新《档案法》背景下电子档案创新性管理研究

摘 要：新《档案法》对电子档案做出了新的定义解释，为电子档案在新时代的发展奠定了法治基础，也为电子档案治理打开了新的空间。在新的技术环境下，电子档案管理面临着风险意识不足、技术能力较弱、外部依赖性较强的问题，解决好这些问题，需要完善标准规范、建设共享平台、强化数据赋能、强化要素支撑等方面努力。

关键词：档案法；电子档案；创新性

新修订的《档案法》第三十七条规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。”这是对国内外关于电子档案形成和管理要求的高度凝练，具有深厚的理论、实践和规范基础[1]。这从法律层面明确了电子档案的法律效力，可以极大地促进档案工作逐步过渡到“单套制”“单轨制”管理模式。在新的时代背景下，加强对电子档案面临的新环境和新问题的分析，能够明晰电子档案发展方向，推动电子档案管理高质量发展，更好地释放信息化建设红利。

1 新《档案法》对电子档案管理的新要求

1.1 真实性：来源可靠

在国家推行电子档案“单套制”管理的背景下，来源可靠是电子文件具有法律效力的前提[2]。电子文件真实性的主要包括：一是产生的真实性，即电子档案形成者，无论是个人还是单位团体是真实有效的，防止责任者不明确、身份被盗用等问题。二是存储环境的真实性。电子档案在OA系统、档案数据库抑或其他存储设备中，要保证保存环境的真实可靠，能够全过程地留存流转和修改情况。三是传输过程的真实性。在电子档案的流转和使用中，是否存在格式被改变、结构被更改的情况。目前，数字签名、时间戳等技术已逐步解决这个问题。从实践来看，真实性主要表现在对档案原始性进行全流程溯源。对于机关档案室来说，是否能够证明电子档案的什么时候移交、来源于哪个内设机构、接受凭证是否完整等。存储在电子档案管理系统中的档案，在进行格式转换、数据迁移过程中，形式的改变是否影响内容的更改等。

1.2 合理性：程序规范

程序规范是对电子档案形成和保存环境的要求。国家对电子文件归档有严格的要求。《党政机关电子档案归档范围》就明确了电子档案的从形成到归档结束的流程，包括收集、整理、移交、接收四个环节和捕获、录入等12个步骤。在电子档案管理中，各單位应该按照国家《电子档案移交与接收办法》《档案信息系统运行维护规范》《政务服务事项电子文件规范规范》要求，保障电子档案的程序规范和合法，保证电子档案的权威性、原始性、有效性，确保电子档案的法律效力。

1.3 完整性：要素合规

要素合规指的是电子档案构成要素完整。电子档案的形成具有独特性，要依靠计算机生成和管理。在《电子文件归档和电子档案管理规范》中规定：“电子档案由内容、结构和背景组成。”这三方面就构成电子档案的三要素，也就是常见的元数据。《信息与文献文件管理 第1部分：通则》（GB/T 26162.1-2010）规定，元数据是描述文件背景、内容、结构及其整个管理过程的数据。元数据对于确保并且证明电子文件的真实性和凭证价值、电子文件的保护与长期保存、有效管理电子文件、方便电子文件的查询和利用具有重要作用[3]。因此，在常用的电子档案审查过程中，元数据具有重要的参考价值。针对不同文件类型的元数据，国家相继出台了不同的标准，比如《照片类电子档案元数据方案》《文书档案元数据方案》等，对于管理机构来说，要对照不同标准进行规范性建设，以满足电子档案实际应用的需要。

1.4 安全性：信息安全

档案信息安全是电子档案的红线，也是电子档案运行中亟须强化的环节。电子档案因其特性，为恶意篡改、销毁提供可乘之机。这些传统和非传统因素交织，使电子档案安全建设面临着极大的考验。特别是新一代信息技术飞速发展和制度规则制定的滞后性的矛盾，使得电子档案安全性建设的重要性更加凸显。保管单位应对电子档案管理系统的网络安全、设备安全、系统安全、应用安全和数据安全进行保护。加强系统检测、信息包病毒检测、系统和保管环境检测，提升电子档案安全防护能力。

2 电子档案管理中存在的问题和影响因素

2.1 风险管理意识较弱

长期以来，受传统档案管理模式的影响，对电子档案的环节风险点认识不到位，没有真正把握好电子档案在认证、传输、存储方面的作用和效力。传统档案管理偏重于对实体安全的重视，风险管控的意识缺乏，导致不能从全流程对电子文件进行安全管理。由于事前管控意识较弱，电子档案一经非法修改就难以恢复，需要做好应急突发事件的前置管控。这方面受“双套制”依然存在的影响，单位的前置风险防控自觉性和主动性欠缺。

2.2 鉴定能力水平不足

对电子档案的鉴定主要是对档案的真实性、可信性的认定，其目的是保障电子档案的原始性与安全性，确保信息的完整性和准确性。鉴定的内容一般包括存储系统、流转程序、安全措施等。但是由于信息化建设与档案人员能力水平提升的不同步性和电子档案在流转过程中的易更改性，单位人员在归档过程中较难掌握某个档案是“原件”还是“复制件”，给电子档案鉴定工作带来了困难。同时，传统的辨别方式很难应用于电子档案鉴定中。比如，传统档案可以从字迹、批阅时间、纸张等方面进行鉴定，而电子档案不能。

2.3 信息技术不同步

《电子文件归档和电子档案管理规范》《档案信息系统运行维护规范》等标准制度都对电子档案安全防护明确了技术要求，为电子档案规范化建设指明了方向。目前，电子档案安全建设主要的技术包括：数字认证、电子签名、密码认证、密钥管理、数据加密技术、访问权限、防火墙等。在一些单位，这些技术的应用不够完善，有的电子文件到综合档案室归档环节才进行电子签名和密码认证，安全建设未能贯穿全过程。随着新一代信息技术的广泛应用，电子档案安全管理面临着更为复杂外部环境，也提出更高的要求。

2.4 外部依赖性较强

电子档案需要全过程的计算机操作和信息系统运维，对新技术的要求较高，目前大多数单位都没有自主开发的电子档案管理系统，自主保全备份能力较弱，须依靠第三方公司才能完成电子档案管理。受市场波动的影响，一旦外包公司出现问题，电子档案管理体系就难以为继。而计算机硬件更新迭代迅速，需要持续加大资金投入，这样增加电子档案管理的负担。

2.5 配套体系不健全

电子档案是对传统档案管理的重塑，需要同步更新思想观念和管理理念，但是由于传统习惯的制约和对电子档案认知的偏差，电子档案在实际推广过程中困难重重。同时，由于电子档案的督查不到位，有的单位依然采用以纸质档案为主体的档案管理方式，纸质档案再经过数字化加工，进行电子档案归档，严重制约“单套制”的推行，降低工作效率。有的单位对电子档案资金投入较少，对电子档案整体性缺乏规划，难以持续进行高水平的建设。

3 新《档案法》电子档案管理创新性管理路径

3.1 完善标准规范，提升电子档案治理能力

新《档案法》明确电子档案的法律地位，对于推进电子档案治理体系建设具有重要意义。随着政务服务的转型和国家治理能力的提升，推动电子档案标准化建设，确保事项要素完整、流程规范、标准统一，对于电子档案管理健康发展具有关键作用。一是档案分类标准化。电子档案在产生和提取过程中，要对其检索和内部节点进行有效标识，使其具有统一性和规范性，这就要加强档案分类标准的划分，实现不同电子档案价值的精准分析，保证信息在提取、应用、存储方面具有统一标准。二是要素建设标准化。将标准化建设融入电子档案建设全过程，让电子档案操作有章可循。比如，山东省在政务类电子档案管理中，前置了标准化模式，让政务服务电子档案有标可循、依标而行，实现同一事项受理条件、服务对象、办理流程、申请材料、办理结果等电子档案要素标准统一。三是实施清单化管理。建立电子档案目录清单制度，实行统一的标准化、规范化、动态化和公开化管理，根据工作实际及时调整更新，将清单作为电子档案归档的依据，与单位“三合一”档案管理制度有效整合，确保电子档案齐全完整。

3.2 建设共享平台，提升电子档案服务能力

在新修订的档案法明确要求“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”。《“十四五”全国档案事业发展规划》指出将档案查询利用服务融入区域“一网通办”服务体系，促进档案公共服务均等化、便捷化。一是加强制度建设。对于业务系统电子档案，主管部门可设立信息化平台建设标准，或搭建统一的数据共享平台，实现电子档案质量管理，提高电子档案的规范性和准确性。比如，国家卫健委在省域内推行建设统一的电子健康档案管理平台，推进电子健康档案管理平台与医疗业务系统进行模块整合和信息共享，实现了电子档案的扁平化管理，打通了电子健康档案的部门壁垒，更好地服务人民群众健康管理。二是加强横向联系。综合档案馆要深化合作、共同发展，强化馆际共享平台建设，实现区域内综合档案馆互联互通。比如济南市建立电子档案共建共享一体化管理平台，全市各级综合档案馆重要涉民档案共建共享，档案馆、社保部门以及全市部分重要公共服务窗口互联互通，为人民群众提供“一站式”“一体化”查档服务[4]，实现“数据多跑腿，群众少跑路”；档案馆、档案室之间互联互通，实现机关查档“跑零次”。

3.3 强化数据赋能，提升电子档案管理质量

数据是电子档案归集的核心，数据的质量直接影响电子档案的质量和应用赋能水平。一是建设数据集成系统。要加强收集端的智能化管理，建立完善数据汇聚渠道和机制，统筹推动各类数据依托统一渠道纳入档案数据平台。管理平台要实现对档案信息进行深度分析和挖掘，提取出有价值的信息，并为政府决策、科研学术等提供参考。还可以与其他信息系统进行集成，实现数据共享和信息交换，为决策者提供全面的信息支持。二是加强档案安全防护能力。依据风险管理和文档生命周期理论，应当将档案信息利用安全的功能扩展到收集整理、存储传输等领域，从前端把控好权限和数据的分类，事中现过程中风险的规避、发现和告警，事后对档案信息利用过程中发生的所有行为进行审计跟踪。山东省在落实《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》过程中，统筹构建了省一体化大数据平台，压实电子档案产生主体、应用主体的安全责任，积极探索运用区块链、隐私计算等技术手段，开展电子档案应用的追踪溯源和精准授权，筑牢数据安全多重防线。

3.4 坚持服务导向，提升电子档案应用效能

《政务服务电子文件归档和电子档案管理办法》指出，各级政务服务机构应当在符合国家网络安全、数据安全等有关法律法规要求的前提下，依托政务服务平台积极推进本单位政务服务电子文件和电子档案共享利用，这为电子档案赋能能力建设指明了方向。一是要精准把握人们需求。要从人民群众对提升服务效率的期待出发，需求导向、技术赋能，实现多层次、宽领域的电子档案效率互认和一网通办，推动档案应用“全景化”。江苏在推进开办餐饮店、开办便利店、新生儿出生、开办运输企业、基本医疗保险参保人员医疗费用报销等政务服务“一件事一次办”场景建设时，充分运用省电子证照库建设成果，在办事人（企业）进行业务申报时，实时调用居民身份证、营业执照、驾驶证等电子证照，实现申请材料“免提交”。二是强化技术创新。要将新一代信息技术融入电子档案开发利用，提升档案管理的高效化。比如運用数据挖掘、语义分析等大数据技术以及人工智能、交互式电子技术，建立档案知识库，挖掘档案信息，服务于档案编研和经济社会发展；借助数据分析、可视化等知识服务，运用云计算、大数据、物联网等技术实现档案资源的集成化管理，为用户提供知识性服务。

3.5 强化要素支撑，推动电子档案可持续发展

一是加强电子档案管理制度建设。对标国家有关标准，制定本部门电子档案管理方案，将电子档案作为档案管理的主流工作，纳入档案全流程管理，提升电子档案使用效率。要加大对电子档案的支持力度，着力解决在资金、技术和应用等方面的困难。二是加强新技术应用。加强对大数据、人工智能、区块链技术的研究与应用，紧紧围绕理念创新、机制创新、应用场景创新，深化智能化场景应用，增强系统的扩展性，不断提升电子档案智能化水平。三是建强专业化人才队伍。要着力突破电子文件管理中人才制约因素，深入分析信息化人才培养的痛点和难点，走出一支特色电子文件管理队伍。要加强人才交流力度，加强东西协作，发挥好江浙电子档案先行先试的成功经验，突出可复制可推广的电子档案管理模式，提高行业系统的整体信息化水平，让社会团体和人民群众有更大的获得感。

参考文献

[1]吴顺刚.单位档案管理中的电子档案管理探究[J].2022社会发展论坛（贵阳论坛）论文集（二），2022（07）：10.

[2]梁连高.法治视域下提升电子档案证据效力探究[J].机电兵船档案，2022（06）：05.

[3]张学干，李越男，李莹.对电子档案法律效力的若干认识[J].山东档案，2020（10）：15.

[4]袁海芳.“互联网+”时代企事业单位档案管理的探索与创新研究[J].档案天地，2023（02）：10.

作者简介：左晨（1989— ），研究生学历，大庆油田档案馆助理馆员，研究方向：电子档案数据审核。