实施区域重大战略 促进区域经济高质量发展：作用机理及路径转型*

俞少奇 李闽榕

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央谋划、部署、推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等一系列具有全局性意义的区域重大战略，进一步完善支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的政策体系，引领我国区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。(1)国家发改委：我国区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革[EB/OL].光明网，2022-10-17.党的二十大报告明确指出，要“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。实施区域重大战略是区域协调发展理论与实践的重大突破，有利于发挥比较优势、培育新的发展动能，引领带动全国范围的区域经济发展。同时，区域重大战略与区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等，协同发力、共同作用于区域经济高质量发展，形成多层次发展战略体系，推动我国形成区域梯次联动、新旧动能协同转换、新增长极和增长带不断涌现的区域新发展格局。

一、我国区域经济发展战略的演进历程

新中国成立以来，我国区域经济发展战略调整和区域经济空间布局转变，根据区域经济发展和生产力布局的平衡状况，大致可分为四个阶段：工业生产力布局平衡发展阶段(1949～1977年)、区域非均衡发展向协调发展探索阶段(1978～1998年)、区域协调发展阶段(1999～2011年)、区域经济高质量发展阶段(2012年至今)。

(一)工业生产力布局平衡发展阶段(1949～1977年)

新中国成立初期，国际国内形势复杂严峻，我国工业基础薄弱，70%以上的工业集中在东部沿海地带(谢地和齐向炜，2023)。受当时苏联工业化成功经验影响，国家实施优先发展重工业的工业化战略，力求尽快建成独立自主完整的工业体系。这一阶段受苏联社会主义生产布局理论影响，同时国内学者对马克思主义经典作家关于平衡发展的论述尚在探索中，工业生产力布局以平衡发展为基本特征，区域政策主要体现为把国家投资重点和项目向中西部地区倾斜布局，以此缩小东西部发展差距。政策特点主要有以下四个：一是把发展中心放在内地，在内地工业基础较好的城市建成了大批工业基地和新兴工业区；二是注重沿海与内地关系，充分用好沿海原有工业基础优势，大力发展内地工业；三是建立区域独立的工业体系，即设立七大经济协作区；四是以备战备荒为中心，把地理位置相对安全的西南、西北地区作为“三线”，即战略后方，建立起以军事工业为主体的比较完整的后方工业体系。这一阶段区域政策主要在落实国家安全战略，但客观上缩小了内地与沿海的差距，起到均衡生产力布局的效果。

(二)区域非均衡发展向协调发展探索阶段(1978～1998年)

改革开放后，在融入经济全球化的过程中，鉴于前期中西部投资效率不高，东部沿海地区的经济和地理优势尚未得到有效发挥，我国把区域发展战略调整为优先发展东部沿海地区的区域非均衡战略。这一阶段引入以微观—宏观分析范式为主的西方主流经济学，并将其中的梯度转移理论与中国生产力布局相结合，在总结反思前一阶段平衡发展经验教训基础上，把区域战略调整为非均衡发展导向，主要特点有以下两个：一是推动东部沿海地区率先发展，先后明确了16个沿海开放城市，开辟了长三角等5个沿海开放经济区和建立了深圳等4个经济特区；二是让一部分人、一部分地区“先富起来”，对东部地区实施适度倾斜的对外开放、投资、财政、税收、信贷等政策。这一阶段随着东部地区的高速发展，东中西部之间的差距进一步拉大。到了“八五”计划时期后，中西部与东部之间的经济差距不断拉大，区域发展战略开始转向探索协调发展战略，更加注重地区之间的公平，突出发展中西部地区的基础产业和基础设施。

(三)区域协调发展阶段(1999～2011年)

1999年起，针对东中西部差距不断扩大的发展实际，国家先后实施西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大战略，加快老少边贫地区发展，旨在进一步推动区域协调发展。同时，实施城镇化战略，探索主体功能区战略和制度建设。这一阶段的战略调整，主要特点有以下三个：一是地区间基本公共服务均等化成为衡量区域发展差距的重要方面，这是认识和解决区域差距问题的创新突破；二是认识到城市分割和区域分割体制对要素资源市场高效配置的影响，建立起城市化发展与区域协调发展的相互支撑关系；三是把可持续发展能力和区域生态环境纳入区域经济协调发展内涵，在全国国土空间范围内进行宏观和战略性功能分区，推动区域经济治理和国土空间治理有机结合。这一阶段的战略调整对缩小区域间发展差距、实现均衡发展起到了一定作用，中西部地区的基础设施建设有了明显改善，但东西差距依然明显，南北分化不断拉大，四大区域内部发展差距也大范围存在。

(四)区域经济高质量发展阶段(2012年至今)

党的十八大以来，党中央谋划实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及“一带一路”倡议，把区域战略从区域协调发展向区域高质量发展转变。这一阶段的战略调整，主要特点有以下三个：一是体现出全方位、多领域、深层次的开放协调格局，加快促进四大板块之间、国内国际融合发展；二是构建支撑现代化产业体系的空间格局，建立起分工错位、协同发展的城乡区域发展体系；三是突出以人为本，通过区域经济高质量发展，逐步缩小地区之间在公共服务、基础设施建设等方面的差距，最终实现共同富裕。实施区域重大战略，将区域协调发展战略提高到了新的高度，为我国区域经济高质量发展描绘了美好前景，指明了前进方向。

二、实施区域重大战略、促进区域经济高质量发展的时代创新和作用机理

党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，囿于区域发展不平衡、不协调和不可持续等问题，区域重大战略应运而生。这一战略具有独特的时代意蕴，承担着崭新的使命任务。厘清区域重大战略的时代创新及其作用于区域经济高质量发展的逻辑机理，对于进一步研究新时代促进区域经济高质量发展、推进中国式现代化的路径选择，具有重要意义。

(一)实施区域重大战略的时代创新

当前实施的区域重大战略，既是在原有区域发展战略基础上的战略部署，又与原有区域发展战略不同。一方面，呈现出发展战略的一贯性和延续性，着重发挥区域重大战略的引领作用，与原有区域发展战略产生继承、补充、协同关系，发生“叠加效应”“带动效应”；另一方面，体现了发展战略的创新性、前瞻性，更加注重建设现代化经济体系、完善区域经济布局和实现全体人民共同富裕等重点领域和关键环节，以促进当前区域经济高质量发展。

1.突出问题导向，围绕不同发展目标或解决重大问题作出部署

长期以来，我国实施区域协调发展战略，区域政策不断创新，区域间平衡性协调性不断增强，形成了区域经济发展的新格局、新动能、新气象。但东西差距依然明显，南北分化不断扩大，区域内部之间差距也普遍存在；同时，经济高速增长对资源和生态环境造成巨大压力，当前国际形势变化要求中国经济必须加快拓展发展新空间、培育新增长极。在这种背景下，区域重大战略应运而生。例如，京津冀协同发展，一方面旨在疏解北京非首都功能，为全国解决“大城市病”作出示范；另一方面强化京津冀协同，合作打造新的经济增长极。长江经济带、黄河流域，则为了解决日益严重的生态环境污染问题，从可持续发展的角度，更注重生态保护和高质量发展的系统性、整体性、协同性，为全国经济高质量发展探索生态优先、绿色发展路径。粤港澳大湾区围绕探索新的经济发展模式，培育具备高度开放性、经济竞争力、区域协同性、创新引领性的湾区城市群，推动我国在数字经济、信息经济、湾区经济的全球竞争中力争上游。

2.突出战略衔接，发挥与已实施战略的叠加效应、协同效应

新时代谋划的区域重大战略，是在原有政策叠加未取得理想效果的前提下实施的，其与已实施区域战略形成了叠加效应、协同效应，共同构成了一整套可持续、管长远、管根本的发展战略体系。一方面，区域重大战略与西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大板块发展战略，相互之间并非替代和被替代的关系，而是对已有战略的传承、创新和补充。通过轴带发展，一改过去“抱团取暖”、相对独立的发展模式，弥合四大板块之间的“战略凹陷”，通过多层次互动、多模式互补，促进四大板块互联互通、国际国内融合发展，形成区域大纵深发展格局。另一方面，区域重大战略与区域协调、主体功能区、新型城镇化“三大战略”形成叠加、互补关系。例如，区域重大战略通过重点区域发展的辐射带动和示范引领，促进区域协调发展；主体功能区战略依托差异化的国土空间用途管控，优化空间秩序、再造空间格局，为实施区域重大战略推动高质量发展、差异化发展、协同化发展提供空间指引；而通过区域重大战略叠加新型城镇化、主体功能区战略，有利于尊重客观规律、发挥比较优势，宜城则城、宜乡则乡，加快缩小城乡之间、区域之间的发展差距，进一步贯彻落实区域协调发展战略。

3.突出引领带动，优化区域经济发展空间布局

区域重大战略的实施，充分考虑了我国国土空间类型多样、差别较大的客观实际，从差异化的空间尺度、区域类型和功能定位，发挥比较优势推动重点区域发展，开拓经济高质量发展的重要动力源，以此引领带动、辐射示范全国范围的区域经济高质量发展。通过实施区域重大战略的引领带动作用，从根本上打破区域界限，改变过去“梯度+板块”经济空间布局为“以点带面、从线到片”的多中心网络状经济空间布局。以点到面，就是发挥京津冀、长三角和粤港澳大湾区的经济增长极作用，不断提升区域间的经济、产业联系和资源要素配置效率，以此增强对其他地区的集聚辐射和带动作用；从线到片，就是突出长江经济带和黄河流域高质量发展的辐射作用，加强流域上中下游和东中西部地区间的优势互补和分工协作，特别是在统筹生态保护、资源集约节约利用、产业布局关系等方面为全国作出示范，从而提高经济发展的整体质量和总体效益。

4.突出比较优势，加快构建现代化经济体系

现代化经济体系一般呈现出城乡区域协调、开放、联动发展的空间特征。随着新一轮科技革命和产业变革加速演进，5G、大数据、物联网等新一代信息技术的“乘数效应”加剧了生产要素在城乡区域之间的配置不平衡问题。现代化经济体系要求我国的区域政策必须从政策优惠、资金支持等“输血型”向发挥区域比较优势、推进区域分工合作等“造血型”转变，从这个意义来讲，实施区域重大战略是加快构建现代化经济体系的必要途径。例如，京津冀协同发展，目标是打造成为我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地；长三角一体化发展定位为“全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、改革开放新高地”；粤港澳大湾区建设，广东要联手港澳地区“打造更具综合竞争力的世界级城市群”。各大区域板块找准自身定位、发挥比较优势、实现良性互动，助力现代化经济体系建设。

5.突出共同富裕，逐步缩小地区之间的差距

实现共同富裕的目标，既有“富裕”的要求，又有“共同”的需要。把这一旨归置于区域发展中，并不是将落后地区和发达地区的发展水平强行拉平，而是按照客观规律，减少生产要素流动限制，通过实施区域重大战略，逐步缩小差距，实现基本公共服务均等化和交通基础设施通达程度基本均衡。因此，区域重大战略突出兼顾了缩小地区差距和经济高质量发展、“效率”和“公平”的双重目标，以战略重点区域率先发展引领带动辐射全国区域经济高质量发展，最终实现全体人民共同富裕。其中，发达地区发挥引领带动共同富裕的作用，例如，粤港澳大湾区建设中，深圳加快建设中国特色社会主义先行示范区；长三角一体化发展中，支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区；后发地区则加强与发达地区合作协作，通过人才、产业、市场、基础设施建设、生态环境保护等方面的合作协作，完善生态补偿、要素优化配置等区际协调机制，逐步缩小地区差距，使各地区人民都能共享发展成果，走向共同富裕。

(二)实施区域重大战略、促进区域经济高质量发展的作用机理

区域经济高质量发展，赋予了高质量发展一定的空间属性和地域范围，其作为一项综合性的系统工程，在发展标准上呈现出明显的层次性：宏观层面的标准是效率，中观层面的标准是结构，微观层面的标准是市场；宏观、中观、微观三方面层层递进、逐级深化，共同作用于区域经济高质量发展。区域重大战略促进区域经济高质量发展的作用机理如图1所示。

图1 区域重大战略促进区域经济高质量发展的作用机理

1.宏观层面的作用机理

实施区域重大战略的宏观层面应立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局。特别是当前面对世界百年未有之大变局，国际环境不稳定性不确定性增加，逆全球化态势抬头，西方国家鼓吹经济“去中国化”，全球产业链和价值链加速重组，我国区域经济发展亟须培育新动能、拓展新空间、建立新优势。因此，宏观层面的判断标准是效率，以提升生产效率、形成竞争优势为核心，具体逻辑机理体现在以下两个方面。

(1)区域潜在增长率。现代经济增长理论在“卡尔多程式化”事实的假定下默认了潜在增长率的存在。在区域经济的长期变动过程中，潜在增长率代表经济体中所有要素在最优配置情况下能实现的增长率，一直作为衡量区域经济发展质量的主要指标。当前，随着我国从以劳动力、资源等要素投入为主的劳动密集型产业比较优势日渐衰减，通过创新投入优化要素配置、提升全要素生产率，成为提升区域潜在增长率、促进区域经济高质量发展的重要方向。实施区域重大战略，其中关键点之一在于推进区域一体化发展，促进地区间资源要素自由流动与优化配置。我国正逐步形成全方位、多层次、宽领域的区域联动格局，通过打破地方行政壁垒，畅通全社会生产、交换、分配、消费各环节全过程，加快建设全国统一大市场，逐步释放超大规模市场潜力，从而为融入新发展格局、实现高质量发展注入强大推动力。

(2)规模经济。新古典经济增长理论认为，经济增长潜力的衰竭源于规模效益递减规律。但在实际经济活动中，随着市场进一步开放，资本、技术、人力等要素的自由流动为规模经济创造了必要条件，规模效益递增现象在区域经济活动中广泛存在。新贸易理论则强调，规模经济是比较优势的重要来源。集中的专业化生产，小则有利于企业强化分工、分摊投入、降低成本，同时可以实现集中谈判议价、对接市场、畅通供应及销售渠道；大则有利于降低产业创新过程中的研发成本、试错成本和时间成本，缩短产品间的跳跃距离，加密产品空间密度，从而提升产业向价值链中高端跃升的速度。例如，我国当前工业、制造业发展之所以具有竞争力，得益于我国形成了涵盖41个大类、207个中类、666个小类的独立完整的工业体系，已形成了巨大的规模经济效应，产品到新产品之间的空间距离、成本距离较小，从而能够不断形成产业发展的良性循环，促进经济高质量发展。

实施区域重大战略的中观层面应立足区域经济结构，抓住重点区域和重点方面，夯实区域经济高质量发展的根基。其中，产业结构是经济结构的主要方面，空间结构则是一定经济结构的地域表现，产业集群则是产业结构和空间结构的具体外化，产业结构、空间结构的优化有利于促进生产要素自由流动高效配置。因此，中观层面的判断标准是结构，主要以优化区域产业结构、空间结构、分工体系为核心，具体逻辑机理体现在以下三个方面。

(1)区域产业结构。根据库兹涅茨法则，进入工业化后期，第三产业占比将增加，第一产业占比将持续降低，在整个产业结构变迁过程中，工业占比呈现倒“U”型发展规律。在我国超大国土空间和超大规模市场背景下，各板块、各省域产业结构变迁呈现出与倒“U”型规律不一致的情形，部分地区工业比重下降过早、过快，而部分地区则进入工业化深化阶段，推动制造业高质量发展。立足加快建设制造强国的目标，实施区域重大战略，需加快产业结构优化转型，打造安全可控、竞争力强的现代产业体系。第一产业，实现创新农业生产经营方式，通过科技创新推动农业生产向更加集约高效、更加高附加值、更加可持续方向转型。第二产业，发挥科技创新在工业经济高质量发展中的关键作用，加快推动传统制造业转型升级，协同推动区域产业数字化和数字产业化，加快培育布局战略性新兴产业。第三产业，发挥消费对经济增长的基础性作用，积极培育区域消费能力，培育区域性国际消费中心城市，发展壮大区域现代服务业和消费性服务业。

(2)区域产业空间布局。从区域内部来看，发挥中心城市和城市群引领辐射作用。根据增长极理论及由此延伸出来的点轴开发理论，当区域发展不平衡时，首先尽可能把有限资源集中到区位较为优越、发展潜力较好、经济效益较高的地区，培育出新的增长点，而后从点到轴、从轴到面，通过扩散效应实现区域整体发展。新发展阶段，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。实施区域重大战略，可通过中心城市和城市群加快集聚增长要素：东部沿海地区的中心城市与城市群，如京津冀城市群、粤港澳城市群等，通过产业分工协同、基础设施互联互通、公共服务一体化等正外部效应，引领带动整个区域经济高质量发展；中西部地区，如长江经济带上的武汉、合肥、成都等中心城市，通过实施“强省会”战略等加强互联互通和分工协作，辐射带动区域经济高质量发展。同时，通过实施新型城镇化和全面推进乡村振兴，进一步缩小整个区域内部城乡之间的差距。从区域之间发展来看，构建梯度产业空间格局是区域经济高质量发展的必然要求。经济发展不平衡导致区域间客观上存在经济技术梯度，经济创新活动必然先发于发达地区，随着时间推移逐步向欠发达地区转移。立足我国的超大国土空间和超大规模市场，实施区域重大战略，必须完善区域间产业“转移—承接”机制，如长江经济带覆盖东中西部11个省份，黄河流域横跨9省份，亟须构建“高端—中高端”“技术密集型、知识密集型—资源密集型”的梯度产业空间格局，在确保我国产业链完整性基础上，推动产业链价值链向高端跃升。

(3)“链式”产业集群。新经济地理学认为，产业集群是现代产业发展的主要标志。实施区域重大战略，可依托各区域资源禀赋、产业基础和要素条件，增强区域内部、区域之间的生产经济联系，实现更大范围内的专业化分工，加速串珠成链、聚链成群、集群成势，形成独具区位特色和比较优势的产业集群，并通过产业集群的正向外部性进一步增强区域之间的产业分工合作，巩固地区间的经济联系，提升区域产业链、供应链安全稳定水平。例如，粤港澳大湾区内部，广州市作为省会兼具经济与政治功能，深圳市和珠海市产业以知识密集型为主，东莞市、佛山市、中山市等城市与广州市、深圳市形成科技配套，以技术密集型产业和人口密集型为主，目前已形成了深圳市新一代信息通信集群，广州市、佛山市、惠州市超高清视频和智能家电集群，东莞市智能移动终端集群，广州市、深圳市、佛山市、东莞市智能装备集群，佛山市、东莞市泛家居集群等，上述集群立足自身条件，围绕特色产业链的不同环节加强协同合作，创新产业集群建设，逐步在创新、金融、产业、人才、技术等方面构成了庞大而又相对完整的产业生态网络，形成区位优势和比较优势，从而提升了区域产业发展水平和区域竞争力，促进区域经济高质量发展。

3.微观层面的作用机理

党的二十大报告再次重申了坚持两个“毫不动摇”对构建高水平社会主义市场经济体制的重要作用。通过激发企业活力、发挥政府作用，能够充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推进经济高质量发展。因此，微观层面的判断标准是市场，主要以激发微观主体活力为核心，具体逻辑机理体现在以下两个方面。

(1)企业主体活力。企业是区域经济运行的最基本单元，不仅是区域经济增长的重要力量，也是区域创新能力和竞争优势的主要推动者。国内外发展经验均表明，企业越活跃的地方，创新能力越强，经济越繁荣。一方面，企业为加大创新、降低成本，加快推动生产要素、生产技术及生产条件重新排列组合，从而重构区域生产体系，优化区域产业结构，形成新业态、新模式，促进区域经济高质量发展。另一方面，企业通过创新推动自然资源与科学技术相结合，平衡自然资源在区域空间配置上的天然不均；同时为既有产品注入高性价比和高附加值，提升产品市场占有率和市场竞争力，带动资源在部门之间合理高效流动，进一步促进要素高效配置，促进整个区域经济高质量发展。

(2)政府主体责任。借鉴Rothwell和Zegveld(1985)的研究，实施区域重大战略，可通过强化地方政府主体责任落实，加强供给型、需求型、环境型政策工具应用，营造良好发展环境。供给型政策工具，政府加大投入力度，强化基础设施、资金、人才、创新等供给，推动区域重大战略落实；需求型政策工具，通过地方政府共建区域协作平台、推动基本公共服务均等化等，扫除区域协作合作的各种障碍壁垒；环境型政策工具，地方政府制定出台金融、财税、法律、知识产权等政策，为区域经济高质量发展营造良好市场环境。

家庭是构成社会的基本元素，家庭的生存状态是社会发展水平的标志。以往的城乡规划关注企业胜于关注家庭，关注劳动力资源胜于关注劳动者本身。大量农民工的出现，导致了农村家庭的碎片化和离散化、留守人群关爱的缺失，以及远程通勤造成经济负担和资源的浪费等等。城乡规划应从家庭的完整性、聚合性和生活质量方面，对就业、居住和公共服务进行规划，使城乡聚落适宜于家庭生活，而非人口和劳动力集聚的空间。

综上，本文认为，实施区域重大战略，从宏观、中观、微观三个层面，环环相扣、紧密衔接，共同作用于区域经济高质量发展。其中，宏观层面解决的是效率问题，通过区域潜在增长率、规模经济来提升全要素生产率、培育新动能、建立新优势，为区域经济高质量发展提供动力来源；中观层面解决的是结构问题，通过产业结构、空间结构、分工体系的优化来巩固实体经济根基，为区域经济高质量发展夯实力量支撑；微观层面解决的是市场问题，通过激发企业主体活力、政府主体责任，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，为区域经济高质量发展激发澎湃活力。

三、新发展阶段实施区域重大战略、促进区域经济高质量发展的路径转型

综合我国区域发展战略演进历程，把握区域重大战略的时代创新及其促进区域经济高质量发展的作用机理，可以得知，新发展阶段，我国实施区域重大战略，需要在战略层面加强统筹协调，同时加快构建新型宏观政策体系，健全高质量发展宏观、中观、微观机制，以此实现对区域经济运行过程、区域经济结构等的质量型调控，全面提升区域经济高质量发展水平。

(一)加大战略统筹和协同推进力度

新发展阶段，通过培育区域经济高质量发展的新动能、新增长极，引领带动其他区域协调发展，解决发展不平衡不充分问题，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。因此，在发展目标上，区域经济高质量发展理应发挥各区域的比较优势，减少生产要素区域流动的限制，逐步缩小区域之间公共服务、基础设施配套等差距，聚焦提升区域发展动能和现代化水平。

1.推进区域发展战略深度融合

统筹协调、一体化推进区域重大战略与区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，促进各类要素合理流动和高效集聚。明晰区域发展四大战略的侧重目标和差异性定位，分析其相互关系、作用机理，加强战略实施过程中政策工具、项目承接等的整合协调。加强区域重大战略与“一带一路”倡议协同推进，明确区域重大战略参与和支撑“一带一路”倡议的分工定位、主要方向和重点领域，加快形成重点区域高水平“引进来”和“走出去”的差别化发展路径，推动“一带一路”倡议牵引重点区域发展高水平开放型经济。特别是加强四大战略之间的联动，着重发挥主体功能区战略在区域发展定位和优化区域发展格局的决定性作用，强化区域重大战略与区域协调发展战略在空间上的相互支撑，同时通过加快实施新型城镇化战略，助推区域重大战略和区域协调发展战略落地见效。

2.统筹协调推进区域重大战略

推进京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带、长三角地区和黄河流域协同发展，明确差别化发展定位，促进相互间分工协作和优势互补，健全协调推进和评估机制，提升信息、政策、人才、项目交流共享效率。坚持因区而异，结合基础条件和分工定位，加强区域重大战略实施的路线图、时间表和重点安排，京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能，加快雄安新区建设；长江经济带重在加强生态环境系统保护修复；粤港澳大湾区主要服务国家发展大局，破解三地体制机制障碍；长三角地区着重科技和产业创新，率先形成新发展格局；黄河流域则把水资源作为最大刚性约束，做好大保护文章。同时，完善生态和粮食补偿机制，确保承担生态、粮食等战略功能的区域基本公共服务均等化。

(二)加快宏观区域经济政策转型

新发展阶段实施重大区域战略，需着眼于长期、可持续发展目标，以经济高质量发展为导向，构建新型宏观政策体系，从而引导区域经济发展向质量型、内生型、差异化转变，进一步健全完善区域间协同协作发展机制，缩小区域发展差异，不断强化区域高质量发展能力。

1.目标取向上，从“数量型”转向“质量型”

在提升区域经济效率方面注重发挥要素创新作用。从生产领域来看，传统生产领域，着重通过要素创新、技术创新，提高产品附加值，以效率提升来加大市场竞争力；新兴生产领域，加快推动数据要素赋能发展，推动数字经济与实体经济深度融合，以新生产要素的融入削减传统要素红利减少而带来的损失。从区域来看，应根据区域资源禀赋和发展条件实施差异化区域经济政策调控，例如，沿海三大区域，经济政策调控核心在于发挥技术密集型、知识密集型产业比较优势，引领带动我国产业向全球产业链、价值链中高端延伸。长江经济带、黄河流域的中部、西部地区，区域经济政策调控核心是避免产业低端化陷阱，在承接东部沿海地区创新技术梯度转移的同时，通过引入新一代信息技术提升要素配置质效，完成质量型跨越。

2.区域调控上，从“转移支付”转向“自我造血”

正如“数量型”目标取向政策对应的区域调控为政府间转移支付，新发展阶段的“质量型”目标取向政策对应的区域调控应更注重创新，激发区域经济内生动力和活力。一方面，发挥数字经济在重组要素资源、重塑经济结构、改变竞争格局方面的重要作用，把“数字经济培育成为推动经济高质量发展的核心动能”(王军等，2023)，推动发展较为滞后地区加快布局前瞻性、引领性的未来产业，实现“弯道超车”。另一方面，加强创新体制机制建设保障，构建区域协同创新体系，加快推进区域人才引培、创新成果转化、科研激励等机制建设，提升区域创新能力。

3.区域政策上，从“非均衡”转向“差异化”

改革开放以来，受“让一部分人先富起来”的政策影响，我国采取政策倾斜、政策优惠等方式，推动部分地区率先发展，造成了区域发展不平衡的情况。“一刀切”、均衡性的区域政策在现行发展基础上可能会造成更大的区域“马太效应”，不利于弥合空间差异、协调区域发展。应因地制宜，根据各区域资源禀赋、产业条件和发展现状，实施差异化政策供给。对于东部沿海三大区域，工业化水平较高、经济外向度较强，应引导支持中高端制造业、现代服务业发展，积极参与全球竞争；对于长江经济带、黄河流域的中部、西部地区，应进一步完善产业、交通等基础设施，承接沿海产业转移，加快发展规模经济，提升我国国土空间范围内的全产业链布局能力；对于区域内部，应着重发挥都市圈、城市群的辐射带动作用，健全完善区域间产业分工协作机制，加快技术、资金、人才等要素在区域内自由流动、高效配置。

(三)健全区域经济高质量发展作用机制

1.宏观层面提升区域经济效率

(1)遵循区域经济发展规律。习近平总书记指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”(2)习近平.推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[J].求是，2019(24)：6.但目前一些欠发达地区也投资了大量的产业园、基础设施、新城，造成闲置浪费，影响了国家的整体投资利用效率，需按照产业基础、资源禀赋、人口规模等，合理投入、优化配置。市场要素规律方面，从劳动力来看，劳动力向城市集中为大势所趋，应按照常住人口来强化公共服务供给，避免农民工因超出就业年龄或“返乡养老”等因素，过早退出劳动力市场。从土地来看，部分人口流入地区建设用地指标不足，而另一部分人口流出地区则出现建设用地指标富余，一些人口大量减少地区的农村已经出现宅基地大量闲置，亟须实现指标跨地区流转。自然规律方面，如生态功能区着重保护生态，粮食主产区以提升农产品质量为主，区域中心城市主要承担提高经济发展水平、引领区域发展的任务，脱困地区首先应提高基础设施和公共服务水平。

(2)畅通城乡区域要素流动渠道。紧抓建设全国统一大市场契机，促进要素在城乡区域之间自由高效流动。一是打通上游要素壁垒。当前，我国石油、土地、金融、电信、电力等一部分上游要素市场仍存在较高进入壁垒，建议加大上游要素市场改革，持续优化市场结构，打破部分上游行业不合理壁垒，放宽准入限制，促进宏观结构均衡化。二是打通行政壁垒。各地在市场准入负面清单、市场监管标准和规则等方面还未统一，提高了企业跨省、跨市生产经营的制度性成本。建议加强地区间合作，争取突破法规限制，深化一体化制度创新，打破行政壁垒，畅通经济循环。可通过强化数字化治理，让数据“跑起来”，构建公共数据平台，打破部门间、地区间的壁垒。三是打通城乡壁垒。从劳动力来看，进一步深化户籍制度改革，同步推进公共服务均等化，推动城乡劳动力要素双向流动；从资本来看，增强农村金融服务的有效性和便利性，解决农民融资难问题；从土地看，加快推进农村集体经营性建设用地入市，加快建设全国统一的建设用地和补充耕地指标的市场，同时，改革过程中注重保护农民合法权益，以免造成城乡差距进一步拉大；从技术、数字等要素市场建设来看，鼓励有条件的地方先行先试。

2.中观层面优化区域经济结构

(1)优化区域产业分工和生产力布局。立足比较优势，通过区域内部各省、市的战略协同，围绕产业链上下游环节强化分工协作，进一步增强区域内部的经济链接，优化区域产业结构和生产力布局。优化区域产业链、供应链梯度空间布局，实现全国范围内区域合理分工、协同联动发展，确保制造业占比基本稳定，最大限度避免产业链、供应链外迁；坚持产业协同错位发展，加强产业链和供应链协同配套，形成自主可控、安全高效的产业链闭环。鼓励各地发挥比较优势，培育各有特色、独具竞争力的产业链条，加快延链、补链、强链工程，推动产业链式发展、形成集群效应，不断提升产业链竞争力。加快推进区域产业创新协同，瞄准未来领域强化核心技术协同攻关，打造科技成果转化和交易信息服务平台，形成跨区域产学研用一体化的产业创新体系。协同布局新型基础设施建设，推进数字技术产业链融合创新，打造跨行政区域工业互联网一体化建设平台。

(2)优化区域发展空间。一方面，加快优化城镇空间布局。着重发挥中心城市辐射带动作用，中西部地区继续实施“强省会”战略，扩大省会等较发达城市的辐射效应。城市群、都市圈应加快健全协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等一体化发展机制，促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展。不同城市之间可按照产业链分工实现差异化发展，中心城市更多发展现代服务业，大城市近郊中等城市更偏向制造业，并与中心城市服务业形成紧密联系，城市群外围较偏远地方偏重农业、旅游业等。另一方面，推进县城为重要载体的城镇化建设。城市群、都市圈的郊区县城，可积极承接大城市资源、功能辐射，发展都市圈经济，建设通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。具有较好资源禀赋、产业基础、交通条件的县城，发展特色经济和支柱产业，建设先进制造、文化旅游等专业功能县城。人口流出地区的县城，建议制定约束型、精明型发展规划，促进人口和公共服务资源适度集中，重点盘活存量资源。特别是对已经投资建设大量基础设施、产业园的地区，需探索研究逐渐收缩式发展路径，将闲置的建设用地复耕为农业用地和生态用地，用活用好土地指标。

3.微观层面激发区域发展活力

(1)激发各类市场主体活力。加快提升区域产业链龙头企业竞争力，支持龙头企业探索多元化产业对接合作模式，鼓励龙头企业立足资源禀赋，垂直整合区域产业链、创新链和价值链，在区域内协同打造一批“专精特新”的“小巨人”企业、科技型中小企业，形成大、中、小企业集聚发展的特色产业集群。鼓励龙头企业围绕产业链重要环节、关键堵点，为区域内中小企业提供共性技术和行业解决方案，构建集成创新、融通发展的区域企业生态体系。支持企业更好地融入全球分工体系，支持有条件的国有企业“走出去”，向产业链高附加值环节积极布局，培育具有国际影响力和竞争力的企业集团；鼓励引导民营企业深耕实体经济，在基础设施、社会事业等领域有序放宽市场准入，为培育具有全球竞争力的世界一流企业创造环境。

(2)落实地方政府主体责任。强化服务型政府思维，积极转变政府职能，深入推进落实要素市场化配置改革，主动破解阻碍要素自然流动的“玻璃门”“旋转门”问题，特别是加快破解地方保护主义的市场壁垒，推动“有效市场”作用充分发挥。加快探索区域统筹协调、协同合作、共建共享等机制，建立完善区域一体化发展的跨地区常设议事协调机构和跨区域工作协同平台。坚持底线思维，对生态功能区，统筹生态转移支付资金用于生态保护、民生改善，同时依托生态资源禀赋，探索“两山”转化路径机制；对农产品主产区，加强耕地保护力度，多途径拓宽农民增收渠道，推进农民农村共同富裕；对城市化地区，统筹生态和安全，进一步优化国土空间布局。健全完善共同富裕机制，城乡之间，发达城市的政府充分发挥作为中心城市和都市圈、城市群龙头的引领带动作用，在更高层次上促进共生共享，强化资本、技术、文化等向农村地区辐射覆盖；区域之间，特别是流域上下游、粮食主产区主销区、资源输出地输入地之间，健全利益补偿和利益共享机制，推动各地区共享改革发展成果。