中国基层社会自治的七个技术性难题

[摘 要] 现代社会治理体系是国家正式治理与基层社会自治的有机统一。当前，中国基层社会自治面临七个技术性难题，分别是村民自治的效率难题、居民自治的权威难题、群众自治的薪酬难题、社区自治的成员难题、生活自治的合作难题、乡村治理的激励难题和城乡治理的统一难题。这些难题并非基层社会自治本质的或固有的缺陷，而是基层社会自治的实现形式难以跟上经济社会发展进程所引发的结果，完全可以通过技术性调整加以解决或改进。

[关键词] 基层治理；社会治理；社会自治；治理现代化

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.12.009

[中图分类号] D60                    [文献标识码] A          [文章编号] 1004-0544（2023）12-0078-09

基金项目：国家社会科学基金一般项目“农村土地制度与乡村治理体制协同改革研究”（23BZZ067）。

作者简介：陈明（1985—），男，中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授。

现代社会治理体系是国家正式治理与基层社会自治的有机统一。在正式制度安排中，基层社会自治主要通过基层群众自治制度得到落实，这是中国的基本政治制度之一。改革开放以来，我国逐步发展孕育了农村村民自治、城市居民自治和企事业单位职工民主管理三种群众自治形式①。基层群众自治在维护社会稳定、改善公共服务、增强社会活力方面发挥了不可替代的重要作用，实践证明这一制度具有深厚的人民基础和发展活力。近年来，随着经济社会发展和城乡转型的深入推进，基层社会自治在实践中出现了越来越多的难题。这些难题并非基层社会自治本质的或固有的缺陷，而是社会自治的实现形式不能跟上社会需要所引发的问题，因此我们称之为“技术性难题”。

本文对当前基层社会自治中存在的七个技术性难题进行讨论并提出应对之策。需要在开篇交代几个问题：第一，本文讨论的对象是基层社会自治，但不局限于正式制度中已经确立的自治形式，关于自治形式的学理讨论会在正式制度框架下作适度延伸。第二，文章中先后出现了村民自治、居民自治、群众自治、社区自治、生活自治、乡村治理、城乡治理等概念，这只是为了更有针对性地反映自治活动展开的特定场景，这些概念并非互不包容的实体性概念集合。这样做的目的是在场景和范畴的变换中全面审视基层社会自治中存在的问题，这一分析方法可以被形象地比喻为“棱镜观察”。第三，出于行文便利的考虑，每一个难题的讨论之后会紧跟着提出对策，文章最后将不再集中提出政策建议。不同问题涉及的归因和对策上会有一些重复，一般在首次提及时详加阐述，后续再涉及则点到即止、不过度铺陈。

一、村民自治的效率难题

村民自治面临的首要问题是效率难题，这一问题主要表现在以下方面。

第一，村级组织公共服务效率不高。当前，我国农村常住人口4.9亿人，村委会数量49.2万个，平均每个村委会服务的人口不足1000人。根据民政部公布的数据进行估算，平均每个城乡社区正式的工作人员都是4—5人，但每个城市社区服务的人口接近9000人，大致是农村社区服务人口的9倍①。现代社会治理的高效转运依靠的是一个专业分工体系的密切配合，城市居民事务大多不依赖社区解决，因此一个居委会可以服务近万人。有超过3/4的农村社区规模在1000户以下，从城乡规划的通行理论看，这样的规模正好处于人口的不稳定区间，通常难以配套必要的公共服务机构/设施[1]（p82）。农村社区由于缺少专业化公共服务机构的分工配合，同样规模的村委会要服务好千八百人都会显得捉襟见肘、人手不足。

第二，村级组织机构设置繁杂冗余。村级组织运行效率低下的问题还表現在机构过密化问题严重，一个村庄中各类组织和机制至少有十几个，机构设置太过随意。据不完全统计，包括驻村第一书记、乡镇包村干部、扶贫（乡村振兴）工作队，村党支部、村委会、村务监督委员会、村财务监督小组，村集体经济合作社、土地股份合作社、金融互助合作社、专业合作社，各类理事会、议事会、监事会，等等[2]（p118-119）。有些地方还建立了“无职党员设岗定责”机制，包括科技致富示范员、民生改善监督员、文明新风引导员、计划生育联络员、村民民意报告员、市场行情信息员、矛盾纠纷调解员、环境卫生协管员，等等。各类组织和机制的功能定位、职责边界、运行方式都很模糊，小小村庄叠床架屋，既浪费了资源也不利于有效治理。

第三，村级组织难以适应现代演化趋势。目前在村庄层面已经出现了村庄规模过小和村级组织冗余之间的对冲，随着乡村的现代演化，这个问题会越来越严重。传统乡村中，人们生产生活空间紧密联系，国家会根据统治需要来划定正式的村庄治理单元，但人们通常有较大的自由根据村庄集散来选择是否设立“基层自治组织”[3]（p124-127）。进入工业社会后，随着技术进步和经营规模扩大，农庄而非村庄将逐步成为农业生产经营的基本单元。待到占人口极少数的农民可以完成全部农业生产的时候，作为人类生存基础的农业活动已经不构成空间聚集的主要约束。现代乡村中，人们的生产空间和生活空间日益深刻地分离了。未来不但是乡村居民点的规模会持续缩小，还会有大量的农业从业家庭高度分散地居住在专业农庄里，当然没有必要也不可能为高度分散的居民点设置自治组织。面对这一趋势，现行的村民自治制度缺乏适应性的准备。

针对上述问题，建议采取以下政策预置措施：一是加速城乡空间布局重构。中国是世界上最大的原住民国家，村庄数量多、规模差别大、乡村人口分散等问题突出，城乡形态的现代转型难度极大。现代化过程中，在坚持严格规范村庄撤并的前提下，对于规模较小、空心化趋势明显的村庄，还是要积极开展空间布局重组，尤其要重视人口向县城和较大镇区的集中。二是大幅简化村级组织设置。对大部分村庄而言，不需要设置繁复的组织架构，应大幅简化过密的机构设置，原则上每类最多保留一个组织即可。三是深化村民自治制度改革。适时考虑将现有行政村一级的党组织和自治组织统筹设立为乡镇正式派出机构，依据乡村居住形态灵活设置村民自治单元并选用更为灵活的自治组织形式。

二、居民自治的权威难题

村民自治和居民自治都属于基层群众自治的范畴，二者在制度逻辑的设定上是基本一致的，在一般意义上可以统称作城乡社区自治。从正式制度上讲，两种自治体的权威都来自成员赋权，但在实践中两种自治体的权威来源却发生了较大的分化。现实中，村民自治有三个权威来源：上级赋权、成员赋权、资源赋权；而居民自治只有一个来源：上级赋权。因为在绝大多数地方，城市居民委员会的选举实际上是在空转，并没有像村民委员会选举那样严格落实民主选举程序，这导致其缺少了成员赋权这一权威来源。而与村民委员会的另一个不同之处是，城市居委会没有可以直接管理的土地等集体资源，因此又少了资源赋权这一权威来源。因此，居委会要有效运作就必须反复强化上级赋权，由此导致的一个结果就是，居委会虽然在法理上是一个居民自治机构但在事实上已经成为街乡的派出机构。

按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“《居民委员会组织法》”），居民委员会的主要任务是开展宣传教育、办理公共事务、调解民间纠纷、协助维护社会治安，以及协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等各项工作。但事实上，现在居委会的日常工作主要是贯彻上级党委政府的工作指示。《居民委员会组织法》中专门有一条规定：居民委员会进行工作，应当采取民主的方法，不得强迫命令。但在基层社会治理中，各种事务琐碎繁杂，实际工作中经常是口头通知，程序性也不可能十分严密，不同社区在开展工作时往往是各有各的高招。很多时候虽然不存在强迫命令，但各类通知要求一般来说也都是必须执行的。

这种情况其实早已相沿成习，多年来城市社区居民也很少会提出异议。但近年来，一些群众在特定场景中开始对居委会的权威性和合法性提出质疑。比如，一些地方的居委会在执行垃圾分类政策时，群众要求其出示具有行政效力的授权文件。可以预见，未来类似的对居委会工作权威的质疑还会出现，而且发生频率和涉及事项都可能会大大增加。要应对这一可能到来的冲击，现行体制下的居委会就需要随时拿出政策文件，而且如果严格按照法律，还必须采用民主的方法，当然也就要接受一部分工作难以落实的后果。城市基层治理如果陷入这一窘境，对地方政府、居委会和城市居民而言，都未必是一件好事。

对此，一个优选策略是尊重居委会运行的实际，对居民自治制度作出前瞻性的调整。居委会虽然在名义上是一个基层群众自治组织，但是在职责范围、工作内容乃至资源保障上，都已经在事实上成为地方政府和街道的派出机构了。从这个意义上讲，与其说一定要在法理上维持其自治机构性质，倒不如顺势而为直接将社区党组织和居委会打包转制为街道派出机构，承担社会管理和基本公共服务职能，将居民小区的业主委员会改造为城市基层群众自治的主要载体。通过这一改革，就从根本上解决了现行体制下居委会的权威难题，同时也能将城市居民的群众自治落实得更为充分。

三、群众自治的薪酬难题

基层群众自治组织中工作人员的薪酬待遇已经成为一个不容回避的难题。近些年笔者去各地调研，社区（村）干部反映最为强烈的还不是任务重、表格繁、检查多的问题，而是薪酬待遇问题。这一问题，农村甚于城市。

笔者在调研中发现，大部分地区城市社区工作人员对薪酬的反馈要好于村干部。据民政部统计，截至2017年，全国有17个省份80%以上的城市社区工作者待遇达到社会平均工资（或者在岗职工平均工资）水平①。北京社区书记收入大约为9000元/月，一般社区工作者的收入也在5500—6000元/月②。虽然与其他行业横向比较，城市社区薪酬待遇也不算高；但在经济下行的情况下，这份工作能够做到旱涝保收，基本符合工作人员的就业预期。

村干部的情况就不容乐观了。目前国家层面要求按照当地农村居民人均可支配收入两倍的标准落实村主职干部基本报酬，其他的村干部薪酬则由地方自行确定。目前，全国农村人均可支配收入约为2万元，两倍于此大约为4万元，也就是说从全国平均来看，村主职干部的收入标准平均约为每月3300元。这是村主职干部的报酬水平，其他村干部的水平比这个标准还要低一大截，大约是前者的一半左右。当然，不同地区、不同村庄差异是比较大的。比如，在江苏苏州，村主職干部的年收入为10—15万元，其他村干部的年收入为8—10万元，此外，还会根据村级经济发展情况发放一定的补贴①。但在中西部地区，村主职干部的年收入也就是3—4万元，其他村干部为1—2万元，这个水平与农民务工和经营收入相比都算比较低的②。

总体来看，城市社区工作者薪酬水平的提升要明显快于村干部。近几年，一些地方在财政压力较大的情况下，仍然在提高社区工作人员的薪酬标准；部分地区出台专门政策，提出社区工作人员薪酬参照事业编制人员标准。但大部分地方村干部薪酬上升较慢，在一些财政困难地区，只有村主职干部有一定固定薪酬，其他村干部只有很少量误工补贴。这一问题的一个直接原因就是村庄数量远远多于社区。据民政部统计，全国有大约10万个社区，但有50万个村庄③，平均每个城市社区和村庄的正式工作人员数量大致相当，这意味着如果要将二者薪酬水平拉齐，需要的支出是现在的2—3倍，这对地方财政是一个较大的考验。更深层次的原因在于，虽然从法理上城乡都实行基层群众自治，但城市社区组织已经基本走向了正式化，地方政府通过社区工作者的统一招募实现了工作人员薪酬兜底。而村级组织虽然也承担了大量的行政性工作，但在实际运转中其仍然保持了较多的自治组织特征。其中一个潜在冲突是：在地方政府眼中，村级组织带有行政功能，但大部分村干部（特别是非主职干部）不能算作政府雇员，发放给他们的薪酬也只是补贴性质；而在村干部的潜意识中，虽然名义上是自治组织工作人员，但实质上受雇于政府，因此才会提出薪酬的合理性问题。

公共组织的薪酬总是要找到一个平衡点，不可能让所有人都满意。但在现有的约束条件下，仍然存在一定的边际改进空间：一是自治单元下沉，正式单元上移。现有行政村规模较大但人口分散的，可以根据地理分布将村民自治的基本单元下沉到村民小组或者自然村一级，建立“新自治体”；现有行政村规模较小的，也可以参照这一模式直接转置为“新自治体”。“新自治体”不再承担行政功能，专责日常生活自治，不设脱产工作人员，公共财政不再负担运转经费和工作人员薪酬补贴。若干“新自治体”之上设立乡镇政府派出的综合服务中心，承担社会管理和公共服务职能，综合服务中心经费由公共财政承担，并大幅提高工作人员薪酬待遇。二是调整空间布局，优化城乡形态。对于人口流出较多、空心化严重的村庄，要逐步开展城乡空间布局调整，推进分散人口向周边城镇相对集中。通过城乡空间形态的转变，一部分低效运行的村级组织就可以直接转置为城市社区，相关工作人员也可以纳入城市社区的薪酬系统。

四、社区自治的成员难题

宪法规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”从这一表述来看，无论是村民自治还是居民自治，在宪法的规定中都是按照居住地来划分的。如果沿着这一逻辑深入，某个居住地范围内的常住人口增加或者减少，群众自治组织的规模就应该相应扩大或者收缩。即便做不到即时调整跟进，也可以每五年或者十年根据人口普查结果进行一次调整，但在现实中不是这么回事。

这个问题还是需要将城乡分开讨论。通常来说，城市居民自治组织的调整比较便捷。按照《居民委员会组织法》的规定，按照便于自治的原则，一般100—700户设立一个居民委员会。这个标准制定较早，而且是面向全国的，因此标准偏低，后来各地都按照本地实际制定了更具体的标准。比如，成都市2019年制定了城乡社区自治组织规模的最新标准，城市居委会一般按照3000—5000户（10000—15000）人的规模设立①。北京市于2021年出台了《北京市社区居民委员会设立标准》，居民委员会按照2000户6000人左右的规模设立，一般不超过3000户9000人②。举这两地的例子是为了说明，城市社区居委会的规模确实是在按照居民规模进行调整，这一制度的运行与最初的制度设计是一致的。

乡村的情况就复杂得多。当初设置村民委员会的时候，确实是按照当时村民的居住地范围来确定自治组织边界的。但村民自治中的一个独特之处在于，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会要管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，作为村民自治中最高权力機构的村民会议要决定土地承包经营、宅基地使用、集体经济发展等各类集体资产管理事项。同时，大部分村庄的村民自治组织和村集体经济组织并未真正分离，村民委员会成为事实上的村庄集体经济管理组织。在村庄“政经合一”体制下，村民既是社区自治组织的成员同时也是农村集体经济组织的成员，而且两种成员权在某个具体成员的身上是无法分割的。

在过去那种村庄人口固化不变的情况下，区分两种组织范围和两种成员权是没有太大意义的。但在如今城乡人口布局大幅调整的趋势下，情况就大不一样了。人口流动会带来社区人口与集体经济组织人口的非对称性分布，继续开展自治活动就必须选定一个范围作为确定成员边界的依据。实践中，绝大部分村庄实际是以农村集体经济组织成员作为本村成员的依据的。也就是说，不管一个村民流动到哪里，只要他还是某个村庄集体经济组织的成员，那么理论上他就应该参加这个村的村民自治活动。且不说这一制度运作是否与法律规定相冲突，实践中就已经在不同场景中衍生出了不少问题。

第一类场景是经济发达地区的城中村和城郊村。在城市化过程中，这些村庄已经基本完成了城市化，有些虽然还保留着村的名字和乡村治理体制，但实际上已经是城市经济形态了。这些村庄常住人口中有大量的新居民，但在实践中只有本村的原住民能够参与社区自治活动，而迁居者理论上还是其故乡村庄的成员，不能在常住地参加基层群众自治。一个更麻烦的问题是，这类村庄通常要由集体经济收入负担大量社区公共服务，在广东一地就存在几千人的集体经济组织要负担几万人的社区公共服务支出的情况。

第二类场景是典型农区的空心村和小规模村庄。由于人口大量外流，这类村庄中常住人口很少，早已不能支撑村民自治组织的运作，集体经济组织更是形同虚设。长期以来，很多村庄固守着原来的成员范围，通过一些数字化方式开展沟通协商，其实并无实质性意义。未来，随着一些村庄规模的快速收缩，将失去单独建立村民自治组织的条件和必要。

上述问题如果长期悬置，不但经济上难以为继，也会引发一系列政治问题。应对这一难题，需要从以下角度逐步破题：首先，从理论上对两种成员权作出区分。以居住地常住人口的范围划定社区成员权边界，理论上只要是一个社区的常住人口，就应该在这里参与基层群众自治活动。以原来所属的集体经济组织范围划定集体经济组织成员权边界，理论上集体经济组织成员只与集体经济的决策和收益挂钩，与社区治理并无关系。这一理论推演符合宪法规定，城市社区因为不涉及集体经济问题，因此长期以来就是照此运行的。其次，推行村庄“政经分开”改革。改变长期以来的村庄“政经合一”体制，将集体经济管理与社会治理体系功能分开、土地产权制度与户籍登记制度功能分开、农业产业政策与农村社会政策功能分开、行政管理与群众自治功能分开[4]（p83）。再次，畅通集体经济组织成员权各项衍生权利的转让渠道。集体经济组织成员权实际是以农村土地承包权、宅基地资格权、集体收益股权等具体权益形式体现的，作为解决社区自治组织成员难题的一个延伸改革，应该逐步建立上述权益的转让机制，减少两种成员权之间的制度性纠缠。

五、生活自治的合作难题

近年来，基层社会治理中出现的一个现象是行政集中水平越来越高，城乡基层自治组织无不朝着正规化、行政化的方向迈进。这一背景下，很多人开始质疑基层群众自治是否真的还能继续下去，甚至有人发出了“自治已死”的慨叹！笔者认为持此认识者或许并未领会到自治的本质。

中国传统社会中所谓的乡绅自治，实际是在国家严密监视下的一种分块集权体系，这种所谓自治并不具有任何现代民主含义。长期以来实行的基层群众自治，由于需要管理的事务太多，很难依靠自治体成员自行完成，也就必然成为正式治理的延伸。人们经常批评的“选举替代自治”“行政吸纳自治”等问题，并非出于对自治的人为挤压，而是基层群众自治制度发展过程中必须克服的结构性不相容问题。事实上，只有在国家治理能力普遍增强，政府将绝大多数公共事务管起来以后，人们才有可能在日常生活的小事中发育出真正意义上的现代社会自治。正如哈耶克所言，自治限度取决于个人对特定目标达成一致的程度；而他们对特定行动方针达成一致的可能性，随着这种行动范围的扩大而减少[5] （p62）。从这个意义上讲，现行基层自治组织本身的行政化趋向，非但不会挤压和破坏自治，反而给真正的以社区邻里间合作为主要内容的生活自治提供了发育空间。

不少学者对于邻里之间生活自治报以很高的期待，但要真正在城乡社区中推动生活自治的发育并不是一件容易的事情。旅德学者项飚提出过一个“重建附近”的构想，主张通过对“附近”这个生活场景的再发现来发展出新的社会关系和社会行动。他把“附近”的范围放置在了“最初500米”，呼吁人们以自己住所的500米范围内为起点开展广泛的具有社会意义的合作[6]（p147-165）。这个想法很好，甚至有一些社会组织也在推动类似设想落地，但时至今日我们仍然很难在社区中看到有普遍意义的实践。

目前生活自治发育的困难并不难解释，粗略分析就可以找到多个理由。首先最简单的，忙碌的个体确实没有时间去合作。协商、合作、自治都是需要时间的，每个人对时间成本的衡量尺度不一样，不同人群间在时间成本的计算上就很难达成共识。越是精英人群时间越稀缺，而如果邻里合作缺少精英人群的参与，其价值恐怕要大打折扣。一些发达国家的社区邻里合作很紧密，一个基础条件就是人们有更多的闲暇时间并愿意将时间投入公共事务中。这个状况是发展阶段决定的，而发展阶段的跃迁是一个历史过程。其次，专业化社会起步阶段，同行或同业交流更具有吸引力。有人说现代社会原子化了，因此难以合作。但我们要注意到，原子化实际是社会分工的一个结果，而在原子化背后还包括分工带来的专业化、专注性，以及个体的多样化和丰富性。凡事都有两面性，社会原子化或许会成为社区邻里合作的阻力，但专业化增加了同行同业间交流合作的机会。这一事件的社会结果是会形成社交网络的远交近攻——人们或许会不远千里与外地志趣相投的朋友聚会，但不愿意坐下来与近在咫尺的邻里座谈。

最后还要说一下，社区合作又与居住形态有比较密切的关系。从发达国家经验看，低密度社区要比高密度集合住宅的合作性更好。关于这一問题的研究已经很丰富，归纳起来有这么几条：一是低密度住宅区开放性高，人们见面机会多、行为暴露多，相互间容易形成一种道德压力或者说行为约束，于是居民更注意行为规范。二是低密度住宅周边环境的维护与自己的关系更为密切。在环境维护上每个人既是投入者也是享受者，由此将外部成本内部化，形成了相容的激励机制。三是居住密度小，人们的情绪放松、心态平和，对外的防御性会下降，更乐意与人沟通。四是低密度社区邻里数量更少，需要协商的公共事务也就更少，沟通成本也更低，容易开展协商和达成共识。我们国家的住宅以高密度集合住宅为主，在社区合作方面也会受到居住形态的不利影响。

当然，存在困难也不意味着没有空间。根据笔者的观察，近年来大城市中产生了一种自发和高效的自治活动——停车自治。北京的一些胡同车位紧张，居民们就自发制定了停车规则，在一定程度上缓解了停车的困难。成都一些社区与周边公共机构合作开展停车场错峰利用，比如，某个社区白天开放停车场地给旁边的医院，医院夜间又提供部分车位给社区居民，既解决了双方的停车难题，又提升了停车场利用效率。

上述分析为我们推进社区生活自治的发育提供了启发。第一，发育生活自治一定要利益相关，很多时候还需要一些商业联结。这里不得不再次回到项飚的“最初500米”设想，他的这个概念是针对互联网商业中的“最后500米”提出来的，意在强调对于商业和资本逻辑的纠正。但在现阶段，人的发展带有极大的不平衡性和差异性，没有利益纽带，单纯靠情感纽带，合作难度恐怕很大。从这个意义上讲，最初发育出来的生活自治一定是基于利益联结的，现在已经看到一些苗头的停车自治、社区食堂都有商业参与。第二，改善居住形态，能够促进生活自治的发育。从逻辑分析上可以认为，如果低密度住宅区的比例能够大幅增加，生活自治的发育会顺畅得多。当然，这是一个艰难的过程。第三，在生活自治的发育上，城市将领先于乡村。很多人可能会有疑惑，乡村居民之间利益关联度高、居住分散，似乎符合了生活自治的一切条件。但不要忘记最重要的一点是，生活自治是具有独立个性的居民就日常生活领域中的小事开展的合作，乡村中由于“政经合一”等因素的影响，人们并不能完全独立自主地开展合作，因此与生活自治之间还存在相当的制度距离。这意味着，继续推进城市化，以城乡社会治理一体化驱动乡村治理现代化，也是促进生活自治发育的必然途径。

六、乡村治理的激励难题

治理是为了追求一种秩序，也就是实现一个有条理、守规则、不混乱的社会状态，我们通常用安定有序来形容一个好的社会秩序。而在表观的社会秩序背后存在两种不同的秩序实现方式：一是在管控中得以维系的计划秩序，二是在合作中不断进化的扩展秩序。一个比较理想的状态是，在维护好公共安全这一底层秩序的前提下，通过多样化的差异个体之间的分工合作来促成群体秩序的扩展和进化。这既是人类群体微观秩序的生成基础，又是向更广阔的宏观秩序扩展的动力来源[7]（p89-90）。

中国的村民自治制度自从实行以来，基本上是在一个扩展秩序的环境中不断进化的，官方很少去考虑直接对村民日常行为进行正向/负向激励的问题。近年来，村民自治制度的运行面临着双重压力：一是随着乡村治理中行政集中化水平的提升，出现了一种行政吸纳自治的倾向，村民自治制度似乎面临着存在性危机；二是随着乡村治理提上政治日程，治理有效这一乡村振兴目标迫切需要积极的政策回应，主管部门也急于找到一个加强和改进乡村治理的实体性“抓手”。在这一背景下，村民自治制度长期进化所依赖的扩展秩序环境被迫中断，转而处于一种被有计划地改造的状态。

目前，官方主要采取了推广积分制、清单制，以及整治高价彩礼、大操大办等正向/负向激励措施。其中影响范围最大的当属积分制，而内生问题最突出的也是积分制。所谓积分制，是指对乡村治理中各项事务设定量化积分，根据村民在遵纪守法、环境卫生、家庭美德、移风易俗、产业管护等日常活动中的行为表现进行量化评分，并根据积分给予相关的精神鼓励、物质奖励或行为约束。

积分制的核心是运用量化指标开展管理。一般来说，这种管理方式有两种应用场景：一是企业、政府等组织的内部管理中，通过量化考核来对个人或者部门的工作绩效作出评价；二是在宏观的社会治理中，通过量化积分提供政策执行的依据，正向管理比较典型的是超大城市的“积分落户”，负向管理比较典型的则是“驾照扣分”。在这两种场景中，积分制主要适用于特定领域简单事务的管理，而几乎很少用于对人的行为进行全面评价。一个例外情况就是小学生的管理，积分就可以形象地比喻为贴小红花，以小红花来对学生作出综合评价。但要知道，小学生是一个相对简单的群体，更重要的还是一个不成熟的群体，因此需要采取这种量化计划的管理措施。在一个行为机制复杂的社会形态中，运用量化方式对人的行为进行全面评价，无论是从权力运用上还是从道德评判上，与现代社会治理的制度距离都是比较大的。

乡村是一个日常生活场景，其中有限的治理需求主要服务于安居的需要。这种治理需求并不比城市社区更复杂，如果城市不采取积分制开展治理，乡村就更不必要；乡村社区居民是一个松散且无特定组织目的的群体，不必对人的日常行为采取量化指标进行绩效评价。积分制这一措施折射出的是在社会治理中采用计划方式建构秩序的思想，这与上述村民自治所面临的双重压力有关，也与对秩序来源认识上的偏颇有关。

其实，积分制最早是作为一种扶贫举措提出来的，后来才延伸到了乡村治理的各个领域。作为特定事项的积分制管理当然也有其积极意义，要把这种积极作用发挥出来，就必须收缩积分制的运用范围：一是积分制与村庄绩效考评相结合。可以结合积分制的经验，对村庄的绩效考评体系进行优化，将村庄的考评积分与财政投入挂钩，改进村级工作的激励约束机制。二是积分制应用于特定事项民主管理。积分制可以作为民主管理的一种手段，由村民通过民主协商确定某个具体事项来开展积分管理。三是积分制与生产性合作相结合。可以把开展生产性合作中的行为通过积分进行量化考评，作为惠益分享的依据，这时积分制实际是一种经济组织内部的管理手段。总之，积分制可以在特定组织或简单事务中发挥积极作用，但不宜利用行政手段在社会治理中大规模推广，最好也不要涉及对人的整体评价。

七、城乡治理的统一难题

2002年以来，我国一直把城乡一体化作为经济社会发展的一个重大问题。党的十六大开始就提出“统筹城乡经济社会发展”，党的十七大提出“城乡经济社会发展一体化”，党的十八大强调城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，党的十九大提出“城乡融合发展”，党的二十大又深化了这一要求。其中一个一以贯之的思想就是促进经济社会发展从城乡分割向城乡均衡转型。经过多年努力，经济要素、基础设施、公共服务、社会保障乃至居民收入都在城乡均衡方面取得了长足进步，但唯独社会治理体制方面一直未能取得突破。城乡社会治理一体化是中国社会治理现代化的一个高阶命题，同时也是基层社会自治面临的最后难题。

城乡社会治理一体化不是城乡社会治理同一化，由于城乡形态不同，城乡社会治理必然存在差异。从经验上讲，城市治理主要面向的是人口规模大、居住密度大、利益相对复杂的居民点的治理，而乡村主要面向的是人口规模小、居住密度小、利益相对简单的居民点的治理。从宏观上讲，面对一个实体城市与面向一个广域行政区（包容若干实体城市、村庄和开放空间）的治理体制，也会有所区别[8]（p115-133）。我们讲的城乡治理一体化，是指一个国家内部城乡之间在社会基本结构（比如人口结构、产权结构）、基层公共权威机构设置及其法定权责方面无本质区别。从这个意义上讲，实现城乡社会治理一体化就不是简单的治理体制调整的问题。并不是说把村委会、居委会名字都改成社区，然后把村委会、居委会的一些具体管理体制并轨，就能实现城乡治理的一体化了。城乡社会治理都要建基于一套社会基础和制度平台之上方能运行，这构成了城乡社会治理的基础秩序。城乡社会治理一体化和现代化，核心是治理基础秩序的一体化和现代化。

城乡社会治理的基础秩序包含多个方面内容，对当前形势影响比较大的主要有农民形态、产权秩序和空间秩序三个方面。第一，从农民形态的角度讲，实现城乡社会治理一体化，农民和市民之间在劳动效率、收入水平和发展水平方面应该无显著差异。具体条件大致包括：（1）农民普遍进入经济分工体系，劳动生产率大幅提升，农民收入接近或达到城市中等收入水平；（2）农民能够在城乡自由流动，具备在城市落户安居的事实自由；（3）城乡社会政策均等化，农民相对贫困率与市民无显著差别。第二，从产权秩序的角度讲，实现城乡社会治理一体化，需要城乡之间基础产权的配置无显著差异，核心当然就是土地产权配置的一体化。实际上，土地国家所有制还是集体所有制的差异并不重要，重要的是建立土地使用权的平等管理和同等入市制度。特别是要破除村庄层面的“政经合一”体制，避免社会治理活动对土地产权管理的影响和干预。这是影响城乡社会治理一体化的一个焦点问题。第三，从空间秩序的角度讲，实现城乡社会治理一体化，需要为治理活动展开提供一个合理的空间基础。举例说，有些村庄很大，但还在用一个村委会行使管理权，“小马”拖不动“大车”；有些村庄已经高度空心化，一共也没几个人，但还设立了一个村委会管理，“小车”不需要“大马”。到了这个阶段，应该顺应人口布局变动的趋势，推动城乡之间的空间单元重组与治理单元重构。

可以看到，上述条件是经济社会稳定发展并配套以经济社会政策的合理变革才能实现的，绝非一朝一夕之功。如果说前面六个方面的难题都可以通过一些治理体制的改革调整取得立竿见影的效果，那么最后这个问题则必须下决心在基础性改革方面持续发力。可以考虑从操作路径比较明确的事项先干起来，比如尽快推行村庄“政经分开”、城乡空间布局调整等方面的改革，农业转移人口在城市落户安居、社会保障方面的事项再根据发展形势相机推进。总之，只有完成了基础秩序的变革，城乡社会治理的一体化才能真正实现；反过来说，基础秩序理顺了，城乡社会治理一体化将是一个水到渠成的结果。

参考文献：

[1]陈明.中国乡村现代化的政治经济学引论[J].学术月刊，2021（9）.

[2]周少来.“权力过密化”：乡村治理结构性问题及其转型[J].探索，2020（3）.

[3]鲁西奇.散村与集村：传统中国的乡村聚落形态及其演变[J].华中师范大学学報（人文社会科学版），2013（4）.

[4]陈明.论村庄“政经分开”改革[J].社会科学战线，2023（8）.

[5][英]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，等译.北京：中国社会科学出版社，1997.

[6]Biao Xiang. The Nearby： A Scope of Seeing[J]. Journal of Contemporary Chinese Art， 2021， 8（2-3）.

[7][英]哈耶克.致命的自负[M].冯克利，等译.北京：中国社会科学出版社，2000.

[8]Alison E Post. Cities and Politics in the Developing World[J]. Annual Review of Political Science， 2018， 21（1）.

責任编辑   申   华

1其中，职工民主管理主要适用于企事业单位内部管理，因此直接面向基层社会的自治形式主要就是村民自治和居民自治。

1参见中华人民共和国民政部编：《中国民政统计年鉴》（2017），北京：中国统计出版社2017年版，第608、616页。

1民政部：《改革开放40年我国城乡基层民主实践成就斐然》，内部资料。

②北京市部分社区的调查访谈（2023年8月）。

1苏州市部分村庄的调查访谈（2022年10月）。

②山西省、四川省部分村庄的调查访谈（2023年4月）。

③参见民政部：《2022年民政事业发展统计公报》（2023年10月）。

1《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018—2035年）》，2019年10月。

②《北京市社区居民委员会设立标准》，2020年12月。

Seven Technical Difficulties of Community Self-Governance in China

Chen Ming

[Abstract] The modern social governance system is the organic unity of state formal governance and community self-governance. At present， Chinas community self-governance is faced with seven technical problems， namely， the efficiency problem of villagers self-governance， the authority problem of residents self-governance， the salary problem of mass self-governance， the member problem of community self-governance， the cooperation problem of life self-governance， the incentive problem of rural governance and the unity problem of urban and rural governance. These problems are not the essential or inherent defects of social self-governance at the community， but the result of the difficulty of realizing social self-governance at the community to keep up with the process of economic and social development， and can be solved or improved by technical adjustment.

[Keywords] community governance; social governance; social self-governance; governance modernization