环境执法：现实成效、风险挑战及政策建议*

刘 帅 宋昌素

一、引言

党的十八大以来，我国将生态环境保护提升到前所未有的战略高度，环境政策体系日臻完善，环境治理工具不断丰富，环境执法成为生态环境保护的重要手段。作为环境政策供给的“最后一公里”，环境执法在实践中融入工业经济发展的框架之中，不仅在推进低端产能市场出清过程中发挥着重要作用，同时也为合理运用市场激励型环境规制、促进工业结构优化、支持工业产业链和供应链安全稳定运行以及强化绿色技术创新提供了制度硬约束。

然而，我国环境治理实践中历来“重立法、轻执法、忽视监督”，环境执法并未引起足够的重视。而且，“一刀切”式的环境执法也对工业经济可持续发展提出严峻挑战。特别是近年来，多地环境政策执行中频频出现强制性“关、停”措施，极大地侵蚀了煤炭、化工、钢铁等涉及国计民生的基础类工业产业的生存空间，忽视了工业经济绿色创新发展的渐进性、系统性与接续性，激化了工业绿色低碳发展需求与工业资源资产稳定保供之间的矛盾，加剧了“洗澡水和婴儿一起被泼出去”的风险。当前国际政治经济形势更趋复杂严峻、不确定性不稳定性因素增加，我国产业链与供应链尤其是能源类和工业类大宗商品供应链的安全稳定运行受到严重冲击。在此背景下，能源类和工业类产业链供应链的安全稳定运行与韧性提升成为摆在政策制定者面前的现实问题。同时，区域之间产业承接、产业转移和协同发展，也对环境执法提出更高标准和更严要求，以实现区域产业链供应链稳定、产业转型升级和环境质量稳步提升等多重目标。

如何进一步优化环境执法，有力平衡生态环境保护与工业经济绿色低碳创新发展之间的关系，更好地引导和积极服务于高质量有效投资，成为当前亟须重点研究的话题。基于此，本文在系统分析环境执法发展历程基础上，总结分析环境执法实践进展与成效，进而详细论证了环境执法对工业竞争力的积极作用及不利影响，并结合现阶段我国经济下行压力和产业链供应链平稳运行面临的风险挑战，提出针对性的优化建议，以统筹实现环境质量持续改善与工业经济平稳运行。

二、相关文献回顾及述评

作为环境治理的重要抓手，环境执法在加快推进环境政策落地、加速推动高碳工业转型、带动区域经济绿色发展过程中扮演着重要角色。近年来，围绕环境执法的研究文献不断增多，高质量研究成果不断涌现。相关文献不仅实证研究了环境执法对经济绿色转型的有效性及其作用机制，部分文献还从环境执法发展历程、执法优化等多个角度进行了深入探索，这对于丰富环境规制理论、改进环境执法手段、推动环境执法体系改革具有深刻的理论价值和重要的现实意义。

环境执法作为推动实施环境政策的重要手段，部分文献理论分析与实证检验了环境执法对污染减排、经济绿色发展以及绿色创新的影响及其作用机制。程建平(2020)实证研究表明，环境执法能够加大企业环境违法行为风险，倒逼企业开展绿色创新。如企业环境违法行为被发现的概率较高且处罚高于绿色创新研发成本时，企业倾向于选择绿色创新。张平淡等(2019)实证检验了环境执法对污染排放影响时发现，加强环境执法的减排效果并不显著，环保投资在环境执法与污染排放之间发挥着广义中介效应，加强环境执法并不能扩大环保投资。冯采等(2022)基于2007～2016年环保执法数据，实证检验发现环境执法强化不仅有助于环境质量改善，而且还可以促进经济产业结构优化升级、促进经济发展。

在中央与地方关系的逻辑框架中，自上而下的中央环保督查强化了基层环境执法硬约束，一定程度上起到改善地区环境绩效的作用。从第一轮环保督查到第二轮环保督查，实现了从发现问题到提升环境治理能力并重，以及在“合法性”基础上加强了对环境行政执法“合理性”的督察(竺效和丁霖，2020)。于连超等(2019)基于合法性理论和遵从理论，实证检验了环境执法监督能够有效地促进企业绿色创新，并且这种绿色创新作用在国有企业、规模较大企业、低融资约束企业、重污染行业企业更为显著。就其作用机制而言，环境执法监督通过提高企业环境成本、环境处罚力度和企业环保投资，进而促进企业绿色创新。与之相似，沈洪涛和周艳坤(2017)采用倾向性得分匹配法和倍差法得出了一致的结论，即环保约谈显著改善了被约谈地区企业的环境绩效，但这种积极效果仅显著存在于国有企业；尽管环保约谈起到压减产能作用，但未能有效增加企业环保投资。由此，环保执法督察对区域经济绿色转型和企业绿色创新正向作用存在明显异质性特征。

与上述实证研究相比，部分研究侧重于定性研究方法。相关研究详细梳理了环境执法发展历程、现实困境，并结合2014年修订的《环境保护法》背景下环境治理的实际需求针对性提出政策建议。刘明明(2018)、张忠利(2018)研究表明，改革开放以来我国环境执法取得了长足进展，环境执法理念逐步深入，执法模式与参与主体走向多元，执法手段不断丰富，执法强度日渐增加，执法职能由条块分割到纵横统一，执法监督由“督企”向“督企”与“督政”并重，执法体系的重心从以排污收费为核心内容转移到更加注重保护执法相对人合法权利的变迁和跨越转变。随着环境立法不断深入，环境执法范围和功能不断拓展，从以控制环境污染为开端逐步向强化高效率资源开发利用、保护生态环境等多方面延伸(翟勇，2021)。从生态环境保护修复系统性考虑，中央政府部门间、行政区内以及跨行政区地方政府间等不同类型生态环境联合执法成为跨区域维护生态环境整体性的重要手段(黄喆，2016)。张健和张舒(2021)研究表明，长三角区域在建立区域合作机构、开展环境合作活动、统一环境执法依据等方面已经进行了积极探索，但依然存在执法主体不规范、执法权限不充分、执法依据不统一等问题。此外，少数文献还研究了大数据数字化智能化技术在环境执法与监测中发挥的重要作用。

综上可知，已有文献集中探索了环境执法与执法监督对区域经济绿色转型和企业绿色行为有效性的影响，具有深刻启示意义。然而，现有研究对新发展阶段环境执法的发展成效与挑战研究明显不足。尽管部分研究关注了环境执法体系现状及现实约束，但相关文献并未考虑环境执法对基础性工业产业的潜在冲击及其衍生出对工业产业链供应链的波及，也忽视了环境执法如何在统筹实现环境质量持续改善与产业链供应链安全稳定运行双赢目标的实现路径中发挥其重要价值。基于此，在系统回顾有关文献基础上，本文总结提炼了改革开放以来我国环境执法主要进展及其取得的显著成效，着重分析了新发展阶段环境执法的现实困境以及面临的严峻考验，并结合当下形势给出建设性的政策建议。

三、环境执法的主要实践与现实成效

(一)环境立法不断完善，为整体性环境执法提供系统强力支撑

改革开放以来，我国环境政策体系不断完善，经历了起步阶段、确立阶段、加强阶段、战略转型阶段以及全面提升阶段(张小筠和刘戒骄，2019)。面对复杂严峻的生态环境，中央政府加强环境立法工作，《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)、《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)、《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)等法律相继出台，加快形成了更为完善的环境保护法律体系，环境执法覆盖范围不断扩大，形成了海陆空统筹整体性与系统性的监督执法体系，为多部门、跨区域的联合环境执法提供了重要依据。其中，2014年修订的《环境保护法》通过坚持保护优先、按日连续处罚、限制生产、停产整治以及划定生态保护红线区等具体执法措施，在法律层面上改变长期以来环境保护让位于经济增长的局面，为严格环境执法创造强力驱动，也强化了市场主体主动开展环保投资和生产工艺流程改造的意识。2021年1月开始实施的《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，实现了全国生态环境执法工作制度与执法机制建设的历史性突破，执法方式实现重大调整与优化，正面清单、“双随机、一公开”等执法工作机制得到全面实施且已形成制度化。

(二)环保执法体制改革持续改进，全方位压实地方政府生态保护责任

环境执法显现出环境执法理念不断革新、执法手段日渐丰富以及执法模式更趋多元化等显著特征。与此同时，环保执法体制改革持续推进，大力推进环保督政工作，融合地方政府环境绩效考核体系，加之以跨区域与多部门联合执法，“大环保”工作格局加快形成。其中，环保约谈、挂牌督办等开放式环保督查形式，压缩了地方政府属地管理中不完全执行与环境治理寻租的空间，强化地方政府绿色发展意识，倒逼地方政府官员绩效观念从短期经济绩效转向长期绿色发展绩效。这势必引导地方政府招商引资更为注重外商直接投资的提质增效，构建招商引资“绿色防护网”，减少“三高”产业密集投资，限制污染密集型产业投资流量。《环境保护督察方案(试行)》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》等中央环保督查政策出台，标志着环境监测事权“上收”改革，对地方政府和企业采用监督与问责方式，驱动地方环境保护部门主动严格执法。在加大地方政府污染治理垂直监督力度的同时，《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等政策制定实施，将生态环境保护绩效融入地方政府绿色发展考核体系，成为地方政府官员考核的新向标。2013年12月，中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求从制度层面纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，促进各级领导干部树立正确的政绩观，这对于强化地方政府可持续发展目标责任、加快形成经济发展模式转变的引导机制发挥着重要的推动作用。2019年5月，生态环境部出台的《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，明确指出进一步规范环境行政处罚裁量权的行使，惩治违法要“合法、合理、过罚相当、公开公平公正”，不仅为自由裁量提供参考标准，也有效避免基层执法风险、确保企业被公平对待，有助于营造公平竞争市场环境。

值得关注的是，国家出台的《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，规定了跨区域和跨部门的联合工作机制，实现环境保护行政执法与刑事司法有效衔接，加大了对环境违法行为的实际惩处力度。统计数据显示，2011年以来全国环保处罚案件数共计271287件，如图1所示。2021年，全国各级生态环境部门共下达处罚决定书13.28万份，比2020年同期(12.61万份)上升5.3%；罚没款数额116.87亿元，比2020年同期(82.36亿元)上升41.9%。(1)中国生态环境执法机制建设实现历史性突破[N].法治日报，2022-01-21.

图1 全国环保处罚案件数资料来源：马克数据网。

(三)地方政府环境执法支出力度不断加大，有力支撑全生态系统保护修复

环境执法支出规模不断扩大，为地方政府环保部门严格环境执法提供资金支持。国家统计局数据显示，全国一般公共预算环境执法监察支出规模持续扩大。其中，2019年该项支出规模达44.84亿元，创近10年峰值。分阶段来看，2012年和2017年是两个重要的时间节点。相较于2010～2011年，2012～2018年全国一般公共预算中环境执法监察支出规模平均每年增加5亿元左右。2018年、2019年和2020年环境执法监察支出规模加速扩大，支出依次为22.45亿元、44.84亿元和38.76亿元，反映出生态环境污染治理投资和生态环境修复支出支持山水林田湖草沙全生态系统后，环境执法支出再度扩大。从支出结构来看，环境执法监察支出以地方支出为主，占比近90%。2017年以后，中央也扩大了环境执法监察支出规模，从2017年之前的不超1亿元支出上升到2017年及以后的3亿元以上，如图2所示。

图2 环境执法监察公共财政支出资料来源：国家统计局。

(四)环境执法手段更加丰富，数字化技术助力环境执法更加科学规范

随着针对环境污染案件的法治体系逐步健全，环境执法手段由单一罚款转向“罚款+四个配套办法+约谈+挂牌+限批”多种手段相结合，由单纯追究行政责任转向追究刑事、民事和行政三种责任，行政执法与刑事司法衔接进一步加强，各地移交公安部门的环境污染案件递增，有效震慑了环境污染犯罪。同时，中央环保督查、突击检查等方式下沉到基层环境治理领域，减少了地方政府为招商竞争采取“逐底竞争”的可能性，压缩了排污企业与地方政府之间“合谋”的空间。因此，环境执法趋严态势和执法手段多样化、联动化，对工业企业绿色技术创新投资、区域产业结构绿色转型具有深刻影响。

此外，环境监测系统等智能化与数字化技术为实现科学规范与柔性执法提供了技术可行性。环境监测信息系统、环境大数据技术以及环保大数据产业等应用和发展，不仅为环境法律规范实施提供了海量环境数据信息作为环境监测和研究基础，更为大气、水、土壤、生态环境等多领域精准化环境管理、优化网络化行政指导、强化风险导向型执法检查、促进基层环境执法队伍建设以及建立全民监督体制等提供了技术支撑(郑雅方，2017；李文明，2019)，从而为基层环境执法科学性和有效性提升提供了数字技术支撑。

四、环境执法带来的潜在冲击及其面临的风险挑战

(一)严格环境执法可能对工业产业链供应链的安全稳定运转提出挑战

环境执法难监管可能导致行政处罚不当甚至违法执行。在环境执法属地管理条件下，地方政府行政干预导致环境执法机构独立性缺失。中共中央办公厅、国务院印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，采取取消属地管理、将市县环保部门职能上收并且强化地方政府环境责任等措施进行垂直管理改革，弱化了地方政府对环境执法机构的行政干预，在一定程度上增强环境执法强制性。然而，环境执法强度加大难以给予传统能源企业与制造业企业绿色技术创新和转型空间，无法适应传统工业产业转型升级的缓冲过程、曲折迂回和渐进式发展逻辑，特别是“一刀切”式的环境执法，极易对工业产业稳定运行产生不利影响。

环境执法具有滞后性、执法成本高以及效率低下等典型特征，难以应对灵活的生产经营行为，容易造成“一收就严，一放就松”的恶性循环。环境行政执法是针对已造成环境污染的生产经营行为，属于事中与事后监察督办，而缺少事前有效预防和引导，具有明显的时滞效应。尤其是当环境执法人员目标与地区经济绿色发展目标存在偏差甚至背离时，环境行政执法人员为避免出现环境问题而影响其绩效考核，倾向于增加环境行政处罚力度。在“双碳”目标引导下，地方环境执法部门存在盲目滥用环境执法权清除煤炭、有色金属冶炼等非环境友好型传统产业的偏好，极易出现“一刀切”现象。这就走向了以牺牲工业产业发展完整性换取环境质量的不可行路径，不利于引导企业绿色生产、绿色技术创新、传统产业新技术改造以及区域产业绿色转型。在全球产业链收缩、调整与区域化发展的背景下，考虑到重要工业资源安全性和供应链稳定性等因素，过激的环境执法可能会对工业经济长期稳定有序运行、产业链上下游有效衔接带来潜在风险。

(二)环境污染区域间流动对基层环境执法能力提出严峻挑战

近年来，环境执法与监察范围不断拓展，区域内和区际环境治理整体性与空间联动性对基层环境执法提出高标准和严要求。地方环境监察监测执法垂直管理体制改革能够有效地破除地方政府干预环境管理，但环境执法下移容易造成市县环境执法手段缺失、执法队伍建设不足、技术设备落后以及支出责任与事权不相匹配的问题。在县级执法部门同时服务于“块块”，也要服从“条条”使得基层环境执法力度、及时性和执法效果难以达到理想状态。

更为重要的是，环境污染具有明显的空间流动性。环境污染区际转移，对跨区域与跨部门联合执法的专业性、整体性、联动性等提出更高要求，极易出现环境跨域性与府际间合作失灵。在陆海统筹空间格局下，作为陆海空间统筹的关键变量，环境执法是串联陆海空间的治理权力体系，必须密切围绕陆海统筹空间场景建立综合的执法体系，推进执法主体和执法机制的统合，通过执法权的系统确认提高执法效能。

(三)生态环境保护协同增效对环境执法提出系统性要求

新发展阶段，生态环境保护工作重心逐步从减污降碳发展到协同增效。该阶段更为注重生态环境系统性保护修复，也更为强调生态环境保护与经济社会发展之间、重点区域流域之间生态环境系统性保护修复，明显对环境执法提出系统性要求。一是现阶段生态环境保护系统性更强调山水林田湖草沙冰等各种环境要素之间的联动性和整体性，需要环境执法的有效性提高。二是工业化城镇化中后期，为进一步强化工业产业稳定发展、促进工业产业国际竞争力稳步提升，需满足制造业比重保持在合理比重的要求，为工业技术创新和全要素生产率提升提供有力支撑。这就要求环境执法过程中，对传统产业、传统产能等概念予以厘清，重新认识，减少因理解偏差对传统工业产业转型升级造成冲击。这无疑对环境执法柔性提出更高要求，以便为传统产业新技术改造、区际产业转移承接以及区域内产业转型升级提供缓冲地带。三是重点区域流域间协调发展要求环境执法需要注重生态功能区与工业经济发展相对发达地区之间的协调性。区际发展的协调和整体性要求环境执法打破单一性、碎片化、局部性，强化区域间和流域上下游之间环境执法的整体性和协同性，对部门之间协调性、环境监测的准确性和快速响应能力，以及环境执法与其他部门之间的协同配合提出更高要求，避免因环境执法僵化，出现“一放则松、环境污染加剧，一收则紧、冲击工业产业安全稳定运行”等极端情况出现。

五、提升环境执法效能的政策建议

现阶段，环境执法在环境政策推进中仍发挥着不可或缺的重要作用。在“双碳”目标的驱动下，面对当前生态环境治理的艰巨任务与工业经济安全稳定运行之间的现实矛盾，在高质量发展的新阶段，亟待通过优化环境立法、完善环境执法手段、创新环境执法工具组合、优化环境执法体系、建立健全环境执法所需的制度基础，促进生态环境综合治理能力稳步提升，统筹实现生态环境持续改善和工业经济稳定运转，本文提出以下四点政策建议。

(一)持续完善环境立法，为环境执法创造良好的法治环境和制度基础

不断完善的环境立法，为环境执法提供了法律基础和制度保障。持续优化加强环境立法，在立法内容、形式以及结构等角度着重凸出绿色发展理念，强调对环境执法的重视程度。在完善环境立法的基础上，落实涉及国计民生等重要产业中的高污染行业污染减排的标准和改进办法，以环境立法形式明确“三高”排放标准和技术标准，推动重点能源行业与制造业基础环节绿色创新变革，减少环境执法僵化对传统工业产业的冲击。以立法形式明确生态环境污染治理和系统性保护修复的优先地位，依法依规制订环境行动计划，建立健全生态环境执法所需要的制度基础，引导工业企业在深化发展过程中践行绿色创新发展理念，减缓环境执法阻力和负面影响。

(二)优化环境规制工具组合，积极推进环境执法与绿色投资政策有机融合

持续优化市场激励型环境规制工具与环境执法搭配组合，以环境执法压实工业绿色发展底线，以市场激励型环境规制引导企业绿色投资，形成绿色创新发展良性循环。一方面，中央政府不断增强地方政府生态红线意识，加大对重点生态环境保护区域的督查力度，及时约谈环境治理不达标的地方政府官员，做好生态资产离任审计，以强有力的环保督查持续强化地方政府招商引资、产业项目选择以及承接区域产业转移环境硬约束，压减环境质量不达标的产能投资，加强环境执法在工业建设项目中的环境审核作用。另一方面，中央政府积极推动环境执法与绿色投资政策相融合，引导环境执法由事后督查整改、制约工业发展逐步转变成在前端发力、引导工业产业绿色发展。在相关配套政策搭配时，中央政府完善制定绿色财税政策、绿色金融以及绿色产业政策，支持企业绿色投资和产业技术变革，逐步构建起绿色市场体系，增强绿色产品、绿色技术和绿色服务的市场竞争力。地方政府在招商引资中，借助市场激励型环境规制引导绿色投资，给予绿色高质量投资税收优惠，提高地方政府招商引资质量，支持节能环保产业等新兴产业加快发展，稳步推进工业经济绿色转型。

(三)着力改进生态环境治理体系，提升环境督查精准性与有效性

不断改进生态环境治理能力，重点强化基层生态环境治理能力，加强环境督查力度，完善环境治理体系，实现科学合理监督管理，依法保障环境政策科学规范执行。中央政府大力推行环境监管“垂直管理”改革，加强对地方政府环保执法考核与监督，提高地方环境部门执法独立性。同时，不断强化环境保护反腐倡廉实践，更好地发挥反腐败对环境执法的支撑作用，有力推动纪委部门、司法部门与环境执法部门联合执法，实施区域间联合环境执法，提高区域间环境执法协作能力和执法水平；加强环境行政许可、环境行政处罚以及“三同时”制度对建设项目的筛选作用，挤压环境执法腐败空间，强化多重环境执法手段对工业制造业核心竞争力的提升作用。建立健全环境执法部门、统计部门、环境信息部门、社区以及群众等多个主体之间的联系机制，深层次了解区域内经济发展状况、就业吸纳和环境承载能力，提高基层生态环境综合治理能力。

(四)提高环境执法的协同性和系统性，助力实现区域经济发展的多元化目标

提高跨区域、跨流域、跨部门环境联合执法的协同性，提高环境执法的有效性和系统性；运用环境数字技术，实施数字执法，提高环境执法的柔性、精准性和全天候性，助力区域经济社会发展多元目标的统筹协调。一是中央部门之间建立环境执法常态化机制，提高部际之间的环境执法的协同性和联动性。中央各部门之间建立环境执法联席制度，定期召开环境执法部际协商会议，为环境执法提供制度基础。二是地方政府环境执法部门与其他部门之间的联动性，提高环境执法系统性、柔性、科学性、规范性，减少因环境执法不当造成工业产能的不足。三是积极做好绿色低碳投资与环境执法之间的协调性，为绿色低碳产业投资、传统产业技术改造升级和产业转移升级做铺垫，提高环境政策的有效性和弹性，为“双碳”目标实现、工业产业安全稳定运行以及经济社会多重目标的统筹协调提供良好的、可供缓冲的环境政策空间。