稳就业背景下新就业形态劳动者权益保障问题分析

周 毕 芬

(福建农林大学 公共管理与法学院,福建 福州 350002)

在国内外经济形势挑战日益严峻的背景下,面对全球经济下行的压力,2018年7月中央经济工作会议首次提出“六稳”方针。2020年4月,为应对突如其来的新冠疫情对国内经济的严重冲击,中央又适时提出了“六保”新任务。2022年5月7日召开的全国稳就业工作电视电话会议强调,稳就业事关广大家庭生计,要加大就业优先政策实施力度,保持就业稳定和经济平稳运行。党的二十大提出,要实施就业优先战略,强化就业优先政策,健全就业公共服务体系。

无论是“六稳”还是“六保”,排在第一位的都是“就业”,并旨在通过“保居民就业”来实现“稳就业”目标。随着以互联网、大数据、人工智能、区块链为代表的新一代信息技术的蓬勃发展及居民消费结构的不断升级,依托互联网而产生并发展起来的新就业形态吸纳越来越多的劳动者加入了灵活就业大军,成为带动就业的新引擎,对实现“六稳”“六保”目标发挥了重要作用。然而,新就业形态的劳动者需要依托网上平台就业,劳动者与平台之间并非传统意义上的雇佣与被雇佣的关系,多数未能形成法律意义上的劳动关系,其合法劳动权益的保障问题令人担忧。从事快递员、送餐员、网约车驾驶员等工作的新就业形态劳动者,因为交通事故而引发的与平台之间的法律纠纷时有发生,由于法律上难以界定其与平台之间的劳动关系而陷入维权的艰难困境。新就业形态劳动者的合法权益若不能得到合理保护,将不利于新就业形态的发展,对稳就业和保就业产生不利的影响。因此,在发展新就业形态的过程中,必须切实维护相关劳动者的合法权益。2020年全国“两会”期间,习近平在全国政协经济界联组会上听完有关委员关于“新就业形态”的发言后指出,要解决好新就业形态劳动者法律保障问题,“把法律短板及时补齐,在变化中不断完善”[1]。

一 稳就业背景下拓展新就业形态的积极意义

新就业形态是伴随着移动互联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术的广泛运用,新产业、新业态、新商业模式的不断发展而产生并发展起来的就业形态,它是依托网络平台为服务供给者和需求者搭建桥梁而出现的一种去雇主化、平台化的就业模式[2]。当前,新就业形态主要包括零售电商平台、共享交通、共享知识技能、共享生活服务等几个就业类型[3]。在经济下行压力下,积极引导和支持新就业形态发展,对于稳就业具有积极的意义。2015年10月召开的党的十八届五中全会首次提出“新就业形态”概念,2016年和2017年国务院政府工作报告均提到此概念,并提出要“加强对灵活就业、新就业形态的支持”。当前,受国内外多重因素影响,经济下行压力进一步加大,就业面临的风险挑战明显增多,在这样的情况下,积极拓展新就业形态工作岗位对于稳就业具有积极意义。

(一)有助于扩大就业容量

2008年全球金融危机之后,世界经济一直处于低迷和缓慢复苏状态,2020年突如其来的新冠疫情使得本来已经在艰难爬坡的经济雪上加霜。经济不景气无疑对就业产生重要影响,企业不仅减少对劳动力的需求,甚至可能对现有职工进行裁员。而积极引导和发展新就业形态,可以较好地应对经济低迷对劳动力需求减少的冲击,有效扩大就业容量,特别是在疫情期间,共享经济、平台经济获得快速发展,依托电商平台的商品需求和服务需求旺盛,平台本身不仅需要招募大量员工,而且还需要大量的快递员、送餐员进行商品配送,因此可以解决大量劳动力的就业问题。以电商平台龙头企业淘宝平台为例,该平台除了直接雇佣大量员工外,还直接带动了约1 000万人就业[4]。国家信息中心分享经济研究中心2021年度《中国共享经济发展报告》数据显示,2020年共享经济参与者人数约为8.3亿人,其中服务提供者约为8 400万人,同比增长约7.7%;平台企业员工约631万人,同比增长约1.3%[5]。据统计,2020年2月1日至9月30日,某著名网约车平台新注册司机超过150万人,相当于5 000家300人规模的小型企业,63.7%的网约车司机将平台收入作为主要收入来源,八成以上网约车司机需要抚养未成年子女、赡养老人[6]。

(二)有助于解决重点群体就业问题

农民工、高校毕业生、退役军人以及产能过剩行业失业员工是我国当前重点就业人群。习近平多次强调,要做好高校毕业生、退役军人、农民工和城镇困难人员等重点群体的就业工作。国家统计局调查数据显示,2021年全国农民工总量29 251万人,比上年增加691万人,增长2.4%[7],然而,随着产业结构转型升级及技术改进的深化,资本与技术将不断替代农民工,企业对低技能农民工的需求逐渐下降。高校毕业生总数连年攀升,2022年全国高校毕业生达1 076万人,首次突破1 000万,就业压力巨大。军人的退役安置工作是一项需要全社会支持的重要工作,退役军人事务部官网显示,近年全国平均每年有7万多名军转干部,40多万名退役士兵[8]。军转干部基本都能在地方上得到妥善安置,但是退役士兵大多需要自谋职业,平均每个省份每年1万多的退役士兵需要解决就业问题。另外,还有一些产能过剩的行业由于减产也会挤出劳动力,如煤炭、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等五个产能过剩行业就业人数总量达1 000多万人,如果这些行业减产30%,意味着有300万职工要下岗失业[9]。新就业形态的就业具有门槛低、形式灵活多样的特点,发展新就业形态可以吸纳高校毕业生、退役军人、农民工和产能过剩行业下岗失业劳动者等重点群体加入平台就业大军之中。如依托网络平台的创意设计、方案设计、技能指导等具有一定知识技能含量的在线服务就比较适合高校毕业生就业创业,而外卖骑手、快递员、网约车司机等工作比较适合文化程度不高的农民工、退役士兵、产能过剩行业下岗失业人员[10]。据统计,在某网约车平台上的司机约有178.8万人是复员退伍军人,另外,该平台还为209.3万女性提供了就业机会[11],在淘宝、天猫、聚划算等网上购物平台中,女性店主约占49.4%[12]。截至2016年5月底,仅一个网约车平台就为全国17个重点去产能省份提供了388.6万个就业机会(含专快车和代驾),平均每4个网约车司机中就有1个是去产能行业因减产而分流的职工[13]。

(三)有助于缓解就业结构性矛盾

由于经济持续稳定恢复和稳就业政策的实施,我国就业局势总体保持稳定。然而,结构性就业矛盾依然比较突出,主要是“招工难”与“就业难”并存,技术技能人才短缺,大龄且低技能的劳动者就业面临较大困难,劳动力市场的供给跟不上企业岗位需求的变化。另外,随着毕业季的到来,进入劳动力市场求职的高校毕业生不断增多,就业压力增大,导致青年失业率上升,就业的结构性矛盾突显[14]。招工难与就业难的核心症结是信息不对称,岗位需求与求职意向不匹配,而新就业形态以网络平台为桥梁,服务需求者通过平台发出服务需求信息,而服务提供者在平台接受派单或主动抢单,服务供给和服务需求可以在瞬间实现匹配,极大降低了协议达成的交易成本,在一定程度上缓解了由信息不对称而导致的“招工难”和“就业难”并存的结构性就业矛盾。新就业形态对劳动者的年龄、性别、学历的门槛要求较低,这在一定程度上可以解决大龄劳动者、女性就业者、文化程度较低的劳动者的就业问题。新就业形态具有工作时间、工作地点、用工关系弹性化的特点,容易受到偏好自由的年轻一族的青睐,高校毕业生可以根据自己的兴趣,发挥自身的专业特长,通过互联网实现就业或创业。因此,引导和发展新就业形态,有助于缓解就业的结构性矛盾。

二 新就业形态劳动者劳动权益状况分析

就业是最大的民生。中央提出要坚持就业优先战略和积极就业政策,实现更高质量和更充分就业。联合国贸易与发展会议指出,2020年新冠疫情造成全球2.55亿全职就业人口失业[15]。我国虽然取得抗疫斗争的重大战略成果,但疫情对经济的影响依然存在,特别是小微企业和个体工商户经营困难较大,因此稳就业的压力仍然较大。随着新技术革命浪潮的兴起,共享经济、众包经济不断发展,新产业、新业态、新模式不断涌现,催生了大量线上培训、线上健康指导、线上演艺、线上中介服务、直播带货等新兴就业形式,加之快递员、外卖骑手、网约车司机等,依托互联网平台的就业岗位不断增加,使得许多就业困难的人员找到了工作而获得收入。新就业形态的从业人员包括电商平台本身经营者、平台内经营者(即平台中的店主)、平台雇员以及依托平台的服务提供者。平台雇员是平台的正式员工,通常与平台签订了劳动合同,与平台是一种正式的劳动关系,其权益受到劳动法的保护,因而权益能得到法律保障。然而,大量的“新就业形态劳动者”是依托互联网平台的生活服务提供者,如快递员、外卖骑手、网约车司机,这些服务提供者与平台之间大多没有签订劳动合同,因此并非传统意义上的雇佣关系,即双方之间不存在法律意义上的劳动关系,而更像是一种劳务关系或合作关系。正因为如此,新就业形态劳动者的合法权益保障问题不可忽视。

(一)收益分配不合理

新就业形态劳动者与平台企业之间的非劳动关系,使得其获得的收入并非传统意义的工资报酬,而更像是收益分成。新就业形态劳动者其实就是依托平台企业的服务提供者,只要拥有一部智能手机,即可通过APP注册成为平台企业的合作者,在线上确认同意由平台企业拟定好的格式协议,接受平台企业所确定的分成比例或按件取酬标准,平台通过线上评分体系对从业人员进行业绩考核和奖惩[16]。比如,快递企业按快递员寄送的快递件数支付酬金,网约车司机则在完成一单运载任务之后,直接从顾客支付的服务费中分得一份由平台企业确定比例的收入份额。然而,这些依托网络平台的服务提供者与平台企业之间地位悬殊极大,新就业形态劳动者几乎没有议价能力,为了谋生只能被迫接受由平台企业单方面确定的酬金标准或分成比例。一旦平台企业调低酬金标准或服务提供者的分成占比,服务提供者的收益将直接受损,如2021年3月成都、沈阳等城市网约车司机运价总体呈下降趋势[17]。许多在平台经济上的从业者是兼职就业,主要原因是收入不稳定,因此在拥有一份固定工作的同时,利用业余时间在网上平台兼职做生活服务工作。另外,平台企业往往通过微信、支付宝等方式给依托平台的服务提供者支付薪水,这种酬金支付方式很难依法监管,新就业形态劳动者的收益权益难以得到合法保障[18]。

(二)社会保险参保率低

社会保险制度是应对工资劳动者在遭遇生老病死及失业、工伤等劳动风险后收入中断或永久失去时,给予经济补偿的一项制度安排,对保障劳动者遭遇劳动风险从而导致收入中断之后的基本生活发挥重要作用。城镇职工社会保险制度通常是建立在正式劳动关系基础之上,即企业只为签订正式劳动合同的劳动者缴纳社会保险费。由于大多数新就业形态劳动者与平台企业之间并没有签订劳动合同,不属于法律意义上的劳动关系,从而游离于城镇职工社会保险制度之外,其社会保险权益未能得到制度保障。根据全国总工会的调查数据,快递员、外卖送餐员、网约车司机等新就业形态从业人员参加社会保险的比例不足1/4[3]。虽然有些平台企业为新就业形态劳动者购买了商业保险,但是商业保险并非制度化常态化的职工保险机制,不能涵盖社会保险的所有险种,并且理赔手续较繁琐,保障效果远不如基本社会保险。有些新就业形态劳动者在原户籍所在地参加城乡居民社会保险,但是城乡居民社会保险只有养老保险和医疗保险,并没有工伤、失业等险种,而且城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险的保障待遇低于城镇职工社会保险,无法保障在城市就业遭遇劳动风险之后的基本生活。目前官方尚未发布有关新就业形态劳动者参加社会保险的统计数据,但中国劳动与社会保障研究院的一项调查显示,新就业形态劳动者参加城乡居民医疗保险的比例是35.7%,参加城镇职工医疗保险的比例仅为6%[19]。这说明,新就业形态劳动者参加社会保险的比例是偏低的,在社会保险合法权益方面存在一定程度的缺失。此外,一些新生代劳动者收入不稳定,劳动报酬不高,更倾向于将收益变现,本身也不想缴纳参加社会保险,从而导致新就业形态从业人员参加社会保险的比例愈发不高。

(三)工伤事故认定困难

快递、外卖极大地便利了人们的生活,大大节省了人们逛街购物、买菜下厨的时间。快递员、外卖骑手因为不需要固定在公司办公场所就业、没有严格的上下班时间限制,成为深受许多年轻人青睐的职业,以致大街小巷日夜穿行着无数的快递员、外卖骑手。然而,平台企业通过限时送餐、以罚代管等方式对外卖骑手进行控制和管理,外卖骑车为了避免因被顾客差评而被平台罚款,导致许多外卖骑手超速骑行,逆行、闯红灯、在机动车道骑行等违反交通规则的现象频频发生,外卖骑手因交通事故而受伤的事件时有发生。大多数快递员也是以二轮或三轮电动车作为交通工具,为了赶时间送更多量的件数以便获得更高的工资报酬,一些快递员也是超速骑行,甚至闯红灯。一旦发生交通事故,骑手倒地受伤,要认定为工伤非常困难,因为大多数快递员、外卖骑手并未与平台用工主体签订劳动合同[19],与平台企业并非法律意义上的劳动关系,因此缺乏工伤认定的前提条件,骑手作为劳动者的合法权益受到分割而维权困难。虽然中华人民共和国人力资源社会保障部等八部门在2021年联合印发了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》,然而,在实践中,因为新就业形态劳动者的就业具有灵活性、流动性、短期性等特点,不少企业都没有跟劳动者签订劳动合同,导致劳动者在权益受到侵害时得不到及时的保护。

(四)技能培训缺失

参加技能培训是劳动者获得职业技能从而顺利获得就业岗位的重要途径,也是在知识技能日新月异的背景下劳动者能够稳定就业的基本保证。企业对员工开展职业技能培训也是做好员工职业生涯规划的重要依据,而员工通过职业技能培训可以提升素质技能并在未来的工作中获得更多的回报,因此,职业技能培训通常被认为是企业员工福利的重要组成部分。作为一项福利,企业一般只对正式员工开展职业技能培训,对于未跟企业签订劳动合同的灵活就业人员,比如基于平台经济的新就业形态劳动者,通常是不会给予技能培训机会的。新就业形态具有去雇主化、平台化的特点,依托平台提供服务的劳动者其就业不仅不稳定,随时可以从平台中撤出,而且不少劳动者同时服务于几个平台,比如一个人既为这家外卖平台提供送餐服务,同时又为另外一家外卖平台提供送餐服务,身兼多职。正是由于新就业形态劳动者工作的灵活性、临时性、兼职性特点,平台企业不太可能为新就业形态劳动者提供职业技能培训。

三 保障新就业形态劳动者合法权益的对策建议

新就业形态是在互联网技术快速发展和居民消费结构不断升级背景下产生和发展起来的一种新兴的就业形态,这一就业形态伴随着新产业、新业态、新模式的发展而不断发展,成为未来重要的就业模式,其工作时间、工作地点和管理模式高度灵活性的特点使得越来越多的年轻人加入到新就业形态劳动者大军之中,从而使得该就业形态从业人员在全社会就业人员中的比重不断提高。由于新就业形态具有强大的就业吸纳能力,中央明确提出要加强对新就业形态的支持。为此,必须切实保障新就业形态劳动者的合法权益。

(一)完善劳动法律体系或政策法规

新就业形态劳动者与平台企业之间的劳动关系认定是个世界性难题,西方发达国家即便是同一个国家的不同法院在司法判例中也存在不同的认定情形,有认定为属于劳动关系的,也有认定为非标准雇佣关系即非劳动关系的。如果严格按照是否与企业签订正式劳动合同作为评判依据,要认定新就业形态劳动者与平台企业之间具有法律上的劳动关系显然困难很大。但是,如果从引导和支持新就业形态发展、实现“稳就业”“保就业”目标出发,那就不能僵化地简单套用法律条款,而要根据实际用工的事实关系来认定二者是否存在劳动关系,简单地说,可以根据“从属性”来判定是否存在劳动关系,即考察劳动者与用工企业之间是否存在人格从属、经济从属、组织从属等关系。所谓人格从属,是指劳动者服从用工企业的指挥和工作安排;经济从属,是指劳动者在经济上依附于用工企业;组织从属,是指劳动者的工作行为是用工单位经营行为的组成部分[16]。虽然新就业形态的工作时间、工作地点、管理方式貌似灵活自由,劳动者与平台企业之间关系似乎松散,但是,实际上平台企业对依托平台提供服务的劳动者却进行劳动干预、发送指令、业绩考核,比如外卖平台向送餐员发出送餐指令、网约车平台向快车司机派单,而送餐员、网约车司机必须接单,如果拒绝接单,达到一定次数将受到处罚,并且平台企业还把客户的评价作为对这些服务提供者进行业绩考核和奖罚的重要参考依据。送餐员通常穿着带有平台LOGO的衣服,自然是代表平台进行送餐;网约车司机也是代表网约车平台为客户提供交通服务,因此,他们的行为是平台企业经营行为的重要组成部分。可见,如果根据“从属性”来判断,平台企业与这些新就业形态劳动者之间的关系已经具有劳动关系的事实特征,而不是没有雇佣性质的劳务关系。因此,要调整或完善现行劳动法律体系或政策法规,加快探索建立灵活的、符合劳动者保护要求的又兼顾新业态发展的新型职业伤害保障体系,应把新就业形态用工关系纳入劳动关系法律范畴,或者针对新就业形态用工关系另行立法。通过完善法律法规来保障新就业形态劳动者的合法劳动权益,比如对于快递员、送餐员、网约车司机每天的接单量或工作时间设置上限,同时设置最低报酬标准或提成比例,这样既可保障劳动者的休息权益,又可保障其每月的最低收入。平台企业不得以多劳多得为借口,不顾新就业形态劳动者的身体健康和生命安全,肆意放纵劳动者无时间限制的工作。

(二)把新就业形态劳动者纳入城镇职工基本社会保险覆盖范围

虽然新就业形态劳动者可以按灵活就业人员身份参加企业职工基本养老保险,但是,所需费用均由劳动者缴纳,也就是相当于应由雇主缴纳而进入统筹账户的费用和由雇员缴纳进入个人账户的费用都要由劳动者缴纳。尽管灵活就业人员总的缴纳标准低于企业职工养老保险总的缴费标准,但年缴纳额仍然是一笔不小的数字,对于收入不高且不稳定的新就业形态劳动者而言,仍然是个沉重的负担,多数人偏好收益变现因而选择不参加企业职工基本养老社会保险。有些地方还允许灵活就业人员参加城镇职工基本医疗保险,比如烟台市原劳动和社会保障局相关文件规定,凡本市参加了企业职工基本养老保险的灵活就业人员均可参加城镇职工基本医疗保险,灵活就业人员缴纳基本医疗保险费的基数与基本养老保险缴费基数一致,只不过所缴费用全部进入医疗保险统筹基金,不建立个人账户[20]。城镇职工基本社会保险具有强制性特征,强制平台企业与劳动者必须参加职工基本社会保险,而不能让劳动者自由选择或参加或不参加,也不宜让与平台企业之间具有劳动关系特征的新就业形态劳动者选择参加城乡居民基本社会保险。针对新就业形态劳动者与平台企业关系松散、就业不稳定以及一个劳动者同时服务于多个平台企业的特点,应当建立健全适合新就业形态劳动用工特点的参保缴费政策和制度体系,可以利用互联网和大数据技术平台开发出一套科学合理的基本社会保险缴费办法,比如可以采用不同于传统正式雇佣关系按月缴费方式,而采取按单提取社会保险费用的方式,对用工企业或劳动者进行扣缴基本社会保险费,其中工伤保险按规定由平台企业单方面缴费。可以为新就业形态劳动者以身份证号码为账号建立唯一的个人账户,无论劳动者服务于哪个平台企业,凡需进入个人账户的职工基本社会保险费均进入该账户。这样,或许可以解决新就业形态劳动者无法参加城镇职工基本社会保险的问题。

按照现行《工伤保险条例》的规定,工伤保险的覆盖对象为已经签订劳动合同、具有劳动关系的职工人群。长期以来,由于新就业形态劳动者跟平台企业之间的劳动关系难以认定,当劳动者遭遇交通事故而人身受到意外伤害时得不到应有的工伤赔偿。有的平台企业为新就业形态劳动者购买了综合商业保险,包括人身意外伤害险和第三者责任险[19],对遭遇交通事故而意外伤亡的网约车司机由商业保险公司按规定予以赔付,对因网约车司机责任而导致第三方人员伤亡的,也由保险公司按合同约定予以赔付。这一做法为平台从业者提供了一道人身安全保护的屏障。撇开责任认定和理赔程序不说,商业保险本身属于自愿保险,不具有强制性,无法构筑劳动者权益制度化常态化的保障屏障。如果根据上述“从属性”原则,则可以判定新就业形态劳动者跟用工企业之间存在事实上的劳动关系,那么工伤认定的难题也就可以迎刃而解。当新就业形态劳动者因工作原因遭遇人身意外伤害时,就可以按具有劳动关系而获得工伤认定,从而合法劳动权益受到法律保护。

(三)建立由政府与企业共同出资的新就业劳动者培训机制

由于新就业形态劳动者劳动关系不明确、就业状态不稳定的特点,作为用工企业缺乏为他们提供职业技能培训的动力,况且,不少新就业形态劳动者同时服务于多家平台企业,使得培训主体也不明确。然而,正如前文所述,在知识和技术快速迭代更新的背景下,参加职业技能培训是劳动者就业得以可持续发展的基本条件,否则很容易在技术革新过程中由于技能落后不能适应岗位需求而失去工作。因此,从站在“稳就业、保就业”的高度,政府必须把新就业形态劳动者的职业技能培训当作公共产品,担负起相应的培训职责。可以探索建立以政府出资为主、劳动者个人出资为辅或不出资的新就业形态劳动者职业技能开发或培训新机制。政府提供的培训主要以仅仅适用于在网络平台提供生活服务的技能为主,如互联网技术、游戏直播、电商直播、外卖运营、网上造型设计、线上手艺传授等等,至于其他通用性较强的个人技能,如汽车驾驶技术等,只能由劳动者自己出资通过市场方式获得。比如,2022年7月,福州市台江区委非公有制企业和社会组织工作委员会、区总工会和区行政学校联合举办了面向新就业形态劳动者的职业素养理论培训班,来自各行各业的30名网约车司机、快递小哥等新就业形态劳动者通过学习取得了结业证书[21]。一些城市也采取了类似福州市台江区的做法,地方政府的培训举措对于促进新就业形态劳动者素质技能的提升,增强其就业能力,实现更高质量的就业,发挥了一定的作用。