“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设的问题与优化路径

政府管理文章编号：1673-9973（2024）02-0024-05

收稿日期：2024-03-12

作者简介：余丹（1985-），女，福建建阳人，讲师，硕士，主要从事行政管理研究；李忠汉（1983-），男，河南新蔡人，教授，博士，主要从事地方政府治理研究。

摘" 要：基于数字时代治理“第三波浪潮”理论对南平市的数字政府治理实践展开分析能够发现，南平市数字政府治理已取得明显实绩但面临一些问题：服务渠道和服务方式较少；尚未有效满足个性化诉求；某些服务内容、相关信息未能及时更新。数字政府治理平台建设存在问题主要归因于某些地方政府的顶层设计科学性不足；相关人员的理念陈旧；多元参与不足。我国数字政府治理平台建设将进一步优化，实现这一目标的路径主要有优化顶层设计；革新相关人员的理念；强化多元参与。

关键词：“第三波浪潮”；数字政府治理平台；数字政府治理；南平

中图分类号：D630

文献标识码：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.004

Problems and Optimization Path of Digital Government Governance Platform Construction from the Perspective of “Hourglass Node”

YU Dan1， LI Zhonghan2

〔1.Party School of Nanping Municipal Committee of CPC（Nanping Academy of Governance）， Nanping 353006，China;

2.School of Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， China

〕

Abstract：Based on the “hourglass node” theory of governance in the digital era， the analysis of the practice of digital government governance in Nanping City can be found that the digital government governance in Nanping City has achieved obvious achievements but faces some problems： fewer service channels and methods;Personalized demands have not been effectively met; Some service contents and relevant information were not updated in time.The problems in the construction of digital government governance platform are mainly attributed to the lack of scientific top-level design in some places; the outdated concept of relevant personnel; and the lack of multiple participation.From the perspective of prospects， we should further optimize the construction of digital government governance platform. The main ways to achieve this goal are： optimizing the top-level design; innovating the concept of relevant personnel ， and strengthening multiple participation.

Key words：“hourglass node”; digital government governance platform; digital government governance; Nanping

进入21世纪新时代后，随着互联网、“大数据”和移动通信的智能化、信息化发展，我们的生活到处显现着深刻改变。这些技术革新，让人们转变了在工作、学习、生活和娱乐上原有的特定方式。在某种程度上，随着公众参与政府治理的自主意识和参与政治生活、议论政治能力的提高，相应地就对政府在为人民服务方面和方式上提出了挑战，如何利用高速发展的信息技术来提高和改进政府工作和服务的效率，已经成为各国政府关注的重要内容。各国、各级政府部门顺应时代发展，不断创新、探索和加快本地区的数字政府治理平台建设，想依靠现代互联网、“大数据”和移动通信技术的发展，为社会和人民群众提供更为便捷化、高效化、智能化的公共服务平台。

国外学界对数字政府治理平台的研究集中于如下几个方面。第一，数字政府治理平台发展的影响因素。库舒（Kushchu I，2004）分析了数字政府治理平台受到群众广泛关注并且成功的原因，主要侧重于对平台成功要素进行分析总结。2006年，艾卡马舍（Al-khamayseh）研究发现数字政府治理平台自有的移动属性和便捷性，并强调因用户需求的决定性作用。第二，数字政府治理平台建设内容。2007 年，欧盟召开“第二届移动政务研讨会”解决关于治理平台技术推行和服务对象等相关问题。许多外国学者在研究中指出，政府建设数字政府治理平台就要极大考虑服务对象的相关意向，才能为政府提供更精准性的服务。第三，数字政府治理平台服务内容。一些学者提出，数字政府治理平台应继续更多地考虑群众（用户）的幸福感和宽容度，以满足公众的需求。

国内学界对数字政府治理平台的研究集中于以下几个方面。第一，数字政府治理平台的现状。我国当前的数字政府治理现状总体处于一个“交互阶段”向“事务处理”阶段过渡的进程中；政府治理平台建设要以公众为中心，消除东西部发展差异，向低成本、集约化趋势发展。为了有效调适这些部门之间的均衡程度，我国各级政府借助数字政府治理平台整合某些政府部门的相近职能［1］；数字政府治理平台建设由党委领导下的政府部门主导展开［2］，但社会组织、企业和公民等也是重要的参与主体［3］。这种参与随着数字政府治理进程的推进而逐渐强化，这些主体也逐渐成为数字政府治理过程中的重要建设主体［4］。第二，数字政府治理平台内涵及特点。政府部门借助移动信息化、大数据来进行行政管理，让政府与公民之间进行的交互模式是时代发展的趋势［5］。第三，数字政府治理平台的实践应用。通过总结国内外数字政府治理平台案例，能够得出社会极大需要数字政府治理平台建设的必要性［6］。数字政府治理平台的重要内容之一就是政府APP，它将会成为公共服务新方式［7］。

国内外学界的现有研究成果均具有一定价值，但未将数字政府治理平台建设置于数字时代治理“第三波浪潮”中展开研究。从实例来看，目前福建省南平市在建设数字政府治理平台方面已经取得诸多实绩，为城市发展数字治理平台提供了经验和参考，但也面临一些问题，针对这些情况展开分析，能够发现这一过程中面临问题的成因，助力我国地方政府建设数字政府治理平台。

一、“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：理论与现状

（一）数字时代治理“第三波浪潮”理论

数字时代治理理论的代表人物是英国学者帕切克·邓利维（Patrick Dunleavy），他在新公共管理运动走向衰微的时代背景下阐述了这一理论。数字时代治理理论强调了数字化和信息化的重要性，它提倡在政府治理过程中充分利用大数据、云计算等数字技术，以实现更加高效的治理。“权力结构重塑”和“实现形式设计”提出了三个关键概念：重新整合、整体主义和数字化，以期达到更好的治理效果。因为所运用的数字技术存在差异，数字时代治理被划分为“第一波浪潮”和“第二波浪潮”，后者的重要特征即有效运用大数据、云计算和社会网络助推数字政府治理水平提升。与“第一波浪潮”和“第二波浪潮”不同的是：“第三波浪潮”强调遵循较为稳定的总路线推进数字政府治理进程，兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，而非前两波浪潮那样明显偏向于技术创新驱动。

数字时代治理“第三波浪潮”理论的内涵是：在执政党、领导人的正确领导下，坚持并根据现实变化稳步优化正确的数字政府治理路线，有效优化治理制度、平台、结构和环境等，整合多元主客体的合力；在实体空间和虚拟空间中兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，因需制宜地实施烈度适中的非均衡政策，有针对性地调适数字政府治理的极化效应和扩散效应；防范或打破数字政府治理过程中的“低水平锁定”状态，有效维护网络安全、提升数字政府治理水平并调控不平衡程度，使治理成果惠及最广大人民群众［8］。

（二）“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设现状

数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导有效优化数字政府治理平台建设，基于供给数字公共服务使治理成果惠及最广大群体。通过提供和接受数字公共服务，数字政府管理可划分为三个层面：提供者、接收者以及在他们之间建立的数字政府管理平台。这三个部分类似一个沙漏，数字政府治理平台即这一“沙漏”的“节点”。“沙漏节点”是数字政府治理主体诸多工作的展现者，向数字政府治理客体供给数字公共服务，同时收集治理客体的意见和建议等并向治理主体反映，助推治理主体改进相关工作，这些举措有助于数字政府治理的展开及优化。南平市于2017年印发《南平市数字信息产业发展规划（2017—2025年）》，这一规划的第五项重大工程是数字政府增效工程，此项工程很多内容涉及数字政府治理平台建设。宏观上来看，“第三波浪潮”中南平市数字政府治理平台建设现状如下。

1.整合优化，推进掌上“一网通办”。南平市充分利用现有的资源——电脑端网上办事大厅，采用集成接入、统一开发模式整合行政审批、公共服务、便民服务等资源和群众、企业生产生活密切相关的移动应用，推进“一号一窗一网”建设，推广“闽政通”APP应用。其服务内容众多、较为全面，涵盖范围广。在集成接入服务方面，采用数据对接方式将已建成的服务APP分批次整合到数字政府治理平台，先提供一个统一的服务接口，即将各项政务服务APP汇聚在统一的数字政府治理平台，便捷服务群众，而不再让群众面对众多的服务软件眼花缭乱了。比如，将电子医保卡功能集成至数字政府治理平台，利用数字技术在全国率先实现二维码扫码支付购药功能，在全省率先推出“医保电子证明”，为群众提供了极大便利。在统一开发服务方面，对全市新增加的服务应用，直接依托数字政府治理平台开发建设，对其进行整合并运用行政手段禁止部门分散建设。如，整合公共服务功能，集中推出实时公交、实时路况、找车位等，服务全面而连贯，便利出行。

2.借助数字政府治理平台打破部门“信息壁垒”。南平市依托政务大数据中心促进全市政府与公共资源的数据化。建设市县乡三级一体化通用审批平台，融合政务数据汇聚、法人库、电子证照库等基础系统实现共建共享，形成“一人一档”“一企一档”，打破各部门“信息壁垒”。群众在通过数字政府治理平台办理相关事项时，根据平台提示将相关材料拍照上传到平台，待事项相关部门在政务数据汇聚共享平台查阅和确定相关信息真实性后，直接在线处理和办理。如办理购买住房公积金提取事项时，在数字政府治理平台上搜索此项业务并申请办理，按照提示拍照上传商品房户主（本人）身份证、银行卡、相关房屋发票的照片，平台审批工作人员线上直接查阅相关信息确认后，如在工作日期间申请的，申请人最快一小时内就能将住房公积金提到银行卡里，十分迅速。这种操作将申请材料精简了50%，办理时限压缩至1小时，相比从前要在窗口办理和等待有飞跃性的发展，也展现了数字政府治理平台的优越性。为更加完善和丰富数字政府治理平台各数据资源，南平市对接省级数据中心，建立一个省、市、县三级的数据资源共享中心机制，实现各部门、各层级和不同地域之间的信息共享，促进提升平台数据使用效率。

3.借助数字政府治理平台强化政民互动。南平市借助数字政府治理平台办结并将办理结果进行分流转办，而且群众可以借助数字政府治理平台在线反映问题、提出诉求或建议，平台工作人员会在限定期限内及时反馈和回复诉求。在诉求办理中，诉求人和其他群众都可以通过数字政府治理平台看到诉求件办理的全过程（提交—转办—办理—反馈—评价），让政府办事在群众监督下进行，让群众在线评价是否满意；对于诉求批转困难问题，对各项职能交叉或不清的事项明确责任人，有效减少互相推诿事件，提高群众得到答复效率，最大程度破解群众办理事务过程中的诸多难题，让群众的合理诉求得到满意的答复，让政府的公信力得到有效的提升。

4.提高数字政府治理平台运行效能。为解决群众办事困难，提高公共服务办事效能，南平市牵头制定并发布实施“一趟不用跑”“最多跑一趟”省级政务服务规范标准。“最多跑一趟”提供了一种新的方式来处理暂时无法在数字政府治理平台办理的审批事项，即根据“一次性告知”的标准，为群众提供网上办事指南，让他们可以在指定的行政服务中心窗口完成所有的申请；“一趟不用跑”则提供了一种免费的个人数字证书，通过电子签名的形式，让群众可以轻松地完成所有的审批程序。

二、“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：问题及成因

（一）“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：问题

数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导有效优化数字政府治理平台建设。身处“第三波浪潮”中的南平市推进数字政府治理过程中十分重视建设数字政府治理平台，目前已经取得很多成绩，但也存在一些问题，主要如下。

1.服务渠道和服务方式较少。南平市某些区县的数字政府治理平台的服务渠道和服务方式相对较少，而且未构建专用的APP，某些已经构建的专用APP，但这些APP并未有效整合，导致到了不同地方办理事务就必须下载、安装当地的APP。除此之外，某些APP已经上线行政审批、智慧交通、智慧医疗等多类服务，但是服务渠道和服务方式依然较少，未能有效满足数字政府治理过程中诸多客体的个性化需求，某些APP运行过程中还存在页面繁杂、指示不明以及页面无法跳转等问题，进一步减少了这些数字政府治理平台的服务渠道，对服务方式的运用也有一定负面影响。

2.尚未有效满足个性化诉求。数字政府治理平台供给的数字公共服务，这些数字公共服务明显具有多样性特征。随着数字时代的到来，“映射”的出现使得公共服务的需求发生了前所未有的变化，从最初的基本公共服务，到现在的虚拟空间、公共服务的多样性特征得以充分展现，为公众提供了更加丰富的数字化公共服务。在优化数字政府治理平台建设的过程中，应当充分利用网络技术，加强政府与公众之间的沟通，不断调整政策以适应时代发展的需求，满足社会大众的多样化需求，从而使政府治理平台发挥其最大的价值。南平市一些区县的数字政府治理平台基于线上信息与线下资源尚未完全匹配，提供的数字公共服务也未能满足一部分治理客体的诉求。

3.某些服务内容、相关信息未能及时更新。及时更新服务内容和相关信息，有助于提升数字政府治理平台的运行效能。南平市的数字政府治理平台目前已经能够提供行政审批、智慧交通等多类数字公共服务，有效地提高了南平市的数字政府治理水平及治理客体对政府的满意度。但必须注意到：一些政府部门缺乏分类管理人员，导致一些数字政府治理平台上的某些服务内容和相关信息未能及时更新，少数治理客体在数字政府治理平台上难以查到所需信息，在一定程度上影响这些治理客体的体验度和满意度。

（二）“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：问题成因

“第三波浪潮”中南平市数字政府治理平台建设存在一些问题的原因主要如下。

1.顶层设计科学性不足，阻滞数字政府治理平台建设。数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导，坚持并根据现实变化稳步优化正确的数字政府治理路线。这意味着必须有效增强顶层设计的科学性，从南平市的具体实践来看，该市推进数字政府治理过程中设置了领导小组，领导小组成员都是党政部门的领导者，这种成员结构科学性不足，也是一定程度上数字政府治理平台建设过程中顶层设计科学性不足的表现。党政部门的领导者绝大部分不具备数字政府治理研究背景，建设数字政府治理平台过程中，某些方面相关专家甚至某些技术人员更具有发言权，数字公共服务的供给范围等方面则是数字政府治理客体更有发言权，然而领导小组中并没有包含这些人员，领导小组制定某些决策的过程中也没有有效征求相关专家、某些技术人员及数字政府治理客体的意见和建议，催生数字政府治理平台建设过程中的某些问题。

2.相关人员的理念陈旧阻滞数字政府治理平台建设。数字时代治理“第三波浪潮”理论重视治理理念的革新。数字政府治理平台运行过程中涉及的某些公职人员理念陈旧，影响了数字政府治理平台的建设。如：某些公职人员秉持陈旧理念，认为无须构建数字政府治理平台以有效供给数字公共服务，这些公职人员希望政府部门依然采用工业时代的诸多方式运行。少数公职人员服务观念和责任心薄弱，认为数字政府治理平台的运行十分繁琐，并担心承担责任而不肯主动作为。某些公职人员因为数字政府治理平台的运行损害其个人利益（机器替代了人的工作），因而抵制数字政府治理平台建设。尽管有少数公职人员仍然坚信数字政府治理的实施需要公益部门、私营部门和公民等多方参与，但是这种观念的普遍存在却使得数字政府治理平台的建设受到了来自各方的阻碍，从而给整个建设过程带来了极大的不利影响。

3.多元参与不足难以助力数字政府治理平台建设进程。数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导整合多元主客体的合力。这意味着必须强化多元参与，从南平市的治理实践来看，该市建设数字政府治理平台过程中，少数公益部门认为参与建设数字政府治理平台的难度较大（难度确实不小），因而不愿意参与这一过程；某些私营部门认为参与建设数字政府治理平台较难获得明显收益，因而不愿意参与这一过程；大量公民是非网民，缺乏参与数字政府治理平台建设的能力，有能力参与这一建设过程的公民不一定愿意参与其中，因此参与这一建设的公民数量极少。除了这些主体的参与意愿和参与能力等因素之外，南平市尚未有效构建参与建设数字政府治理平台的机制，导致某些愿意参与其中的公益部门、私营部门和公民等主体不知道如何参与其中，难以有效助力数字政府治理平台建设进程。

三、“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：前景与推进路径

（一）“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：前景

从发展前景来看，建设数字政府治理平台过程中，身处数字时代治理“第三波浪潮”中的我国政府将利用现代移动终端拓宽服务渠道和发展服务方式，特别是利用流行的微信、微博、QQ等通讯形式，将数字政府治理平台变成公众的“生活小助手”；不断拓展使用人员层面，如让有视觉、听觉障碍的弱势群体也可以使用这个平台，让他们公平享有同样的服务体验和质量。由此，数字政府治理平台能够从治理主体那边更加快捷、全面地聚集数字公共服务并向治理客体有效供给，实现数字时代治理“第三波浪潮”理论所述“调控不平衡程度，使治理成果惠及最广大人民群众”这一目标。

（二）“第三波浪潮”中数字政府治理平台建设：推进路径

身处数字时代治理“第三波浪潮”中的我国政府推进数字政府治理平台建设的路径如下。

1.优化顶层设计。第一，完善科学化结构。“领头羊”作用大小对组织是否有凝聚力具有重要影响，团队力量强弱对组织是否强大具有重要影响，完善内部的科学化结构能让一个组织发挥出更优、更强、更大的作用，因此在建设数字政府治理平台这一数字政府治理过程中以及“沙漏节点”的过程中必须加强顶层设计的梳理与优化，不断完善领导者和领导班子（或整个组织）的科学化结构。首先，要注意进一步提升领导者素质，让领导者把握好全局，保持领导团队的稳定性、先进性。其次，要将有能力的领导者融入组织或领导班子中去，从大局出发激发整个组织的效能。再次，要根据岗位需要，适应信息化、网络化发展，不断强调组织内干部的年轻化、知识化和专业化，构建一个由专业技术骨干和综合型统筹人员分工合作、互相配合的团队。第二，满足合理化需求。要不断打破层级壁垒，融入各级、各部门、各职业人才建议，集思广益，不断满足各层级合理化需求，实现整个大格局信息互通共享，梳理结构性缺陷、强化结构的科学化，不断为广大群众提供优质服务。满足数字治理课题对数字政府治理平台的合理化需求，加快政府与社会之间的信息流通、资源整合，为政府决策优化和实现社会共治创造有利条件，助力数字政府治理平台建设。

2.革新相关人员的理念。第一，提升公共服务意识。治理主体要牢牢把握人民对公共服务的满意度这一根本，强化以人为本、用户至上的公共服务理念。要多从治理客体需求出发，把更多的权力移交给治理客体，分析掌握和响应治理客体需求；要不断以治理客体需求为导向，紧抓治理客体的需求，提供个性化定制服务，提供及时、准确、便捷的服务指南，展开政府相关公共服务事业；借助服务信息化网络化，积极听取治理客体的反馈，及时改进和更新数字政府治理平台相关功能。第二，培育数字政府治理平台专业人才。2014年2月27日，习近平总书记在中央网络安全和信息化会议上强调：人才是一个国家的第一资源。建设数字政府治理平台过程中，要设置专门部门管理平台运行，而不是简单地靠多个部门牵头管理；不断加大政策吸引专业技术人才，加大人才引进特别是技术型、工科型人才的引进；对于专业性人才要多进行技术型调研、设计，而不是浮于理论性工作。

3.强化多元参与。第一，强化相关机制建设。制定完善平台资讯发布管理办法，建立信息发布、反馈评价、采编运行等机制，强化对发布资讯的内容审核把关，通过互联网组织群众、宣传群众、引导群众、服务群众，比如接入充电桩服务、健康档案查询、医保账户服务、购买商业保险、公积金付房租、居住证线上办理等服务。建立网络舆情应对机制，完善收集、研判、处置和回应制度。拓宽资讯信息来源渠道，及时发布本地权威资讯，巩固壮大主流思想舆论，针对突发事件、公共事件等舆情热点，正确引导网络舆论。第二，提升用户体验感知。针对高频事项开发场景式服务，清晰引导办事群众网上填写、拍照上传申报材料，实现手机网办“傻瓜化”。引入大数据、人工智能等先进技术提供精准化、智能化服务，开发微信和支付宝小程序提供多元化服务，建立健全平台运行、管理、服务、考评等制度，重点解决群众、企业反映集中的突出问题，推动建立常态长效机制。强化选题策划，建立健全资讯采编发布、服务外包、奖惩激励、舆情处置等机制，进一步提高资讯质量和吸引力。适应用户年轻化、社交移动化趋势，持续加强各模块运行管理，增加互动参与，吸引更多年轻人使用数字政府治理平台。

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［责任编辑：杨栓保］