顺势而为:中国对外发展援助新理念——以中老替代发展项目为例①

何海狮 欧阳洁

中老替代发展项目(1)也称“中老替代种植项目”。为论述方便,下文简称为“中老替代项目”或“替代项目”。是中老两国合作开展的援助项目,旨在引导老挝北部农民以合法经济作物替代罂粟种植。1990年,联合国召开特别会议呼吁禁毒领域的国际合作,中老两国旋即商议并实施中老替代项目(2)经各国协商讨论,替代发展项目(alternative development program)被确认为打击金三角罂粟种植问题的主要发展援助项目之一。联合国毒品与犯罪问题办公室(UNODC)、亚洲发展银行(ADB)及来自欧盟和日本等国家和地区的基金会都曾短期资助老挝和缅甸的替代发展项目。作为邻国的中国更是不遗余力,积极参与,具体协作事务主要由云南省政府承担。云南省在老缅两国开展的替代发展项目分为两个阶段。1990—2003年为第一阶段,云南省边境6个州的15个县参与其中,各县农业部门均派出大量农技专家驻外指导,提供种子、资金,进行农作物种植推广。以老挝为例,至2000年,云南边境多县市已在老挝北部的丰沙里、南塔、乌多姆塞和波乔等省推广种植杂交水稻4 000亩、甘蔗14 000亩、玉米500亩、橡胶3 000亩(马树洪,2001:235)。2004年至今是第二阶段,替代发展项目转由民营企业承担,即在国家相关政策的引导下,民营企业参与到替代发展项目之中。由于积极响应该政策的农业企业较多,在短时间内取得了较好的替代发展效果,受到老挝和缅甸政府和百姓的欢迎。。不过,中老替代项目真正被国际社会广泛关注是在2004年之后。在此之前,项目实施主体是云南省边境地州的县政府及其领导下的农业部门等,主要援助方式是小规模经济作物种植实验及推广。2004年之后(3)实际转变的时间较为模糊。从正式官方文件来看,政策转变发生在2004年。当年年底,我国政府成立了由商务部牵头、13个部委联合组成的“国务院一二二工作组”,领导和协调云南境外罂粟替代种植发展工作。2006年4月3日,国务院下发《国务院关于在缅甸老挝北部开展罂粟替代种植发展替代产业问题的批复》,出台了在境外开展替代发展工作的相关政策,云南全面组织开展境外罂粟替代种植发展工作。但实际上,在2004年之前的几年,西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州、临沧市、普洱市等地方政府已经与老挝和缅甸的地方政府开始探索并实施以企业或私人投资为主体的替代发展方案。,实施主体调整为中国农业企业,通过与政府、村寨和村民达成形式多样的合作模式,开展经济作物种植与生产活动。政策调整的原因较为复杂。老挝政府2000年之后逐渐实施严厉的罂粟清除计划,大批山地民族需要重新寻找生计,迫切希望中老替代项目能够大幅度扩大规模;中方也有意调整援助策略,重视援助中的互惠互利原则,并借此推动中国农业企业走出去。因此,中老双方一拍即合。但是,同一时间大量民间农业企业参与中老援助项目,企业经营与管理的具体情况难以得到高质量监管,少数企业在生态环境或地方利益协商等方面出现处理不当的情况。部分欧美学者便借题发挥,以偏概全,直接将中老替代项目冠以“土地掠夺”(4)Kramer, Tom, Kevin Woods, 2012.Finacing Dispossession TNI.[2022-05-02].https:∥www.tni.org/en/publication/finacing-dispossession。(Dwyer & Vongvisouk,2017)等带有明显意识形态偏见的标签,由此带来不良的国际影响(5)Shi,Weiyi,2008．Rubber Boom in Luang Namtha: A Transnational Perspective.[2022-05-03].https:∥lad.nafri.org.la/fulltext/1599-3.pdf。。

然而,调研结果显示,中老替代项目在老挝不仅得到老挝政府的支持,老挝民间也积极响应。正是因为中老替代项目的大力实施,近年来老挝北部经济呈现繁荣景象。相较而言,长期耕耘老挝的大部分国际援助机构开展的国际发展援助虽然亦给老挝社会带来了改变,但其效果(尤其是经济发展效果)远远比不上中老替代项目。因此,本文试图解开中老替代发展项目之所以成功的“秘诀”——中国的国际发展援助到底做对了什么?

国际发展援助是指国际社会向发展中国家提供资金、技术等,以促进其经济与社会发展的帮扶方式(唐丽霞,李小云,2016),主要是指二战后北半球对处于贫困状态的南半球所进行的规模庞大的援助计划。国际援助开启的标志性事件是1949年美国总统杜鲁门提出的“第四点计划”,宣布美国要向全球“欠发达”(6)李斯特(2011:64-69)指出,“欠发达”意味着发展的可及性,强调激发变化的可能性和可行性,亦即肯定了发展干预的合法性。地区提供发展援助,其他北半球国家纷纷响应。20世纪50年代早期,南半球共产主义思潮兴起,北半球通过援助扩大其政治吸引力的动机变得更为强烈,甚至富国之间相互争夺援助穷国的机会(加德纳,刘易斯,2008:9)。不过,在北半球的优越性和中心主义观念支配下,发展被描述为非常简单的线性进化过程,解决路径也很简单,即利用国外资金和专家修建道路桥梁等基础设施,培养当地技术人员和官僚,支持建立“好政府”等(叶敬忠,2011)。但是,20世纪60年代后期,受援助的发展中国家的经济增长速度仍令人失望(加德纳,刘易斯,2008:13)。人类学家Mair(1984:1-14)认为,缺乏对地方社会和文化的关注与认知是很多项目失败的根源。20世纪90年代兴起的后现代思潮开始反思传统的发展理念和操作思路,提出文化多样性和多元主义,否定普遍性问题解决的可能性,转而关注特定群体与特定问题,例如妇女、无土地的人群、贫困群体的基本生活需求(而非工业发展)等。可惜的是,这种看似更重视地方文化的援助思路同样面临一个核心困境。即这种聚焦特定问题的方式“将‘发展’剪割成一系列特殊的目标,麻痹了思考力,阻碍了对于它们的系统关系的阐释”,最终沦为碎片化的发展(李斯特,2011:217-219)。从人类学角度看,碎片化发展理念表面看重视地方社会文化,实际上却割裂了地方文化,尤其是其整体性。

与此同时,以中国为代表的新兴经济体经过艰辛探索,经济上取得长足发展,由此带来了国际政经格局的变化与调整。中国等新兴经济体逐渐由受援助国转变为援助国,引发了旧框架下南北半球所界定的发展援助格局的重塑。中国发展援助模式与传统西方社会主导的援助模式差异明显,不可避免地引来了一些西方学者的质疑,比如认为中国对外援助不重视受援助国的“善政”建设,忽略环境保护的纬度等(Woods,2008)。这些研究往往以传统西方主导的发展援助模式为金科玉律,凡是与之相悖的做法就质疑甚至否定。当然,亦有不少研究开始客观正视并积极思考中国国际发展援助的思路与实践。一些学者将中国发展援助称为“新发展援助”,并认为其援助更为务实,并且不聚焦价值观和意识形态的灌输(敬乂嘉等,2019;郑宇,2019)。同时,由于其脱离了西方殖民统治历史,它们的援助也较少像传统发展援助那样,受到所需承担的道德义务的限制,而更倾向于强调南南合作和互利。亦有非洲本土学者用“合作联姻”强调中非之间援助与经贸相结合的务实合作模式(戴维斯,曹大松,2008)。张海冰(2013:4)则将中国对非援助模式提炼为“发展引导型援助”,指出中国援非的根本宗旨是为非洲注入“发展的能量因子”,据此催生本土化的发展力量,达成发展目标。徐秀丽和李小云(2020)亦在总结中国对非援助的大量实践经验的基础上,提出“平行经验分享”的分析框架,该框架包含三个要素:“援助实践中流动的是发展中国家历经实践检验的发展经验、推动援助实践的是注重发展的技术专家以及援助实践促成的是中非发展共同体”。上述研究对我们认识中国发展援助具有很大的启发性,例如对中国发展经验的强调,及对中国与被援助国之间平等、务实、互利的合作关系的重视等。不过,上述研究亦有一定的局限性:第一,这些研究大多侧重宏观层面、长时段历史经验的总结、分析和提炼,相对缺乏具体个案的支撑;第二,这些研究大多基于中国对非援助经验,相对缺乏中国对其他区域援助经验的考察与总结。

本文研究对象是中国在老挝开展的一项具体发展援助计划——“中老替代发展项目”。与非洲国家不同,中国与老挝是邻国,在历史、社会、经济、文化、族群等方面存在复杂丰富的交织与互动。中老之间的毗邻互动现状,也同样影响甚至塑造了中国对老挝援助模式。这种援助模式一方面与中国对非援助有共同之处,例如基于中国发展经验的“平行经验分享”模式等;另一方面又有诸多不同之处,例如民间及两国基层政府之间长期立体的交往交融,逐渐形成了对发展较为一致的观念与实践,这构成了双方在发展援助项目中进行紧密合作的思想基础。双方边境地区百姓借助亲属与地域网络,早已形成一种互联互通的经济合作样态。在这个过程中,部分老挝百姓在中国亲戚和朋友的影响下,已经在引进中国的经济作物,探索经济发展道路。这些民间长期积累的经济合作经验,为发展援助项目预备了良好的实践基础。基于上述事实,笔者使用“顺势而为”对中老发展援助的特殊性与差异性进行提炼。

“势”指的是被援助国本土发展的内生逻辑,发展项目需要尽力对其本土发展逻辑有所觉知、理解并顺应,即所谓“顺势”。“顺势”突出其本土内在的发展动力,在觉知与理解该发展逻辑的基础上,发展项目所要做的不是引导,也不是分享自身经验,而是顺应其发展逻辑,助推其发展。从事老挝研究的人类学家用“欲望”(High,2014:1-5)或“本土现代性”(李云霞,2017)等概念对老挝本土社会的内在发展逻辑进行把握。事实证明,正是因为中老替代项目在客观实践上顺应了老挝内在发展逻辑,才最终促成了替代种植项目的蓬勃发展。

“为”强调援助方与被援助方的共同参与和协同发展。中老替代项目的实施主体是中国农企,其援助的方式是农企直接参与项目作物的全部种植及商业流程。一些研究将这种援助实践的目的理解为互利,并指出这是中国国际发展援助的重要原则(胡美,刘鸿武,2012)。互惠互利也意味着我国并没有形成类似西方的职业化的援助机构和“对外援助产业链”(徐秀丽,李小云,2020)。我国的援助参与者多是农业、工程、医疗等技术专家或对口企业等,援助方式是“赤膊上阵”,直接参与(而非简单指导)项目全过程。这区别于西方职业化的援助机构,他们往往是以指导者姿态参与到项目之中。直接参与的一个重要且意想不到的结果是,我国的援助项目与本土社会构成一种共担风险、共同发展、协同进步、互助共赢的“共谋感”,这大大激发了本土社会参与项目的热情和积极性。

总体而言,“顺势而为”强调在地方发展逻辑的基础上,援助项目、援助方和被援助的本土社会之间的多方位契合。这既包括项目与受益方的高度契合,例如项目中的当地农民和地方政府等,也包括与当地整体的政治与经济等政策和发展趋势的契合等。当然,契合不是迎合,援助项目的落脚点是“为”,是多方协同发展之下的共同进步,协力助推当地经济社会发展。

笔者在2018年7月、2018年12月至2019年2月在老挝北部的南塔省进行田野调查。南塔省毗邻中国西双版纳傣族自治州,山地资源丰富,曾经是重要的罂粟种植区域。该省也自然成为替代项目的主要实施省份之一。本文主要关注2004年政策调整之后的中老替代发展项目,一则是因为这一阶段的项目受到国际社会的关注和质疑较多;二则是这一阶段突显出中国对外援助的新思路。替代作物种类很多,包括橡胶、香蕉、茶叶、西瓜、水稻、蔬菜等。不过,橡胶是其中当仁不让的主打经济作物。南塔省某县的农业局局长告诉笔者,该县能种植橡胶的地方基本都已经种满橡胶了。橡胶成为明星作物,一方面是因为西双版纳傣族自治州有丰富的橡胶种植经验和技术,而且西双版纳傣族自治州的百姓依靠橡胶种植变得富裕,这成为推广橡胶种植的活招牌;另一方面是因为彼时的橡胶价格节节攀升。鉴于此,本文具体分析的案例也主要来自橡胶种植领域。笔者的分析将聚焦中老替代项目中的老方两大参与主体,即农户和地方政府。通过考察中老替代项目中中方如何与这两大主体互动,进而呈现其中所体现的“顺势而为”的援助思路。

一、从“不愿改变”到主动参与

哈尧村(7)本文出现的老挝县名及村名、公司名称等均采用化名的方式予以匿名处理。不过,哈尧村是一个例外,该村及其带头人之一的老马等在老挝知名度较高,故采用实名。是南塔省一个苗族村寨,现有198户、1 560人。在政府动员下,该村于1974年从玻乔省巴塔县山区迁来现址。此后,该村开始现代化探索之路。该村领袖人物老马回忆说:“(我们村)到1980年代,才逐渐稳定。稳定之后,我们想着如何提高群众生活水平。我们想过很多种办法,比如养牛。但是,(牛)5年才生一次,而且也不是全村村民都可以养。即便全村养,也没这么多地来养。(20世纪)90年代,我们开始出国考察发展农业的办法。我们先到泰国,当时一起的村民共有6个人。我们在泰国那边看了酸角、橘子等项目。但是,当时感觉都不适合老挝,因为这些作物对水、技术、资金等的要求比较高”。真正迎来发展契机是在1993年。那一年,一批老挝苗族难民在中国西双版纳傣族自治州的国有农场(主要种植橡胶)安置13年后,重返老挝。其中,15户难民选择定居哈尧村。这批积累了丰富橡胶种植经验的难民,给哈尧村带来了新的希望。老马等人随即决定,前往难民曾经工作的农场进行考察。考察非常成功,老马等人决定大力发展橡胶产业。到1996年,哈尧橡胶种植达到50万株,总面积334公顷。时值橡胶价格稳步上涨之际,哈尧村逐渐积累起财富,成为老挝知名的富裕村寨。(根据2018年12月笔者的田野笔记整理而成)

哈尧村是老挝农村的一个生动缩影。虽然彼时橡胶在老挝还是新鲜事物,尝试的村寨极少,但是对现代性与发展的追索,却构成了老挝农村生活的主旋律之一。许多深耕老挝研究的人类学家指出,传统农业主导的老挝社会对市场与现代性是持积极适应态度的。张雨龙(2018:110)基于老挝北部的山地民族阿卡人的长期田野调查指出:“一旦国家为这些山地民族离开山区、放弃罂粟种植以及进入坝区提供新的发展机会和路径,他们就会积极涌入坝区……他们也不会故意逃避国家的文明进程。”High(2014:1-5)聚焦老挝南部关于贫困与扶贫的研究,用源自人类内心的“欲望”来解释老挝社会对发展、改变与现代性的渴求。Rigg(2005:47-50)侧重从宏观的东南亚区域市场角度出发,讨论老挝民间社会与市场的积极互动与适应。不少研究侧重讨论边疆视域下,亲属社会网络在引导老挝边民的现代化过程中的意义和作用(Sturgeon,2013;马翀炜,张雨龙,2013;李云霞,2021)。李云霞(2017)借用“本土化现代性”的概念,讨论了老挝北部的阿卡社会如何把本族文化因子融入现代性与商业化之中。

上述研究所揭示的老挝社会对现代性与发展的渴求,就是中老替代项目在“顺势而为”过程中所觉知并持续追寻的老挝民间社会的“势”。能否正确觉知并顺从这股“势”,甚至可以作为预测发展项目能否成功的重要标准之一。实际上,不少驻老挝的援助机构对此未能充分觉知,他们长期将老挝人群定性为只愿意被动接受援助,“不愿改变的当地人”(李云霞,2021)。可是,中老替代项目却觉知到老挝农民内在的发展需求,并成功引发了老挝农民主动种植经济作物的热情。

那么,中国农企主导的中老替代种植项目是如何“顺势而为”的呢?中国农企主要采用“三步走”策略:第一步是示范引导,增强百姓对该经济作物的全方位认识;第二步是合作,与村民进行合作种植,降低村民风险,增强村民合作意愿;第三步是自发种植,在上述两步实践之后,百姓开始自发种植经济作物。

第一步其实又可以细分为两种方式,即参观访问和示范园建设。参观访问指带领村民前往成功种植橡胶的村寨参观和体验。以2006年入驻老挝南塔省某地的大象橡胶种植公司为例,进驻伊始,其就多次组队带领村民前往哈尧村进行实地考察,前去考察的村民累计约达5 000人。此外,公司还组织了一次老挝农民前往西双版纳傣族自治州的考察,包括对一处国有橡胶农场和一个因种植橡胶而迅速致富的哈尼族(阿卡人)村寨的考察。双向考察,让农户直观感受到了橡胶带来的巨大财富和现代化,给村民带来了心理震撼,也增强了村民对橡胶种植的信心。示范园建设指公司直接从政府手中承接一定面积的土地进行橡胶种植。示范园建设有两方面的意义:从企业经营的角度看,示范园建设其实是一种公司谋利行为,也因此成为橡胶企业的常规做法;从社会效应来讲,示范园建设切实起到了引导作用,公司大规模种植橡胶,既肯定了橡胶本身的市场价值,也坚定了村民对橡胶种植的信心。

第二步在一定程度上补足当地百姓的短板,使项目更具吸引力。在橡胶合作种植中,最常见的是“2+3”合作模式,即农户出土地和劳动力,公司出资金、技术并负责销售。此外,还有“1+4”合作模式,即农户只出土地,公司负责劳动力、资金、技术以及销售等。合作模式之下,农户可以不受技术、资金等条件限制,参与橡胶生产的利润分成。在多元合作模式下,农民的合作意愿通常很高。在大象橡胶种植公司入驻的第一年夏天就有25个村寨决定参与橡胶合作种植。在不断的示范带动下,很快又有19个村寨参与进来。这样,与公司合作种植的村寨很快增加到44个,合作种植总面积达到2 527公顷(8)信息源自与大象公司负责人的访谈及公司统计数据。。

笔者认为,在上述两个阶段的引导之下第三步是衡量项目是否成功的重要指标之一。孔雀橡胶公司是2005年入驻老挝的替代种植发展公司。它最早的一批老挝本地员工中有8户在离职之后并未返回老家,而是就近组建一个新的村子“八家村”,开始购买和经营自己的橡胶地。各户种植数量不等,多的人家胶树数量达五六千棵,少的也有两三千棵。这些橡胶林,成为“八家村”村民生计的主要来源。一位“八家村”村民告诉笔者:

“我们之前在公司(工作)培训过,我们也懂得怎么种橡胶、管橡胶。2013年,我们就用那几年工作攒下来的钱买地种(橡)胶。我家先是从南沙村买了一块地,种了5 000棵橡胶。同一年,又从南沙一个村民手里买了一片现成的(橡)胶林,有1 000棵。这1 000棵,买的当年就开割了。当年自己种的5 000棵,今年(2018年)也开割了。”

据孔雀公司所在县的农业局负责人的估算,在该县全部约8万公顷的橡胶地中(9)这是2018年的数据。不过,近年来橡胶价格相对低迷,橡胶扩种非常有限,因此相关数据基本保持稳定。,超过一半是村民自发种植的。不过,从笔者的调查来看,2010年之后,橡胶价格较为低迷,不少橡胶农企资金链断裂,最终退出老挝,橡胶地大多收归村民所有。因此,村民实际拥有的橡胶地面积可能远远超过该负责人的估算。需要说明的是,虽然橡胶价格处于低谷期,但是对于经济发展水平不高的老挝社会而言,橡胶种植依然是有利可图的生计方式,因此橡胶生产一直没有停摆。

笔者一直强调顺势而为的援助模式是中老替代种植项目成功的关键。相较而言,大部分致力于经济发展援助的国际机构往往难以做到这一点。这是因为这些国际援助机构有着自身的结构性困境。受援国往往长期受困于脆弱低效的政治制度和管理体制、贫乏的经济基础、落后的技术力量及极度匮乏的人力资源,而国际援助机构则凭借其政治、资金、技术等的雄厚背景,在受援国进行政治、经济、社会等全方位的援助和“指导”,最终演变为类似“第二政府”的角色。实际上,在老挝语中,国际援助机构与老挝政府共享“政府”称谓。国际援助机构也扮演了事实上的政府角色和功能。以耕耘南塔省近20年、由德国技术合作署(GTZ)支持的“老德双边合作项目”(1994—2011年)为例,其援助内容包括自然资源管理、减贫、鸦片铲除、村寨基础设施建设、建立乡村银行、健康项目、毒品控制、基础教育、妇女赋权、公民教育、能力建设等(10)Lao-German Cooperation,2006.Rural Development in Mountainous Areas of Northern Lao PDR. GTZ(German Technical Cooperation).[2022-06-08].https:∥www.giz.de/de/davnloads/en-laos-Rural-Development-in-Mountainous-Areas-Brochure.pdf。。这充分显示了GTZ等国际机构在当地所扮演的全能政府的角色。这也就不可避免地造成了受援国的“援助依赖”倾向(孙同全,2008)。虽然近年来的西方援助理念也努力强调自下而上的援助方式以及倾听底层声音的重要性,但是长期援助实践所形成的专家视角和优势地位,以及受援国已然固化的“援助依赖”心理等,使其援助理念和实践难以得到系统性修正。

在此背景下,虽然百姓对这些国际援助机构心存感激,因为“他们给我们带来了水、蚊帐和药”(李云霞,2017),但是百姓却难以对援助机构产生完全的信任感,在经济发展方面尤其如此。僵化的自上而下的援助模式,导致国际援助机构带来的大部分经济援助项目难以真正惠及百姓。老德双边合作项目给当地带来了芝麻、薏仁、砂仁等各类经济作物的种植尝试,但是往往因为缺乏销售市场而宣告失败(11)此处信息来源于与云南民族大学李云霞老师的交谈,李云霞老师曾在老德合作项目中工作。。而倾向于采取保守的生存策略的百姓,在经历了前期的失败尝试之后,对国际机构的发展援助持更为被动甚至拒绝的态度。这也让老挝百姓坐实了“不愿改变”的标签。

而顺势而为的中老替代种植项目迥异于大部分国际机构的援助方式。在中老替代种植项目中,中方并未扮演“第二政府”角色,甚至几乎是“隐形”的。在老挝语中,中老替代种植项目被笼统地称为“公司”,而非“政府”。虽然这淡化甚至忽略了中老替代种植项目的援助性质,难以达到政治宣传效果,但是这种定位却给中老替代项目的实施带来了好处。“公司”的定位,意味着其与农户的合作是平等的、互利的,而非上下之间的指导关系。与大部分国际援助机构在项目中所承担的“指导”任务不同,在中老替代种植项目中,中方是亲自上阵,直接合作参与橡胶种植、维护、管理和销售,并共担风险。这种风险共担、协作经营的策略,使得双方构成了一个紧密的利益共同体,大大提升了农户参与种植的积极性。

二、替代项目与生态移民相嵌

南塔省的南县,地处偏远山区,交通、水电等基础设施非常不健全。虽然该县亦有不少土地适合发展橡胶,但是糟糕的基础设施和偏远的地理位置让大部分农企望而却步。2006年,新成立的大象橡胶种植公司决定逆流而上,试水南县橡胶种植。该公司也承担着中老替代发展项目。为了吸引大象橡胶种植公司,南县县政府不惜出台大量优惠政策,甚至和大象橡胶种植公司签订了独家合作协议,不允许其他橡胶公司进驻该县。不过,和其他承担替代种植项目的农企一样,大象橡胶种植公司也需要完成本地政府提出的一项基本要求——建造生态移民村寨。南县给大象橡胶种植公司的任务是在距离县城约两公里的一处空地建造一个移民村寨,用于安置该县偏远山区的部分原罂粟种植户。从经济利益出发,大象橡胶种植公司并不愿意接受这项要求。但是,该要求作为替代种植项目的一部分公司必须接受。最后公司在多方努力下完成了村寨建设。政府认为,被迁移的农户可以成为公司雇工,但实际上,直到2018年,部分移民村民才开始表达想到公司上班的意愿。(根据2019年1月笔者的田野笔记整理而成)

不难看出,大象橡胶种植公司承担的移民村寨建造工作和中老替代种植项目不直接相关。但是,大象橡胶种植公司并非孤例。实际上,生态移民与替代种植发展项目互嵌,已成为各地替代种植项目实施中的常规操作。除了建造生态移民村寨外,还包括通过直接雇工、项目合作等多种方式推动生态移民进程。剖析这一现象,需要考察替代种植发展项目与生态移民工作的内在关联,更需要理解其背后所反映的发展项目与当地政府的互动关系。

替代种植发展项目与生态移民的互嵌事实,集中体现了项目在与政府互动层面上的“顺势而为”原则。“势”是关键,我们可以从现实处境和发展理念两个方面予以理解。从现实处境看,老挝亟须生态移民的配套安置措施,尤其是移民生计问题的解决方式,而中老替代项目犹如“救命稻草”。2001年,老挝颁布《老挝2001—2005年禁种毒品计划》,启动史上最严厉的罂粟铲除计划,大量山地民族难以维持生计,只能配合老挝政府的生态移民政策,离开大山,寻找新的生计方式。与此同时,中老替代种植项目中的大部分农业经济作物,例如橡胶、水稻、西瓜、香蕉、甘蔗等,均有较低海拔、平缓坡地、交通便利等地理条件的要求。于是,替代种植发展项目与政府生态移民政策实现了完美契合。从当地政府角度看,急需替代种植项目成为生态移民的新生计来源;从中方角度看,配合大规模生态移民的安置,项目的实施可以得到较好的政治保障,同时可以在人力资源获取、土地政策优惠等多方面获得支持。

从发展理念看,替代种植发展项目之所以愿意配合政府生态移民政策,是因为充分理解了老挝政府的山地民族发展理念。而之所以能够理解,源于中老两国大致相同的山地民族发展理念。笔者认为,对老挝政府发展理念之“势”的认知及认同,是替代项目与生态移民互嵌的关键。依照西方国际援助模式,促进山地民族发展的基本方式是原地援助,不改变山地民族生活环境,不鼓励生态移民,仅仅是改变其生计策略(Lu,2017)。而老挝政府的发展思路却并非如此。老挝政府相信,不改变其生存环境,那么山地民族随时可能重操旧业,种植罂粟。此外,山地环境具有空间封闭、交通不便、市场闭塞等特点,难以实现山地民族的发展要求。因此,老挝政府倾向于通过生态移民的方式,将山地民族迁移至谷地等可以获得更多市场机会的、交通便利的地点。生态移民是老挝政府一直秉持的山地民族发展策略。自20世纪70年代开始,老挝政府就持续实施生态移民政策,规模较大、持续时间较长、影响最为深远的有“村寨整合计划”(新中国成立初至今)、“土地和森林资源配置计划”(始于1990年)和“重点村寨定居计划”(始于1998年)三大项目(Baird,Shoemaker,2007)。这些项目的基本目标是“迁移”和“扩容”,即将山地民族迁出山林,并将小村寨合并为大村寨。巧合的是,生态移民思路一定程度上也构成中国扶贫经验的一部分,且被证明是一种较为有效的帮扶措施。山区农民搬迁至平地,一方面可以获得便利的交通、教育与医疗等现代化服务,另一方面也可以得到更多的生计机会(孟琳琳,包智明,2004)。相同的山地民族发展理念,最终促成了公司对老挝生态移民政策的充分理解,并予以积极配合,实现了替代项目与生态移民的配合与互嵌。

那么,中老替代项目又是如何在实践层面上有所“为”的呢?归纳起来主要有以下三种方式。一是,多种方式吸纳新移民参与项目,例如合作经营模式、示范园就业模式等。合作经营在上一节中已有介绍,即双方约定在土地、资金、劳动力、技术、销售等方面的投入和最终分成比例,合作种植。这种合作模式较为灵活,特别适合新移民根据自身需求量身定做具体合作方式。而示范园就业模式则是吸纳新移民前往项目所拥有的橡胶地就业。这种方式一方面解决了新移民的就业问题,另一方面成为新移民系统掌握橡胶经营技术的重要学习机会。孔雀公司位于南塔省的某橡胶示范园,解决了80名山地移民的就业问题。他们均携带家眷定居于示范园,居住的房屋及水电、子女教育等配套设施全部由公司统一提供。张雨龙等考察过老挝南塔省的勐新县帕雅洛村的移民搬迁过程。该村是1987年在政府帮助下建立的移民村寨,最初只有8户村民。虽然政府一再动员当地山地民族移居该村,但是效果不好。直到2001年才发生转机,山地民族陆续搬迁到该村,2003—2005年达到搬迁高峰。至2013年,该村已达75户388人,成为一个大型村寨。张雨龙(2018:107-109)将原因归为三点:其一,国家禁毒力度的加大;其二,中老替代种植项目的大力实施所取得的显著成功的吸引;其三,替代种植项目对管理工人、季节性和阶段性劳动力的大量需求,促成了坝区劳动力市场的形成。从该个案不难看出,替代种植在促成老挝生态移民过程中的积极作用。二是,橡胶等经济作物构成一种生计吸引力,提高了山地民族的搬迁意愿,推动了山地民族自发生态移民。很多山地民族对生态移民有所顾虑的一个重要原因是对生计的担忧。而橡胶等有着良好市场前景的经济作物在平地区域大量种植带来的收益,逐渐打消了这些山地民族的忧虑,促使其搬迁下山。上文提及的“八家村”就是在橡胶种植的吸引力之下,主动在平地定居的例子。三是,项目直接参与生态移民实践。中老替代种植项目往往需要“搭配”生态移民村寨的建设工程,用于安置原罂粟种植户。以大象橡胶种植公司参与生态移民村建设为例,显然,大象橡胶种植公司是出于政治合作的考量而非经济利益的考量参与建设移民村的。通过上述三种方式,中老替代种植项目以老挝生态移民政策为抓手,实现了政治上的“顺势而为”,最终促成了项目的顺利施行。

相较而言,西方等传统援助机构在促进当地经济发展方面收效甚微,原因是其在政治方面未能“顺势而为”,主要体现在援助机构未能与政府在发展理念上达成一致,形成相互理解。在本文案例中,主要是指双方在生态移民与经济发展的关系问题上的分歧。事实上,老挝的三大生态移民项目,均有各种西方政府或非政府组织的资金帮扶(Baird,Shoemaker,2007)。这表明,这些国际援助机构并非反对老挝生态移民政策本身。他们是不赞同将生态移民与经济发展关联,不认为生态移民有助于促进经济发展、提升山地民族生计技能。当然,这也与西方社会对生态移民政策的持续批评态度有关,导致西方社会对生态移民的警惕甚至反感(Muggah,2008:14-21;Zea,2010)。但是,发展中国家经济与社会发展水平的限制,使得山地民族在封闭的山地环境中难以获得经济发展机会。而生态移民也确实构成了一种虽然充满坎坷甚至不公但是可行的发展路径(High,2008)。同为发展中国家的中国,则在发展经验上证明了生态移民的有效性,并对老挝政策予以充分理解,达成替代种植发展项目与生态移民政策的契合。

此外,中老替代种植发展项目积极配合老挝生态移民政策的事实充分体现了我国在对外发展援助中所坚持的正确的义利观。2014年,习近平总书记在韩国国立首尔大学的演讲就不断重申我国在国际发展合作中以义为先的义利观,强调“在国际合作中,我们要注重利,更要注重义”(12)共创中韩合作未来 同襄亚洲振兴繁荣——在韩国国立首尔大学的演讲.新华网.(2014-07-04)[2022-06-10].http://www.xinhuanet.com/world/2014-07/04/c_1111468087.htm。。配合老挝政府的生态移民政策对企业经营来说算不上经济理性行为,但是这些企业却纷纷努力克服困难,积极合作。孔雀公司和大象橡胶种植公司负责人在与笔者的访谈中都给出了相似的理由:“我们是替代种植企业,应该要配合老挝政府的工作”。从这些朴素的表述中不难看出,他们的行为逻辑所体现的正是以义为先、先义后利的正确义利观。

三、结论

本文详细讨论了中老替代种植发展项目的实施过程,尤其侧重对当地农户和政府两大参与主体的考察。不难看出,项目实施中,两大参与主体均体现出了较强的自主性。在别国NGO组织眼中是“不愿改变”的当地农民,却积极主动参与中老替代种植发展项目,最终使得橡胶等替代经济作物成为当地最重要的经济作物。老挝政府更是不遗余力地推进替代种植发展项目。一方面积极在海关进出口、替代发展项目落地等方面进行协调,并陆续出台相关指导政策和规定;另一方面积极将生态移民等本国长期发展政策与替代发展项目进行挂钩和对接。老挝社会两大参与主体的积极自主态度,在彰显中老替代种植发展项目成功的同时,使得对中老替代种植项目进行恶意批评的国际负面舆论不攻自破。

中老替代种植项目成功的关键在于中方实施者“顺势而为”的援助思路。虽然这种援助思路未必是实施者主观觉知的,但是却在项目实施的具体实践中处处得以体现。充分理解地方社会文化逻辑、尊重老挝农民的发展欲求、采用风险共担与合作共赢的方式寻求共同发展、积极配合地方政府的生态移民政策等实践,最终构成笔者所言的“顺势而为”的行动策略。这些貌似朴实的实践思路成为替代种植项目的制胜法宝,也是其他国际援助机构难以模仿之处。

虽然笔者以“顺势而为”来提炼中老替代发展的援助路径,但是笔者认为,这一思路对于其他中国的国际援助项目同样具有一定的解释力。这主要是因为,“顺势而为”的援助思路一定程度上代表了中国国际援助的某些基本原则。下面笔者从“势”和“为”两方面予以进一步阐释。

众所周知,“势”牵涉很广很杂,既包括地方政治社会历史等文化根基,也包括利益各方互动博弈的具体实践逻辑。但是,对于开展国际援助来讲,最核心的“势”还是被援助国的内在发展逻辑。在中老援助案例中,则主要体现在老挝农民对发展的觉知与欲求以及老挝政府的山地民族发展思路等,即老挝农民对“本土现代性”(李云霞,2017)的追索“欲望”(High,2014:1-5)以及老挝政府对生态移民与促进山地民族经济发展之间关联的认知。不同的援助国,其内在发展逻辑是不同的,这也是国际援助中所需孜孜以求予以探明之处。与此同时,我们还应看到,虽然内在逻辑不同,但是对发展的迫切需求却是大部分发展中国家的共性。这种对发展的急切需求是同样作为发展中国家的中国能够深切体会的。1992年,邓小平在南方谈话时指出“发展才是硬道理”,鼓舞着各族人民在改革开放中不断砥砺前行。正因如此,我国一直强调“发展权”是基本人权之一,支持发展中国家的经济与社会发展。2016年,国务院新闻办公室发表的《发展权:中国的理念、实践与贡献》白皮书指出:“唯有发展,才能消除全球性挑战的根源;唯有发展,才能保障人民的基本权利;唯有发展,才能推动人类社会进步。”相较而言,西方传统国际援助多以实现西式“民主政治”为重要目标,热衷于“撒胡椒面”式的碎片化援助(李斯特,2011:217-219),而相对忽略了发展中国家最重要的发展权问题。

“为”主要是指国际援助的具体实践策略,其关键在于“平等”与“共谋”两个方面。所谓“平等”,主要是指援助国和被援助国之间的平等,这既指我们需要摆脱援助中的优势身份和盲目的专家视角,也指双方在政治上的均等与互相尊重。如何处理与政府的关系,是所有国际发展援助项目必须面对的问题。传统国际援助组织常凭借援助者优势地位,以“民主”与“自由”为旗号,提出附加性的政治性条款,引导受援国政治体制的改革、政治权力的制衡及政治参与机制的完善等(玄烨,2015:2),即进行所谓“善政”的政治改革(Svensson,1999)。但是,越来越多的实证研究指出,政治、民主等因素与发展之间的相关性很难得到证实(Dijksatra,2002)。与传统援助方式形成对比的是,中国等新发展援助主体往往不以政治改革作为援助条件之一。2021年,国务院新闻办公室发布的《新时代的中国国际发展合作》白皮书中明确指出:“开展国际发展合作时,不干预其他国家探索符合国情的发展道路,不干涉其他国家内政,不把自己的意志强加于人,不附加任何政治条件,不谋取政治私利。”平等的政治地位,是援助取得长效的根本保障。

所谓“共谋”,是指援助方作为平等的参与者参与援助项目,共同为发展承担责任与风险,并共同分享成果,双方协作发展。这里的“共谋”有两层意思。第一,“共谋”是合作共赢的基石。“共谋”的本质是与被援助国一同构建共担风险、合作共赢、共谋发展的命运共同体。中国并不扮演高高在上的技术专家、民主政治指挥家等角色。相反,中国谋求一同努力、协同进步,共同面对市场,一起走向未来的命运共同体的平等互助的成员角色。从这个角度看,我们期待并正在致力于实现的国际发展援助理念就是构建和谐共赢的命运共同体。第二,“共谋”也意味着树立正确的义利观。《新时代的中国国际发展合作》白皮书强调:“坚持正确义利观是中国开展国际发展合作的价值导向。正确义利观坚持义利相兼、以义为先,这既是中国传统文化的弘扬,也是中国国际主义精神的体现。”我国对外发展援助的首要出发点不是利,而是义。“共谋”意味着想人之所想,急人之所急,着眼于被援助国真正所需。“义”字为先,这不但是发展合作中的道义所在,也是合作得以持久的根本保障。