“让系统多运算，让民警少劳累”，将大数据融入指挥调度，通过信息智能推送、派单作业、按令操作，推动巡逻防控工作更有指向性。

3.优化绩效考核。树立“以防为主、防打并重”思路，从实现巡逻防控工作常态化、保持社会面持续稳定的高度出发，将巡逻防控指标纳入绩效考核范畴。由考核巡逻勤务向考核巡防实效发展，主要考核街面6类重点警情（抢劫、抢夺、盗窃机动车、盗窃电动车、扒窃）压降率、巡逻（包括路面巡、视频巡）抓现行拘留人均数、抓网上逃犯数量、突发案事件发现预警数以及勤务执行情况和群众安全感满意度等6项指标。派出所和警务站、检查站捆绑考核。

（二）推动新一代信息技术融入街面巡逻防控

1.打造街面警务“智慧中枢”。突出“数据赋能、全警应用”，打造以建立“前方呼叫，后方开炮”的梯次支援、集团服务数据协作机制为指引，以研发适用于街面巡逻防控的智搜、智档、智控、车控网等系统工具为依托，以建立应用警务通APP服务模块框架为支撑的街面警务“智慧中枢”体系，保障服务街面巡逻防控。

2.将5G 、AI、无人机等技术运用于街面巡逻防控。加强警企合作，全面引入视频图像解析技术、视频采集设备等技术，试点探索依靠5G治安巡逻防控示范路、5G移动人像卡口、“5G+AI”巡逻车、智能巡防机器人、重点区域视频周界围栏，实现移动卡口、移动巡逻、移动视频等“云-边-端”一体化精准巡逻防控新勤务。创新探索无人机建设，配备警用无人机，积极探索“无人机+重点巡逻”“无人机+网络探针”“无人机+三维地图”等实战应用场景。

3.提升快反智能化水平。通过智能沙盘科学推演，明确重要部位、区域警力到达现场时间，有条件的分局，实现所有部位沙盘推演，出警时间精确到秒。还可据此，进一步科学设置巡段和巡逻防控点，弥补警务站、派出所出警时间过长缺陷。同时，设置110微信报警小程序，方便精确提供报警位置、视频、图片等内容，相关部门能快速介入调查，并同步进入涉案直播间锁定事态发展情况，为后续工作提供便利。

（三）推进警务站运行机制改革

1.科学布点。充分考量区辖面积、人口密度、人员构成、经济状况、警情总量以及是否为要害重点部位等指标，定期组织开展改扩迁建警务站、布建流动警务站和设置治安岗亭等工作。

2.固化勤务。警务站实行统一勤务模式，并将每个班组划分两支队伍，一支队伍专司110接处警，一支队伍专司巡逻盘查，彻底改变警务站“边接处警、边巡逻盘查”工作现状，确保工作既精又专，还有质效。

3.统筹巡段。在要害部位、主干道、学校医院商圈、重要连通道、高发案辅道以及金融网点、公共场所必须设置巡段或防控点。同时，落实夜间亮警灯、半小时往返巡逻、重点部位步巡制度，实现要害重点部位、案件高发部位、治安复杂部位、人员密集场所和交通拥堵部位的“五必巡”。

4.用好辅警。按照民警与辅警1：1.5的标准配备辅警，探索建立以辅警为主的全天候视频巡逻队、街面步巡队和摩巡队等队伍，做到以“监”抓空中巡查、以“巡”抓地面巡防、以“合”抓地空互动。

（四）加大街面警务联勤联动力度

1.组织机关增援。启动“每周一巡”“周末见警”和“夜间巡逻”等活动，组织领导干部上一线、机关警力下基层，参与街面重点部位巡逻防控工作，提高街面见警率、管事率。

2.优化站所联勤。建立完善站所协作、信息会商共享、关注人员共控和应急处突协作机制。定期召开工作协调会，对社会面警力分布、控制范围、控制时段、点位设置、电台呼叫情况互相通气，既可避免勤务重叠，又可减少控制“盲区”，实现各站所警力投入不重叠、路段设置不重复、点位设置不遗漏、重点区域不失控。

3.探索区域协作。以共同维护社会治安稳定为目标，遵循“常态、共享、合作、共赢”宗旨，以“区域互动、优势互补、信息互通、资源共享、责任共担、合作共赢”为原则，推进公安街面巡逻一体化、高速公路省际圈层警务预警协作一体化，建立常态勤务运行、重大安保协作、风险预警联动、道口联合查控等机制，切实推动省际交界区域联勤联动、应急处置的高效开展，确保区域联动、平安联创、执法联勤、服务联通。

4.推进网上网下联动。立足提升网上巡逻与实兵巡逻联动打击处置工作水平，以网上舆情、治安热点为导向，依托街面巡防力量，及时组织开展防范和打击伪基站等违法犯罪活动，快速处置各类突发案事。

5.强化群防群治。争取上级党委政法委员会的支持，以“平安稳定”为导向，以创建“枫桥式”警民巡防联动示范区为载体，以街道、社区以及派出所为主体，创新探索积分奖励等办法，整合快递、外卖、公交、出租车、环卫等街面力量，建设一支统筹管理、分类编成、统一勤务部署的巡逻防控“红袖章”力量。

（五）强化街面警务综合保障工作

1.加强实战培训。立足提升巡逻防控区域全要素管控能力，定期策划街面勤务系列科目培训，重点以“常见道路交通违法行为的查处、街面巡逻要点、应急处突以及规范执法、依法维权、警务终端使用、枪支使用”等课题，组织治安、交管、特警、法制及大数据中心、科信处等部门教官，开展教学授课，确保巡警参训率100%，巡警全部取得持枪资格证。同时，立足实战，在基层所、队、站培养一批小教员，围绕巡逻、处警、搜查、盘查、堵截、缉捕、枪支使用等技能战术，做好街面巡逻防控技战法“传、帮、带”工作。定期开展专项竞赛活动，围绕控警控案、实战研判、盘查质量、抓获数量、对象质量等核心指标比武练兵，竞赛结果纳入个人绩效。

2.加强装备保障。引入高端新能源智慧汽车作为巡逻车，巡逻车在装配警灯、警报器、车载电台、GPA系统、装备箱、防弹头盔、防弹背心、防刺服、停车示意牌或指挥棒、阻车器、医疗急救箱、灭火器、警用钢叉、盾牌、T形警棍的基础上，还需配备盾牌、防护钢叉、锁腿棍、灭火器、扩音喇叭及相关处警器材。统一为巡逻民警配备集成便携式“一拎即走”工作包，主要包括“八大件”，即手枪及子弹、手铐、强光手电、伸缩警棍、手持电台、催泪喷射器、执法记录仪、警务通，有条件的分局，可配装一批脉冲抓捕手套、声光盾牌、光电隔离盾牌等新式警械。配备大巴、囚车、冲锋车、防暴特种车，其中巡逻防控以PTU冲锋车和摩托车为主，定期更换警用车辆及装备。

3.加强激励表彰。实行警务站星级评定办法，突出信息化建设、巡逻防控、接处警情、压降警情、突发案事件预警处置、群众满意等6个方面对派出所、警务站、检查站开展评比，每季一评比，评比结果与所站领导、民警个人绩效、评优评先、任用提拔挂钩，同奖同罚，倒逼其在巡防中化解矛盾、在巡防中压降案件、在巡防中服务群众。同时，精心策划宣传活动，选取巡逻防控先进单位、个人，采取面上宣传与深度宣传相结合、传统媒体与新媒体相结合等多种手段，确保宣传工作多角度、立体化开展，积极营造良好声势。