论失信被执行人信用修复机制

陈 建 华

(湖南省郴州市中级人民法院 执行局,湖南 郴州 423000)

2019年6月11日,中华人民共和国最高人民法院发布《人民法院执行工作纲要(2019—2023)》,要求根据执行需要,探索建立守信激励和失信被执行人信用修复制度①。2020年12月,为推动我国信用体系建设,中华人民共和国国务院办公厅印发的《构建诚信建设长效机制的指导意见》指出,健全和完善信用修复机制②。2022年3月29日,中国共产党中央委员会办公厅、中华人民共和国国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》指出,要健全信用机制畅通国内大循环,健全信用基础设施,创新信用监管,培育专业信用服务机构[1]。2022年5月26日湖南省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《湖南省社会信用条例》(2022年9月1日起施行)明确了修复权。2022年7月,中华人民共和国最高人民法院发布《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》,提出“强化失信被执行人信用惩戒力度,完善失信惩戒系统,细化信用惩戒分级机制,修订完善失信被执行人名单管理规定。”着重提及“探索建立守信激励和失信被执行人信用修复制度。”近年来,浙江省、江西省、福建省、宁夏回族自治区等诸多法院开始探索失信被执行人信用修复工作,取得良好的法律效果与社会效果,但失信被执行人信用修复在实践中还存在诸多困难亟待破解。为此,笔者拟对我国失信被执行人信用修复机制的现实价值、问题与对策进行探讨,以期对我国法院健全完善失信被执行人信用修复机制有所裨益。

一 解读:建立失信被执行人信用修复机制的现实价值

“言必诚信,行必忠正”既是构建社会征信体系的必然要求,也是社会主义核心价值观所倡导的理念。重塑社会信用是社会征信体系建设的基本任务,实现社会征信制度有两种途径:一是惩戒机制,二是激励机制[2]。失信被执行人信用修复作为一项新事物,亟待我们去思考与探索。为此,我们首先需要解读建立失信被执行人信用修复机制的现实价值。

(一)政治效果:促进社会治理体系和治理能力现代化

建立失信被执行人信用修复机制,有利于防止失信被执行人“破罐子破摔”的现象发生,让其配合法院执行工作、主动履行法定义务,从而实现申请执行人的债权,有利于构建诚信社会,最终化解社会矛盾。正如在经历了“友好的”信用承诺激励机制和“严肃的”的信用联合惩戒机制后,面对“知错就改”重新履行完毕判决要求的法律义务的和其他符合条件的被执行人甚至第三人,信用修复机制提供了一条更具人性化和可持续发展的路径。

(二)法律效果:从源头上切实解决执行难问题

信用修复机制作为我国社会信用体系建设的重要组成部分,为失信主体提供了自我纠错、改过自新的机会,引导失信主体自觉纠正失信行为,可以有效激发市场主体守信意愿,推动形成互信互利的良好社会氛围,进而助推破解人民法院源头治理执行难[3]问题。笔者认为,解决执行难需要社会各方共同发力,构建诚信守法的社会风气,建立完善的社会征信体系。完备的社会征信体系是解决执行难的一副“灵丹妙药”,对于破解执行难是最有效的办法。当前,我们已经进入切实解决执行难时期,失信被执行人受到惩戒的同时,也需要给予其改过的机会,譬如积极履行债务的或是通过行为表示愿意履行的,给予信用修复。

(三)社会效果:落实善意文明执行理念

根据善意文明执行的要求,法院的执行工作需要充分考量和平衡申请执行人和被执行人之间的利益,在确保申请执行人所涉合法债权能够最大限度兑现的同时,尽可能对被执行人生产生活方面减少或者避免不良影响。信用修复为失信被执行人带来重新获得“信用牌照”的希望,有利于优化法治营商环境。建立失信被执行人信用修复机制是探索建立守信激励机制的重要体现,更是落实最高人民法院善意文明执行理念的客观表现。完善信用修复机制可以让企业和个人再生,能尽快投入生活生产,对市场经济复苏有着重要的现实意义。同时也为良好的营商环境提供有力的司法保障,更体现了司法为国家发展大局提供服务的要求,有利于实现法律效果与社会效果的有机统一。

二 透视:我国失信被执行人信用修复机制存在的主要问题

习近平指出,“哲学社会科学要解释社会现实问题,开处方治病,首先要搞清楚什么病”③。目前,构建我国失信被执行人信用修复机制还面临以下主要问题与困难。

(一)理论分歧——失信被执行人信用修复机制内涵不一致

“信用修复”,从语义上看是“修整使恢复原状”[4]。学界对于此存在不同看法,尚未达成一致意见。从广义上看,信用修复包括失信行为修复和失信记录修复。从狭义上看,信用修复特指失信行为修复[5]。有学者认为,信用修复指因信用信息在收集、存储以及传输等过程中数据被错误记录或因当事人失信行为,致其征信受损,但符合法定条件时允许当事人按照程序申请重塑信用的制度[2]。又如学者认为,被执行人信用修复就是指当事人对法定义务履行完毕之后,经审核单位核实之后,可以暂时对被执行人不实施信用惩戒措施[6]。实践中,社会公众对信用修复存在认识上的误区,认为信用修复就是“以钱代罚,用钱洗白”“形式主义”,让“信用修复”在某种程度上约等于“改变信用参数”[7]。根据笔者考察发现,我国目前存在各种不同的理解。有法院认为信用修复,就是已经纳入失信名单的被执行人在积极履行生效文书后向法院申请,经审核认为其主动履行的行为对社会有促进作用,再经法定程序后暂不进行信用惩戒,将其信息屏蔽、解除强制措施以及从失信名单中删除④。而有些法院认为,被执行人信用修复机制所指的是,被执行人因自身失信行为将会被法院纳入失信名单或已经纳入,只要被执行人能够积极履行法定义务,就可以依据法定理由向法院申请,法院经过合议之后,可以暂不对其采取信用处罚措施⑤。有法院更简单地表述为,信用修复是指对失信被执行人失信名单屏蔽、失信时限缩短和限消解除⑥。

(二)实践分歧——失信被执行人信用修复机制构造不统一

目前,我国失信被执行人信用修复机制处于探索阶段,存在如下诸多不完善的地方:一是发布的主体不一。目前,信用修复机制的单位大多数是法院,有些法院与当地发展和改革委员会联合发布失信被执行人信用修复机制。二是发布的名称不一。目前,有些地方只发布失信被执行人信用修复机制,然而也有些地方发布失信被执行人信用修复机制和失信被执行人信用承诺机制。三是发布的内容不一。目前,“信用修复应达到何种条件,此条件在修复机制中又应如何配置,在实践中应该如何操作,均为当前亟待解决的问题”[8]。四是失信被执行人信用修复机制的构成内容不统一。即失信被执行人可以申请信用修复的情形内容不统一;对排除适用信用修复机制的情形,各法院规定的情形内容也不统一;恢复信用惩戒的情形不统一。

(三)程序失衡——被执行人信用修复缺乏可操作性

众所周知,查人找物是人民法院执行工作公认的难点。首先,部分失信被执行人本就不诚信,正好假借信用修复之名进行财产转移或者拖延执行等,不但损害当事人的合法权益,而且不利于法院执行工作的开展。其次,大部分被执行人对信用修复缺乏了解,导致信用修复意识不强。相比信用惩戒而言,信用修复是社会公众非常陌生的一件事情。在信用修复实践中,信用修复机制只是在少数法院试行,致使大多数被执行人没有听说过“信用修复”,即使听说过“信用修复”,但并不清楚具体修复流程,更不会主动积极在被纳入失信名单后采取措施修复信用。再次,信用修复的机会不大。当前,在法院执行案件中自动履行人民法院的被执行人比例非常小,大多数被执行人并不会主动配合法院执行工作,譬如有的被执行人转移、隐匿财产,有的被执行人下落不明等等,导致胜诉当事人的合法权益无法实现。为此,只能对被执行人纳入失信名单。考虑到大多数被执行人或因下落不明,或无履行法定义务的能力,导致难以进行修复信用。

三 路径:完善我国失信被执行人信用修复机制的对策

习近平指出:“建章立制,要坚持系统思维、辩证思维、底线思维,体现指导性、针对性、操作性。”⑦结合我国执行实践,针对我国失信被执行人信用修复机制的主要困难和问题,坚持系统思维,提出如下完善举措。

(一)理念归一:科学界定失信被执行人信用修复机制的内涵

美国法律哲学家埃德加·博登海默曾提到:解决法律问题首先就要弄清楚概念,如不能严格定义则不能理性思考法律问题[9]。面对失信被执行人信用修复机制的内涵不一的现状,笔者认为当前我们需要科学界定失信被执行人信用修复机制的含义。因此,有学者通过梳理中央及地方关于信用修复相关内容的各类规定,建议将信用修复的定义扩展为“失信群体对已发生的不良信用记录进行修复,达到降低或终止对失信者的惩罚目的的行为”“广义的信用修复还应当包括以改善信用状况、提高信用评分为目的的一系列信用活动。”[10]笔者赞同广义的信用修复内涵。理由是:广义的信用修复内涵更为贴近执行实践。那么,什么是失信被执行人信用修复机制呢?我们需要进一步作出科学的界定,对目前我国已经发布的相关法律规范进行归纳总结,同时参考江西省高级人民法院执行局就该院出台的《关于建立失信被执行人信用承诺和信用修复机制的实施意见(试行)》对失信被执行人信用修复机制的解读,在笔者看来,失信被执行人信用修复机制是指已被纳入到失信名单的当事人,考虑当事人积极履行的情况,根据其申请的内容,法院通过合议讨论的法定程序(适时可以参考申请执行人的意见),可将其从“失信黑名单”中移除,同时解除能够提升信誉并保障其履行的信用惩处措施,通告征信办(政府信用机构,目前普遍设置在中华人民共和国国家发展和改革委员会机构之中),并由征信办同步推送至中华人民共和国国家发展和改革委员会信用中国网站。

(二)机制归一:完善全国法院失信被执行人信用修复机制

正如有学者所言,“建立健全失信被执行人信用修复机制,既是给失信被执行人一个改正错误、重塑良好信用的机会,也是保护其合法权益,营造诚实守信社会氛围的必然要求,更是我国失信惩戒法治化建设的基本要求和必然趋势”[11]。针对我国失信被执行人信用修复机制的不一,笔者认为,为了确保失信被执行人信用修复机制有法可依和良法善治,很有必要实行失信被执行人信用修复的全国统一立法。当前,最高人民法院可以考虑制定失信被执行人信用修复实施办法,对全国各级法院的具体做法进行经验提炼、整理分析,并制定适用全国各级法院的机制,并推行实施。考虑到我国关于失信被执行人信用修复机制位阶低的现状,亟待出台全国层面的失信被执行人信用修复机制的立法,以提高法律效力层级。同时,因当前的修复机制太笼统不具体,缺乏具体可操作的工作流程标准,建议最高人民法院与国家发展改革委联合公布信用修复的条件与程序,两家单位进行窗口对接,规范操作流程,给失信者以改正的机会。此外,“信用市场通常被理解为一种信用共同体,这种共同体由聚集在市场内一定数量和资信水平的信用商户组成,并以市场管委会为载体,同时有工商等部门参与。”⑧考虑到信用修复是一个系统工程,绝非法院一家就能够完成,需要建立人民政府(尤其是发展与改革委员会)、人民法院、商业银行、宣传部门等多部门联合工作机制,推动健全完善党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与的信用修复联合工作大格局。我国当前亟待明确失信被执行人信用修复机制的构成要素。

1.明确信用修复的主体。将失信被执行人从司法失信惩戒名单删除,需要多方主体共同努力。失信被执行人的信用修复离不开人民法院和政府信用机构。因此,人民法院要与政府信用机构一起,构成失信被执行人信用修复的主体。首先,考虑到失信被执行人需要从人民法院的司法失信惩戒名单中删除,涉及人民法院的审查与操作。其次,因为我国社会信用体系的失信惩戒坚持“一处失信,处处受限”的原则,考虑到失信被执行人需要进行信用承诺、联合惩戒中解除信用惩戒等诸多事宜,需要通过政府信用机构予以办理,譬如各级人民政府中的发展与改革委员会机构中的信用办公室。政府是社会征信体系建设的主导者,是监管主体,同时也是信息收集、评价、共享者和使用者[12]。基于信用修复需要市场经济主体的第三方机构评估的理念,徐志明等提出:“积极鼓励设立民间机构,发挥市场积极作用,有助于快速修复失信主体的信用。”[7]同时,鉴于“公众参与的有效性,不仅在程序规则上受到一定程度影响,也有赖于参与者自身能力、资源基础以及专业知识的认知等因素”[13],需要第三方专业机构来进行信用修复工作,譬如征信机构来从事信用修复的具体工作。

2.明确信用修复的对象。“激励是通过激发行为主体内在动力,推动主体行为迈向特定目标的导向方式。守信激励是对履行契约、遵守法规制度和践行诚信道德义务的守信主体给予特定便利的制度安排。”[14]信用修复即credit repair,其中“repair”是指“修理、修补”,因此信用修复即为修补信用的活动⑨。“如何认定失信被执行人和积极履约的守信人,如何根据其失信类型适用相应的失信惩戒措施,如何考察失信被执行人的行为和诚信观念并选择对其适用信用修复,这些问题统统离不开被执行人的信用信息。”[15]顾名思义,信用修复的对象是失信行为,因而被执行人信用修复针对的对象就是其失信行为。国标(GB/T22117—2008)信用基本术语中,信用修复被认为是广义的,即纠正失信行为,不仅包含信用参数更新、更正,而且主动纠错等也囊括在内⑩。

3.明确信用修复的条件。从信用惩戒转化为信用修复是有条件的,需要限定可申请的范围,同时也是法院重点排查的范围。信用修复的本质是激励被执行人自动履行法定义务,并不是对被执行人放宽惩戒标准,一旦不符合法定条件应当立即恢复惩戒措施。通过考察各地信用修复文件不难看出,失信被执行人信用修复机制在本质上来说,就是指被执行人被列入或即将列入失信名单时,由于被执行人积极有效地履行法定义务,被执行人可以通过法定程序及事由向法院申请修复信用,经法院审查之后认为符合法定条件时,可以对其暂停或撤销信用惩戒措施,由此可以进一步推动被执行人提高自身积极主动履行债务的能力。根据杭州市中级人民法院等地信用修复实践经验,笔者认为信用修复的条件分成三类修复情形:

第一类情形是人民法院应当修复。具体而言,包括如下情形:(1)被执行人已履行生效法律文书确定的义务或人民法院已执行完毕的;(2)当事人达成执行和解协议且已履行完毕的;(3)申请执行人书面申请屏蔽失信信息,人民法院审查同意的;(4)终结本次执行程序后,通过网络执行查控系统查询被执行人财产两次以上(案件终本前最后一次查询日期为查询起始日期,每次间隔六个月),未发现可供执行财产,且申请执行人或他人未提供有效财产线索的;(5)因审判监督或破产程序,人民法院依法裁定对失信被执行人中止执行的;(6)人民法院依法裁定不予执行的;(7)人民法院依法裁定终结执行的。

第二类情形是人民法院可以信用修复。具体而言,包括如下情形:(1)仅承担物的担保责任,且积极配合人民法院处置现有财产的;(2)执行中提供充分有效担保的;(3)遵守财产报告制度的;(4)为其他企业生产、经营需要提供担保,本身生产经营情况良好,且配合法院执行的;企业的法定代表人及其家庭成员为企业生产、经营需要提供担保,而被列为被执行人,且配合法院执行的;(5)有部分履行行为及明确的履行计划的;(6)普通在校学生因“校园贷”“套路贷”等案件被列入失信名单的;(7)遵守限制消费令的;(8)当事人确因不可抗力因素暂时无法履行,或者出于公共利益需要的;(9)其他积极履行生效法律文书确定的义务或主动纠正失信行为的。

第三类情形是人民法院不予信用修复。具体而言,包括如下情形:(1)通过虚假行为、虚假信息以及虚假诉讼等恶意逃避法院执行的;(2)通过暴力、威胁等妨碍、抗拒执行的;(3)隐藏、转移、故意损毁财产(含担保财产)或者无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产的;(4)其他情形。此外,探索建立信用修复负面清单,规定排除适用信用修复情形,对于恶意逃避执行、屡教不改等当事人不予修复。

4.明确信用修复的程序。具体而言,包括如下程序:第一,执行法院案件承办人收到修复申请后,应在十五日内审查、合议,必要时,可提请法官(执行员)专业会议讨论。对作出的修复决定报执行局长或分管院长签发。第二,执行法院应将失信被执行人信用修复情况及时告知案件当事人。第三,执行法院应将信用修复信息在三个工作日内推送到“全国信用信息共享平台”和“信用中国”网站,解除联合惩戒措施,同时将修复信息及时推送给第三方征信机构,为其提供数据支持。

5.明确信用修复的方式。通常,信用修复方式主要包括如下四种情形:一是纠正。所谓纠正是指被纳入失信被执行人名单的公民、法人或其他组织认为人民法院不应将其纳入失信被执行人名单(以下简称纳失)、记载和公布的失信信息不准确或失信信息应予以删除的,可以向人民法院申请予以纠正,人民法院经审查,理由成立的,应予以纠正,理由不成立的予以驳回[11]。二是屏蔽。失信屏蔽是指人民法院将失信主体纳失后,出现了法律规定的情形,后依法将失信信息从发布状态予以删除的操作方式[11]。三是删除。失信删除是指人民法院在将被执行人纳失后,出现法定情形的,依法在3个工作日内将失信信息予以删除的方式[11]。四是撤销。失信撤销是指人民法院将被执行人纳失后,发现纳失错误的,将失信信息予以撤销的方式[11]。

6.明确信用修复的案件类型。目前,信用修复案件类型包括民事、行政与刑事执行案件。“法经济学常通过成本收益分析来计算衡平的比例,首先衡量制度运行所需的成本是否能够达到预期的制度效果,尽量保证在制度实施成本不至于过高的前提下取得更高的政策收益,但此时由于涉及对公民私权的限制和减损,也应当尽量保证产生的社会成本最小化(不过多考虑私人成本的原因是一项合理的公共制度更应当关注总体的社会成本而非私人成本)”[16]。目前,在我国最普遍的民事执行案件中,信用修复案件可以在财产性义务的执行方面发挥作用,譬如更多地为返还财产、继续履行或支付违约金等民事责任方面的民事执行案件;而在行政执行案件中,信用修复案件主要针对部分行政许可的吊销和市场、行业的准入的行政案件;在刑事案件中,则主要是支付赔偿金、罚金等涉财产型执行案件。

(三)操作归一:完善失信被执行人信用修复后的操作环节

“建立完善的信用修复机制,规范信用修复路径、操作程序,对推动我国社会信用体系的规范化、系统化建设具有十分重要的意义,亦是人民法院失信惩戒工作下阶段应重点关注并解决的问题。”[11]

一是注重信用修复效率。英国的一句法谚:迟来的正义非正义(Justice delayed is justice denied)。在当前社会征信体系制度下,失信被执行人势必需要耗费大量精力和时间来修复自身在各个领域的信用,但即使如此,被执行人的征信未必能够在所有领域内完成修复。有时被执行人信用修复也可能面临紧迫,譬如重大疾病需要治疗等事宜。鉴于此,为能够尽早帮助符合法定条件的失信被执行人完成信用修复,建立更为高效便捷的信用修复机制成为当前亟须解决的问题。借鉴浙江省杭州市中级人民法院信用修复经验,执行法院应将信用修复信息及时告知案件当事人,并在3—5个工作日内推送到“全国信用信息共享平台”和“信用中国”网站,解除联合惩戒措施,并为第三方征信机构提供数据支持。

二是注重失信信息的保存。虽然失信被执行人信用修复了,但是诸多情形之下并不意味着信用惩戒措施完全被抛弃,而只能成为在社会公众可供广泛查询范围内无法读取出被信用修复者的不良征信记录。这是因为“失信被执行人因自身行为所引发的不良征信情况仍然留存有一定痕迹,或者被保存在相关机构或部门的档案之中,或者被保存在内部资料之中,或者需要保留法定期限。”[2]其实,我们通过刑满释放的人员信息可知,虽然刑期已经履行完毕,但是所判刑期与所履行刑期都会作为已有的信息在国家档案里可以查找到。

三是注意救济权利和救济方式。申请执行人与被执行人对人民法院作出的信用修复决定,需要赋予他们救济的途径,否则权利难以保障。借鉴江西省高级人民法院信用修复经验,赋予当事人提出执行异议和执行异议之诉的权利,可以考虑对信用修复的救济作出如下规定:“当事人如对人民法院所作出的信用修复的执行决定有异议,可以在收到执行决定之日起三十日内向作出决定的法院提出异议。执行法院在收到异议之日起十五日内应当对异议审查并作出裁定;当事人仍有异议的,按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条规定依法处理。”

四是注意参与信用修复的具体方式和尺度。政府部门信用修复机构和人民法院需要区分行政权与司法权两者的界限,避免两个单位之间在信用修复程序中出现越权、越位现象,最终造成对金融机构、政府部门等所有涉及征信领域的单位造成不正当影响或干预,出现信用修复乱用、滥用、错用等情形。譬如,某些法院在处理失信被执行人的信用修复时,向金融机构、政府部门出具人民法院的协助执行通知书或函件等替代中国人民银行的征信报告,要求对被执行人进行信用修复[17],而此种做法在本质上已经履行第三方信用服务机构对失信被执行人进行信用检测并出具征信报告的职责,虽然有利于失信被执行人的信用修复,但却让法院陷入两难境地,使得法院为失信被执行人在社会评价及事实上提供担保。一旦在后续问题上出现信用风险或再次失信,必将导致法院的司法公信力遭受重创,而此种伤害在很大程度上会造成信用修复机制无法走得长远,所以应当严格限制除第三方信用机构之外评价及修复措施。

五是积极开展信用修复的宣传工作。充分运用新媒体与传统媒体,坚持以案说法,督促当事人依法履行义务,引导社会公众正确认知“失信被执行人信用修复机制”的价值与内涵,增强社会各界对失信被执行人信用修复工作的理解与支持,让失信被执行人信用修复工作能够落地、生根。

四 结 语

“判断一个公法规范是否具有正当性的具体判断标准,可以参照德国公法裁判学理与制度语境中的‘比例原则’,即包括‘目的正当’‘手段适当’‘私权让渡必要’和‘政策收益大于成本’。”[17]面对最高人民法院提出的切实解决执行难的奋斗目标,一方面加强失信惩戒,积极督促失信被执行人主动履约,让大众形成“无信难立”的认知。另一方面加快信用修复机制的建设,通过激励手段让诚信、守信成为全民共识。当前,虽然只有少数法院出台信用修复机制,大多数法院仍在观望,亟待司法实践不断完善,但是随着社会征信体系不断完善,笔者坚信,信用修复机制必将会在我国落地生根并发芽壮大,并将有力助推社会诚信体系建设。

注释：

①参见《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019—2023)》。

②参见中华人民共和国国务院办公厅印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》。

③参见习近平在2019年3月4日参加全国政协十三届二次会议文化艺术界、社会科学界委员联组会时的讲话。

④参见江西省高级人民法院《关于建立失信被执行人信用承诺和信用修复机制的实施意见(试行)》第2条。

⑤参见福建省宁德市中级人民法院《关于在全市法院实行失信被执行人信用修复激励机制的实施细则(试行)》第2条。

⑥参见浙江省杭州市中级人民法院《关于失信被执行人信用修复的实施细则(试行)》第2条。

⑦参见习近平在2020年1月8日“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话。

⑧参见百度百科“信用市场”词条,最后访问日期:2022年12月26日。

⑨参见《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见(国发〔2016〕33号文)》。

⑩参见《信用基本术语》第四部分第12条基本术语:依法改善对受信方的负面记录和评价,允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段。