习近平法治思想指引下超大城市网络安全的四维审视与治理策略

班耿齐，黄今秀

(1.南开大学法学院，天津 300190；2.天津市武清区人民法院，天津 301700)

引言

习近平总书记指出：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”[1]在加快推进智慧城市、数字城市建设的大背景下，城市网络安全治理已然成为摆在为政者面前的崭新时代课题，党的二十大报告中即明确将网络安全列入国家安全保障体系建设当中。

一方面，据中国互联网络信息中心(CNNIC)第51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年3月，我国网民规模为10.67亿，网络普及率达75.6%，民众日常的生产生活、工作学习须臾离不开网络。另一方面，当前我国网络犯罪数量已经占到全部犯罪总数的三分之一，跃升为第一大犯罪类型，且仍在以每年30%左右的幅度迅速增加[2]。成长与风险交织，机遇与挑战并存成为了网络时代市域社会治理的最新注解。北京、上海、深圳等超大城市作为我国城市发展的样板和网络科技广泛应用的先驱，自然就成为城市网络安全治理的先行军和探路者。本文坚持以习近平法治思想为指引，从电信网络诈骗、网络暴力、公民信息安全、网络负面思潮等四个维度，对当前城市管网治网的痛点难点问题及因应治理策略进行多面向的剖析与探究。

一、高发多发的电信网络诈骗及其应对之道

(一)电信网络诈骗与衍生黑产

超大城市因其人口基数大，经济活跃程度高等特点，一直以来都是饱受网络诈骗侵害的重灾区和打击网诈犯罪的主战场。以超大城市中的四大直辖市为例，下图为近三年来四大直辖市辖区人口及网络诈骗相关犯罪在全国的占比情况(如图1所示)①。由该图可知，除重庆市辖区人口的全国占比与网络诈骗相关犯罪的全国占比基本持平外，北京、上海、天津三市的网络诈骗相关犯罪全国占比都要远高于本辖区人口的全国占比。

图1 四大直辖市辖区人口及网络诈骗相关犯罪在全国占比情况

在犯罪手法方面，当前网诈分子善于通过微信、抖音、快手、小红书等城市居民惯常使用的社交或生活类网络平台为其骗局进行先期“导流”。同时，鉴于国家打击力度和民众防范意识的增强，其手法也由过去的博彩中奖、保健品销售等传统骗术逐渐扩展至求职招聘、刷单刷信誉、提供虚假色情服务、搭设虚假投资交易平台，甚至是网恋“杀猪盘”等单一或综合式新骗术；在人员构成方面，诈骗团伙日渐呈现规模集团化、管理公司化、布局产业化趋向，其团伙内部组织严密、分工明确，甚至有专业的心理分析人员负责研判目标群体的心理特征，专业法律人员进行法律风险规避，专业技术人员设计诈骗软件程序，提供网络技术服务等[5]；在危害后果方面，网络诈骗涉案金额普遍较大，以2020年上海警方破获的“特大诈骗金融机构案”为例，该案中犯罪团伙仅利用POS机进行虚假交易、非法套现的金额即已达9700余万元[6]。而诈骗团伙一旦得手，其凭借业已形成的资金流转体系，能够通过银行账户或第三方交易平台迅速实现资金转移、分赃，追查和挽损难度巨大，其结果往往造成受害者倾家荡产、债台高筑，甚至家破人亡。例如，2021年天津董某在遭到网络诈骗后因无法接受事实，选择跳楼自杀②。

另一方面，围绕在电信网络诈骗等主要网络犯罪周围的，是包含上游信息贩卖、技术支持、引流推广以及下游洗钱流转、资金结算在内的完整地下犯罪链条，据不完全统计，我国网络黑灰产业链上的从业人员超过150万，市场规模达千亿级[2]。为严厉整治以电信网络诈骗为代表的网络犯罪，近年来我国各地开展了一系列“净网”“断卡”专项行动，对非法利用信息网络罪、帮助信息网络犯罪活动罪等上下游衍生犯罪进行了有力打击。以帮助信息网络犯罪活动罪为例，2021年全国检察机关共计起诉涉该罪人员近13万，居全部刑事犯罪第3位，仅次于危险驾驶罪和盗窃罪，成为网络犯罪链条上的第一大罪名[7]。这一司法现象，一方面直观展现出我国从严打击网络犯罪的突出成效，但另一方面也应当引起我们对衍生网络犯罪治理过度重刑化的必要警觉。据最高人民检察院官方数据，衍生网络犯罪涉案人员普遍存在“三低”现象(低年龄、低学历、低收入)，其中35岁以下人员占比85%(包含约2%未成年人)，初中及以下学历人员占比70%，无固定职业人员占比94%[7]。尽管帮助信息网络犯罪活动罪等罪名普遍量刑较低，但在缺乏前科消灭制度的我国(除未成年人)，伴随终身的刑事犯罪记录与其在年龄、文化程度等方面的原本劣势相互叠加，使得该类犯罪人群获释后更加难以融入社会，其在走投无路之下极有可能重新选择犯罪，甚至转为实施重罪，成为威胁城市安全的更大隐患。

(二)应对之道：坚持宽严相济与系统治理

面对以电信网络诈骗为代表的网络犯罪的多发高发态势，习近平总书记提出了系统性的治理对策：一是要“加快网络立法进程，完善依法监管措施”[8]；二是要“切断网络犯罪利益链条，持续形成高压态势”[9]；三是要“深入开展网络安全知识技能宣传普及，提高广大人民群众网络安全意识和防护技能”[9]。这一系统性对策为我国网络犯罪治理，特别是超大城市的网络犯罪治理规划了清晰的行动路径，也即将治理思路划分为遏制“施害端”与保护“受害端”两个端口。在遏制“施害端”方面：首先，要注重防打结合，在坚持“打财断血”，依法斩断网络犯罪黑产中的技术链、资金链和人员链的同时，加快建立由国家到地方区县的四级预警防控机制，确保一手信息的汇总、分发、研判、反馈在上下级闭环内流畅传递；其次，要形成全社会联动治理，在继续发挥执法、司法及金融、通信等部门各自职能的同时，推动相关企业主动承担市场主体责任，通过腾讯“守护者计划”、百度“反诈骗互动平台”等政企联动项目，探索综合治理，群防群控新模式；最后，要严厉惩处跨境网络犯罪，在充分运用《联合国打击跨国有组织犯罪公约》《网络犯罪公约》等国际条约的基础上，与其他国家或地区(特别是东南亚邻国)在掐源头、断网络、端窝点、打“蛇头”等方面开展广泛协商，升级警务合作，坚持“境内境外一起打”，彻底阻断网诈分子偷渡境外或回流境内作案的一切通道。在保护“受害端”方面，要进一步加强对民众的网络安全教育，特别是筑牢对老年人、未成年人、大学生等易受害群体的安全屏障，最大限度守护好人民群众的“钱袋子”。

另一方面，秩序与活力是探索社会平稳健康发展之路上的永恒命题，习近平总书记指出：“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序，呈现出个人活力和社会秩序有机统一。”[10]如果说保障秩序依靠的是构建科学完备的“刚性”法治框架，也即创制“良法”；那么维持活力呼唤的则是执法者与司法者能够在“刚性”法治框架(国法)内，融入对天理、人情的共情与思考，从而展现“柔性”的法治温度，也即吁求“善治”。近年来，我国逐步加强对帮助信息网络犯罪活动罪等衍生网络犯罪的立法规制和打击力度，这固然是适用“良法”营造清朗网络空间的必要步骤，但如何在实务环节确保“善治”，有效摆脱治理观念中过度重刑化的思维窠臼，则时刻考验着适法者的业务水平与法律智慧。刑罚不足以移风，杀戮不足以禁奸，一味盲信重刑主义必然导致刑法第十三条等免罪、宽刑之规定无法得到有效适用，迫使“罪”不断挤压“非罪”生存空间，“重刑”不断挤压“轻刑”生存空间。这不仅违背了我国宽严相济、少捕慎诉慎押的刑事司法政策，还将造成有“良法”而无“善治”的非理想状态。因此，我们必须戒断对过度重刑化思维的成瘾性依赖，有区分、有侧重地对待网络黑产链条中的不同主体，将惩治重点放在危害作用较大、涉罪程度较深的犯罪集团组织者、指挥者、骨干分子以及上游“卡商”、行业“内鬼”等，而对那些初犯偶犯、仅担任犯罪“工具人”的未成年人、在校学生等则应当坚持以教育挽回为主，治罪处刑为辅，着力推动认罪认罚从宽制度等充分落实，确保轻微涉罪人员能够早日复归社会，真正实现“惩前毖后、治病救人”[11]。

二、频发难治的网络暴力事件及其破局之策

习近平总书记着重强调：“网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”[12]可见，城市网络安全治理不仅要实现对公民生命财产安全的充分保障，还要确保民众在网络空间内的心理安全和人格尊严免受侵害。

(一)网络暴力：一场恣意宣泄的“集体狂欢”

正如美国社会学家柯林斯所说：“没有暴力的个体，只有暴力的情境”[13]。网络空间的虚拟性、隐蔽性在赋予使用者更多言行自由的同时，也在一定程度上放大了人性之恶，成为某些网民宣泄暴戾，肆意攻击的面具和利刃。特大城市在贫富差距鸿沟、社会阶层划分、生活工作压力等方面的共性现实问题，更是在一定程度上加重了部分公民在网络空间中的心理失衡和行为失范。例如，2018年5月北京一女子在微博发布遗书，称因父亲欠下高利贷一家三人不胜其扰，决定自杀。次日三人抢救成功，脱离生命危险，但该遗书发布后，仍遭到大量网民的“人肉”搜索、质疑和谩骂。

网络暴力屡禁不止、顽疾难除，其症结主要在以下三点：其一，受害人维权难度极高。具体而言，绝大多数网暴言论属于匿名发表、能够即时删除且通常参与人数众多，地域跨度极广，这就客观上造成了网暴维权三“难”，即侵害溯源难、确定主体难、固定证据难。过低的施暴成本和过高的维权成本，致使极大部分网暴受害者求助无门，被迫选择忍气吞声，同时也助长了施暴者“法不责众”的侥幸心理；其二，我国网络用户主体为低学历、低收入群体。据第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国网民群体中仅接受过高中(含中专、技校)及以下学历教育者超过80%，逾五成用户月收入不足3000元，网民职业结构中排名前三者分别为学生、个体户(自由职业者)及农村外出务工人员。这类群体法律意识相对淡薄，缺乏理性思辨和独立判断能力，面对网络热点、敏感话题时更易于受到蛊惑煽动或借机发泄对生活、社会的怨愤与不满，更易于在群体极化效应的浪潮裹挟下为扩散网暴声势“添薪加柴”；其三，网络空间自由、便捷、交互、开放的平台优势彻底改变了既往“自上而下”式的信息权力分配关系，民众的表达欲望得到空前释放，加上社会热点事件本身具备发酵周期短、阶段转换快的传播特性，致使大量未经证实、缺乏理性的民间信息和言论先于官方通报(或澄清)抵达并占领网络舆论的场域中心，进而异化为一场无关真相，只为恣意宣泄的“集体狂欢”。

可见本试验为水平数不等的正交试验，取种盘种窝为2水平，取种盘的转速和倾斜角度均为3水平，如果选用混合型正交表，只有L18(21×37)正交表适合安排这个试验。假若选用这个正交表，要进行18组试验，才能保证因素水平的正交性质。为了节约试验时间以保证试验的精度要求和得到可靠的试验效果，故采用拟水平法进行正交试验设计。根据实际经验，将取种盘种窝数的水平1作为第3水平的虚拟水平，故本试验就转化为3因素3水平正交试验，根据正交试验选表原则选取正交表L9(34)[5]。

(二)破局之策：探索多方联动的综合止“暴”新模式

根据“两高”2013年9月施行的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，利用信息网络诽谤他人“造成被害人或者其近亲属精神失常、自残、自杀等严重后果的”，应当认定为刑法第二百四十六条(侮辱罪、诽谤罪)规定的“情节严重”。然而现实生活中，除了少数网暴案件能够找到明确的发起者或施暴“主力”外，绝大多数最终引起受害者自杀等“雪崩”结果的网暴案件，往往是由隐藏在键盘和屏幕背后的无数“雪花”共同助推的结果，很难将其中某一个或某几个单独言论与受害者自杀等“严重后果”建立直接因果联系，因此若仅依靠司法手段治理网络暴力，其效果恐难理想。对此，习近平总书记明确指出：“要压实互联网企业的主体责任，决不能让互联网成为传播有害信息、造谣生事的平台。要加强互联网行业自律，调动网民积极性，动员各方面力量参与治理。”[9]也即遏制日益严重的网络暴力要善于打好“组合拳”，积极探索平台主责、政企共治、法律托底的综合止“暴”新模式。详言之，一是要进一步压实平台责任，特别是针对如微博、贴吧、知乎、抖音等拥有海量活跃用户、网暴事件易发频发的网络平台，组织开展网暴信息专项清理，坚持除存量，抑增量，督促指导网络平台尽快建立健全从监测识别到溯源追责的全流程防控机制(见图2)；二是要适当赋予网络平台监管惩戒权能，打通平台间信息壁垒，设立网暴“黑名单”，对多次发表攻击、侮辱性言论或发布散播谣言信息的账号主体实行全网封禁。三是各地相关职能部门对于突发、热议且无权威来源的信息要第一时间查证澄清，尽量缩短真相公布周期，跑赢“谣言”，在舆论发酵前及时端正视听。同时，探索建立网络行为“征信”系统，在网络实名制基础上将用户的网络虚拟身份与社会现实身份相挂钩，以“他律”促“自律”，全面提高“按键伤人”者的违法犯罪成本；四是进一步明确自诉与公诉间的程序衔接问题，对社会影响重大，“严重危害社会秩序和国家利益”的网暴案件果断启动公益诉讼程序，有效运用国家司法力量守护人民网络安全。

图2 网络暴力事件发酵前后防控流程示意图

三、危害尤甚的信息安全问题及其治理之方

超大城市依托其独有的区位、政策及人才优势，吸引了大批互联网企业入驻，下图为全国互联网百强企业总部所在地的分布情况③(如图3所示)。这些企业在日常经营过程中产生、收集了海量的用户数据信息，而这些信息作为能够转化为潜在消费需求、蕴含巨大经济价值的数据资源，又进一步成为网络产业不可或缺的生产资料以及各大网站、手机应用软件(APP)乃至黑客、爬虫等竞相追逐捕获的对象。

图3 全国互联网百强总部所在地分布图

(一)公民信息泄露与隐私安全危机

据中国信息通信研究院等机构2020年1月发布的《移动互联网应用个人信息安全报告》披露，当前网络应用平台普遍存在私自或超范围收集用户信息、过度索要权限、私自共享用户信息给第三方等损害用户切身利益的行为。每天数以亿计的姓名、身份证号、银行卡号、手机号码、人脸、指纹等未经加密或脱敏处理的用户信息被上传到平台数据库内，用户在网络平台面前形同“裸奔”，几乎毫无隐私可言。而网络平台的各种安全漏洞又给了某些紧盯用户信息的黑客、“内鬼”以可乘之机。例如，2018年12月北京警方破获一起买卖公民信息案件，涉及铁路乘客信息410余万条[16]。2018年4月上海警方破获一起特大侵犯公民个人信息案件，涉及公民个人信息1000余万条[17]。毋庸讳言，针对网络用户个人信息的不法交易俨然已经发展成为一套完整的产业链条，从非法获取、供应个人信息的上游环节，到对个人信息进行加工、分包、买卖的中游环节，再到将个人信息用于推销电话、垃圾短信、电信诈骗等二次违法犯罪的下游环节[18]，其波及之广，危害之深，严重威胁着公民个人信息安全及城市网络产业的良性健康发展。

(二)治理之方：严格规范，多元共治

习近平总书记强调：“网络空间不是‘法外之地’，网络空间是虚拟的，但运用网络空间的主体是现实的”[19]。党的二十大报告提出，要“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。因此，要想有效解决网络时代用户信息安全的痛点与难点，关键在于依据《数据安全法》《个人信息保护法》等本领域相关法律法规划定“法内空间”，并在此基础上综合发挥应用分发平台、应用服务平台以及监管部门等相关各方的主体职能。首先，应用服务平台作为关涉用户信息安全的核心枢纽，必须不断完善企业内部的信息保护和数据管理制度，将安全、合规要求贯彻到应用规划、研发、推广、运营等各项环节，对平台内储存、传输的用户数据和敏感信息进行必要的安全加固。同时，进一步规范平台采集、使用、转移、共享用户信息的告知程序和权限范围，确保用户的知情权与选择权，持续净化、优化网络应用环境；其次，应用分发平台作为绝大多数网络用户，特别是手机用户选择应用软件的前端门户，应当充分履行安全审核职责，在应用上架前对开发者资质、产品安全系数、采集使用用户信息的必要性与合理性等进行全面审核，并在应用上架后对产品安全漏洞、采集使用用户信息情况等进行实时监测和定期复查。同时，应用分发平台还应积极创设便捷高效的用户反馈、投诉、举报渠道，及时下架问题应用，并第一时间向行业主管部门提供信息线索；最后，网信、工信、公安、市场监管等职能部门作为公民信息安全的权威保障，要继续强化顶层设计，完善行业规范，统筹协调好应用分发平台、应用服务平台与终端厂商、安全厂商等多方的沟通协作，对将用户浏览记录、使用习惯等个人信息用于精准推送和定向营销的平台商业行为进行严格规范。同时，要紧盯“暗网”等传统监管死角，健全行政执法与公益诉讼间的程序衔接机制[20]，坚持末端打击与源头治理协同并举，持续筑牢公民信息安全“防火墙”。

四、日渐滋生的网络负面思潮及其止乱之法

网络空间一直以来都是各种社会思潮和意识形态的集散地与角力场，由于历史传统和地理区位等因素，超大城市的经济活跃程度和对外开放程度与其他城市相比普遍较高，这一方面增加了城市的竞争活力与国际化视野，但另一方面也容易受到“拜金主义”“唯市场论”以及各种外部负面思潮的影响与冲击。

(一)令人担忧的网络现象与负面思潮

意识形态工作是为国家立心、为民族立魂的工作[21]。党的二十大报告中指出，当前互联网环境中“拜金主义、享乐主义、极端个人主义和历史虚无主义等错误思潮不时出现，网络舆论乱象丛生，严重影响人们思想和社会舆论环境”。具体来说，一是历史虚无主义抬头，具体表现为部分网民公然宣扬“马克思主义无用论”“马克思主义过时论”[22]；美化西方对华侵略历史；否认中国共产党在抗战中的历史贡献和新中国建设时期成就；质疑抗美援朝战争的历史意义；人为制造所谓“民国热”，有意抬高“汪精卫”“马步芳”等负面历史人物[23]；侮辱贬损保家卫国的英雄烈士等等。二是低俗文化、“拜金主义”盛行，“唯市场化”倾向严重，个别企业、自媒体及“网红”为博取流量、谋求商业利益而罔顾底线，故意炒作恶俗话题，满足部分网民的猎奇心理和“审丑”趣味。三是强烈的自卑媚外心理，最典型的例证是2017年“八·一三”淞沪抗战纪念日前夕，四名男子身穿二战日军制服在上海四行仓库抗战纪念馆前合影等国内青年“精日”事件，造成极端恶劣的社会影响。四是过度狭隘的“地域歧视”观念，主要表现为部分城市居民“本地优越感”及排外思想严重，在网上肆意发表抨击外来人口或“地域黑”等不当言论，个别自媒体为吸引流量，也迎合该类网友偏好，捏造或夸大地域差异或个别矛盾事实，扰乱城市“健康心理”, 为制造和传播“地域对立”情绪推波助澜。

(二)止乱之法：巩固壮大主流思想以引正纠偏

关于新形势下如何做好网络宣传思想工作，筑牢意识形态主阵地，习近平总书记强调应当做到两个“必须”，即“必须坚持巩固壮大主流思想舆论，弘扬主旋律，传播正能量，激发全社会团结奋进的强大力量”[24]，在事关大是大非和政治原则问题上“必须增强主动性、掌握主动权、打好主动仗，帮助干部群众划清是非界限、澄清模糊认识”[24]。正确领会习近平总书记的指示精神，培育发展积极健康的网络文化，需要从“引正”与“纠偏”两个维度加以着手：在“引正”的维度上，要始终高举马克思主义、中国特色社会主义伟大旗帜，把坚定“四个自信”作为建设社会主义意识形态的关键[25]，充分发挥主流媒体在舆论导向上的权威引领作用，大力弘扬社会主义核心价值观，在探索新闻内容、宣传形式、传播手段“上接天线，下接地气”的同时，统筹处理好主流媒体与商业媒体、网络自媒体的分工协作，加快构建传统电视、报纸、广播与微信、微博、B站、抖音等新兴媒介联动发展的融媒体矩阵，让权威信息、主流声音能够及时、准确、全面的传达到每一个网络终端末梢，有效助力广大网民树好“是非观”，提振“精气神”，共同奏响“时代主旋律”的和谐乐章；在“纠偏”的维度上，要对网络空间中各种负面思潮开展深入研判和靶向治疗，对那些尚未形成完整家国观、历史观、地域观而“误入歧途”“误发谬论”的青少年群体要坚持感化为主，德育为先，循序引导，帮助其扣好人生的“第一粒扣子”。而对那些情节恶劣，严重挑战民众民族情感和社会主流价值的网络现象和错误言论，要敢于并善于梯度式运用民事、行政乃至刑事追责惩戒手段，严肃惩治那些屡教不改，妄图打“擦边球”，踩“高压线”的不法网络言行，引导网民自觉形成敬畏意识和“红线”思维，不断净化网络环境，凝聚社会共识，积极营造尊重历史、崇尚英雄、包容团结、扬善抑恶的健康网络生态[26]。

五、结语

“一流城市要有一流治理”[1]。党的二十大报告中提出，要“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式”。一方面，作为数字经济、共享经济以及人工智能技术等推广应用的实践重镇，北京、上海、深圳等超大城市在享受网络科技带来的发展红利的同时，也必然面临城市网络安全治理的巨大风险与挑战。另一方面，超大城市在探索城市网络安全治理路径的过程中积累的有效经验与方法，也必将为我国其他城市的网络安全治理提供宝贵借鉴。为此，我们必须始终坚持走中国特色的网络治理道路，在习近平法治思想擘画的壮阔法治图景下，统筹发挥人民依法用网、企业依法办网、政府依法治网的战略合力，持续推进网络安全领域的城市治理体系和治理能力现代化，为民众支撑和打造一方安全、有序、文明、健康的网络净土。

注 释：

① 图中人口占比情况数据来源于第七次全国人口普查公报；网络诈骗相关犯罪情况数据来源于中国裁判文书网2020年至2022年11月相关案件数量，检索关键词为：刑事案件、基层法院、网络诈骗、判决书。

② 详见(2021)津0104刑初423号刑事判决书。

③ 图中数据来自中国互联网协会发布的《中国互联网企业综合实力指数(2021)》。