社会生活变迁与层级融合治理

摘 要： 社会生活变迁带来层级治理变革，超越了既有研究范式的解释边界。通过构建治理情境与结构的分析框架，并用其解读城市小区治理现象，发现生活事务规模大、性质杂和风险多，构成模糊、多元、嵌套的治理情境，带来层级治理的三大新兴特征，即治理优势上下分异、属地治理效能不彰、社会风险应对失效，因此有必要构建契合性治理模式——“层级融合治理”。该模式的核心是：既塑造政府内部关系和治理行为，又下沉重心坚持街居治理本位，还推动构建虚实结合的治理层级。需要注意的是，城乡融合的现实表现不同，社会生活变迁态势有区别，“层级融合治理”实践路径也不同。

关键词： 层级融合治理；社会变迁；生活事务；治理模式

中图分类号：D669.3 "文献标志码：A "文章编号：1006-0766（2024）06-0046-10

作者简介：刘锐，四川大学公共管理学院副教授（成都 610065）

基金项目：四川大学“从0到1”创新研究项目“乡村振兴背景下东部发达地区县域治理能力现代化研究”（2023CX28）、中央高校基本科研业务费项目“乡村振兴背景下县域政府治理机制创新研究”（20827041G4171）

① 冯川：《还原论视角下中国农村生活治理的困境及其超越》，《武汉大学学报》2023年第4期。

② 熊万胜：《江山与人民：中国治理体系解析》，北京：中国人民大学出版社，2022年，第46-51页。

③ 曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

④ 周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。

⑤ 周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学视角》，北京：三联书店，2017年，第86-122页。

⑥ 杨华：《县乡中国：县域治理现代化》，北京：中国人民大学出版社，2022年，第3-17页。

一、问题提出

近十年来，伴随城乡社会生活快速变迁，治理情境发生了深刻的变化。相关研究或将治理组织作为整体进行分析，①或应然和抽象分析治理模式，②较少立足生活事务属性，揭示层级治理模式的变化。生活事务的多层次治理模式，是指基层政府和社会主体围绕不同属性的生活事务，形成的治理角色、治理任务、治理权力等配置模式及组织机制。社会生活变迁下的层级治理模式出现诸多新兴变化，亟待超越既有的政府和社会治理框架。

基于移风易俗、一老一小等领域的治理实践，可从侧面发现当前治理变革趋势。一方面，多数地方政府仍层层分解治理任务，基层组织发挥不可替代的作用，仍是基层治理的关键主体；另一方面，层级政府直接参与生活事务治理，在公私生活治理方面发挥作用，一定程度弥补现行基层治理短板。层级政府间的分工合作、政府与社会的共同治理，相较过往的四大层级治理模式有较大的差异。既不同于“上下分治”模式下，地方政府只提出指导性的治理原则，然后让基层组织自主探索处理办法，③又不同于“行政发包”模式下，地方政府尽可能把事务整体发包，基层组织享有自由裁量权；④既有别于“高度关联”模式下，不同层级或部门间进行高度敏锐的反应和互动，通过动员机制推动自上而下政策实施，⑤又有别于“条条专政”模式下，职能部门享有决策权和执行权，层级组织的作用是配合执行。⑥社会生活变迁带来了治理内容的变迁，进而要求层级治理关系变革。

围绕社会生活的深度变迁，引出的层级治理新实践，难用既有治理模式刻画。其一，既有理论指向的治理内容较为简单，虽然能提供分析多元治理的视角，但作为“理想类型”只能展现治理主体的互动面向，较难对治理内容现状进行深入描述，更未重视层级组织关系变革维度。其二，既有理论多针对简约社会事务，事务性质简单且规模效应弱，主要讨论地方政府与基层组织的多元关系，百花齐放的框架只是侧重点不同。当层级治理的社会基础发生变化，尤其在城乡融合水平较高的现代社会，生活活动日益从生产活动分离，成为相对独立的政府和社会治理领域，【唐晓燕：《生活方式变迁视域下城市公共治理走向研究——以杭州为例》，《浙江学刊》2012年第3期。】前述理论单维解释局限被放大：如果“条条专政”和“行政发包”模式能实现生活事务的有效治理，为何高层级政府下达生活治理任务？如果“上下分治”和“高度关联”模式能精细回应群众的生活诉求，为何出现“政府干、群众看”的形式主义问题？理论与经验的张力及治理模式争论背后，是层级治理的社会基础变化。社会生活变迁引发治理变革，亟待社会科学者进行研究回应。那么，生活事务如何关联层级组织，如何刻画层级治理的变革逻辑，本文尝试进行初步回答。

二、分析框架

韦伯认为，官僚组织有效运行的现实条件是：行政事务“量的扩展”和“质的变化”，即是说，当生活事务作为治理内容类型持续稳定出现，有效治理就需要超越共同体治理模式。【马克斯·韦伯：《韦伯作品集Ⅲ：支配社会学》，康乐、简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2004年，第38-44页。】借鉴韦伯的解释路径，我们需要梳理社会生活发生了哪些变化，对既有层级治理模式意味着什么，当前层级治理变革的特征又是什么。

（一）生活变迁的治理情境

城市化工业化的快速发展，带来城乡社会巨大变迁，即生产方式进步引发生产关系的变革，社会的“属生活性”使人们越发重视生活质量。第一，传统社会结构的瓦解，带来人们生活行动方式的拓展，即人们可基于自我生活的定义，自主选择适合的生活方式。第二，空间对人们生活活动的约束被突破，现代交通和信息技术的广泛运用，带来不同主体的多元生活联系，“美好生活”的理念认知正快速形成。第三，生活价值规范的变化，带来生活行动的社会问题。一方面，家庭单位的私人生活勃兴，逐渐取代公共生活活动，而公共生活规则弱化，会带来集体行动困境；另一方面，人们为满足美好生活诉求，会自主向外拓展生活空间，不可避免带来权益型矛盾。

社会生活变迁对治理结构带来深刻影响，层级组织要面对迵异的治理情境。本文基于生活行动的空间外部性，刻画出三大类型的治理情境。第一层次的治理情境，产生于生活行动的去规则性，体现于房前屋后、楼上楼下等扩展空间；第二层次的治理情境，产生于公共生活秩序的瓦解，体现于人情交往、天价彩礼等社会空间；第三层次的治理情境，产生于脱嵌性理念引出的行动，体现于设施保障、风险管理等方面。要注意的是，三重治理情境并非独立存在，生活行动嵌入的空间具有整体性，说明治理情境是并存和交织的。

相较生活活动依附于社会结构，社会生活变迁的典型特征是：生活内容越发复杂多元，行动越来越不受规则束缚，既缺少“社会规则”的束缚，又缺少“治理规则”的束缚。当治理的社会条件发生变迁，传统层级治理关系就要变革。

（二）治理情境变迁的影响

社会生活变迁带来大量事务，不仅新增事务大量出现，原有事务同样嬗变转型。那么，治理情境变迁为何要求治理模式变革？具体而言，当生活活动既嵌入又脱嵌空间，既不规则明确又不分布规律，使得各样生活活动引出的治理情境，会形成治理压力并溢出基层，而基层组织的被动性和嵌入性，会因能力有限难以有效治理。对那些尽管琐碎和多元，但逐渐具有规模特征，且呈现分布规律的事务，需提高系统回应能力。

1.治理优势的上下分异

中央和省市政府通过发挥财力的效用，回应不同情境的治理要求。第一，自外而内的治理资源增多，试图实现生活事务全覆盖治理。有研究发现，从2000年至2020年，民生支出无论是占GDP的绝对比重，还是占公共支出的相对比重，都显著提升。【焦长权、董磊明：《迈向共同富裕之路：社会建设与民生支出的崛起》，《中国社会科学》2022年第6期。】民生职能扩张的结果是，群众反映强烈的生活问题、国家认为重要的生活问题，均要求进行全周期回应。第二，项目资源基于政府“条线”部门的输入，试图实现生活事务精细治理。自外而内的治理政策，给基层组织带来日益繁重的治理任务，但基层组织的行政能力有限，无论应付膨胀的公共服务，还是承接部门的创建任务，都显得力不从心。为防止基层组织的不作为和乱作为，地方政府须设定资源分配标准，收紧检查验收和考核激励权。

项目和制度的规范和精细治理，无法替代基层组织的作用。毕竟，生活事务产生于多元的行动，仅了解生活行动形成的物理信息，不足以把握生活行动的整体性。第一，部分性。生活事务兼具社会性、物理性和政治性，收集的治理信息难展现其完整性。第二，化约性。生活行动嵌入的空间性质模糊，带来事务的非标准化和非程序化，而对混沌事务进行行政治理，易裁剪和遗漏有效事务信息。第三，唯上性。治理标准越清晰、规范程度越高，越要求“不打折扣”执行，越会带来基层治理行政负担，使得基层组织难以应对。

多样化的生活理念和生活方式带来多元行动，引出的生活事务具有多重属性，这就要求变革层级治理模式，构建契合性的事务治理结构，即地方政府和基层组织分别发挥优势，通过上下结合实行互促共生式的治理。一方面，针对生活事务的价值性和社会性，要求发挥基层组织的嵌入治理优势；另一方面，针对生活事务的模糊性和溢出性，要求发挥政府的科层治理优势。治理优势的上下分化，构成层级治理重构基础。

2.属地治理的效能不彰

既有层级治理模式的核心原则是属地治理，隐含的前提是：第一，除少部分事务对应政府治理职责，大部分事务可分割给基层组织；第二，属地尤其一线组织更了解情况，地方政府需要设法提升一线治理动力。由于生活变迁带来的治理内容增多和复杂，属地基础的分级治理模式会遭遇挑战。

相较城乡融合带来的生活方式变迁，拥挤空间带来的生活事务模糊化，对既有的层级治理模式挑战更大。生活行动造就不同治理情境，理论上，我们可以进行情境性界定，对情境事务进行分类和分级治理，事实是，不同情境的事务属性交叠混杂，通过主体互动溢出了不同情境。对地方政府而言，只是强调落实属地治理职责，难以实现全面有效治理。第一，拥挤空间的生活事务较混杂，难对其清晰界定权责，既难依据属地原则层级分解权责，又难完全界定政府和部门治理责任。第二，基层组织作为信息汇集的主体，信息上报会关联地方政府行为，当基层组织的动力不足，会隐瞒于己不利的信息，进而带来信息治理的堕距。

吉登斯曾提出“生活政治”的概念，“生活政治”将生活与政治相关联，即政治除通过“支配性权力”在生活领域展示力量外，更为关键的是通过治理输入政治意志，转变人们的生活习惯和道德。【安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，赵旭东等译，王铭铭校，北京：三联书店，1998年，第252页。】基层组织工作贴近居民生活，能立足混合组织的嵌入优势，对强政治事务转换治理，对强科层事务过滤后上报。基层属地治理的这种两面性，对地方政府提出了新要求。第一，基层治理的政府依赖性增强。应对规律性专业性事务，需要具备专业治理资源，当事务的自治剩余【吕德文：《有为而治：节俭、高效与乡村治理现代化》，北京：东方出版社，2023年，第49-54页。】特征逐步增强，治理需要跨层级和跨部门时，治理重心就有必要下沉。第二，政府需要统合治理资源。地方政府需要针对多元生活事务，配置不同的治理资源进行常态应对，同时有必要适度聚合“条块”和层级治理权力。

3.社会风险的治理难题

在生活活动自主和脱嵌社会之前，人们会基于共同和稳定的需求，集体寻求合作和遵守社会规范。在这种生活方式中，社会风险作为小概率事件阶段性存在，通过上下分治的“分散烧锅炉”治理，结合压力型体制运作和运动式治理机制，大致可实现社会风险化解于萌芽状态。

社会生活的结构性变迁，使原有治理安排失效，而不经意的常规生活活动，会带来生活风险规模性增长。概括起来，生活结构变迁下的风险，源于生活事务的三大属性。第一，连带性。生活事务兼有社会性和事务性，治理既要针对人际情感和交往，又要应对复合性的物理和社会事务，而应对不善容易“拔出萝卜带出泥”，为释放“气性”容易产生身体暴力。【陈柏峰：《“气”与村庄生活的互动——皖北李圩村调查》，《开放时代》2007年第6期。】第二，模糊性。社会生活变迁带来不少的新生事务，有些属性模糊且找不到明确主体。而缺乏常态治理回应的新生生活事务，受多重因素的影响积累扩大，易氤氲形成不确定风险。第三，政治性。生活事务的日常性和公共性交织，二者分离会带来社会失范问题，当政府将美好生活愿景纳入治理体系，又不能持续有效治理生活事务时，就会引发人们道德认知的变化，产生对政治价值的质疑，进而带来治理正当性的风险。

生活风险的多元异质和规模放大效应，会对政府和社会治理带来挑战。其核心问题是：不同社会风险的交叠放大造成整体影响，导致分级属地体制的隔离作用变弱。一方面，生活活动的日常性、混沌性和情境性带来多元风险，难以被刚性的治理体系捕捉和识别；另一方面，常规治理模式失灵带来风险事件的偶发，而风险烈度和频次易引发社会广泛关注，进而会形成本体安全的群体焦虑，带来个体生活不安全感。当风险溢出属地和无序上移，层级治理压力就会逐步增大。第一，基层组织对地方政府的依赖性增强，单靠基层组织的反应治理模式，易带来应对盲区和治理失效。第二，地方政府对风险的治理控制增强，强调“将矛盾化解在基层”，强调加强社会风险监测体系建设。而地方政府通过构建“以防万一”的治理制度，有助于推动层级组织分摊多元风险。

（三）层级治理变革的特征

生活变迁使得治理事务数量大和性质多元，既有的层级治理模式短板逐步暴露。针对治理目标和内容的转变，治理系统须调适情境治理机制，“层级融合治理”模式遂登上舞台。

1. “层级融合治理”模式的表现

针对生活变迁引出的治理难题，层级组织需要下沉治理重心，基于组织运作方式的变化，提升对事务的反馈治理能力。第一，将居民生活诉求和交往矛盾，识别转换成可治理的事务，通过发挥不同组织的治理优势，实现事务的收集、处置和反馈。层级组织应基于社会生活表现，调整“条块”和层级组织间关系，针对不同情境因地制宜治理。第二，厘清不同类型情境事务，再造处置流程并明确治理权责，地方政府一方面应下放控制权，尤其是放权给县-乡-村组织，另一方面须立足治理职责协调治理资源，为属地治理提供能力支持。

针对生活事务的覆盖治理难题，地方政府应承担更多治理职责。覆盖治理的前提是科层治理，其难以应对模糊性、连带性生活事务，而层级组织构建属地二阶治理机制，能避免有覆盖无治理的情况。第一，地方政府基于不同事务的规模特征，构建平台化运作的整性性组织。【孙志健：《平台化运作的整体性政府——基于城市运行“一网统管”的个案研究》，《政治学研究》2022年第5期。】不同层级组织基于合作治理架构，既能与下级组织联动治理，又能向上级组织“吹哨报到”。第二，基层属地组织反馈的生活事务，无关一阶治理或一阶治理无效的，需要发挥党政组织协调功能，通过跨部门协调匹配治理资源。跨层级、跨领域的治理模式，不仅缩短了需求端与处置端的距离，而且能提升风险决策和响应的效率。

社会生活变迁下的治理事务，包括嵌入性和脱嵌性两类。脱嵌性事务具有类型规律性，地方政府需要保留统筹治理能力，提升事务的监管和应对机制，避免事务无序扩散蔓延。嵌入性事务受拥挤空间的影响，个体竞争空间利益易产生摩擦，地方政府应强化属地治理职责，降低矛盾转换为风险的概率。一方面，地方政府提升了基层防范治理能力，但也增加了基层组织应对不力的成本；另一方面，生活事务由“小事”演变成“大事”，层级政府理应高效应对风险。而平衡组织治理的专业性和整体性，是“层级融合治理”模式运行的关键。

2.“层级融合治理”模式的特征

“层级融合治理”的内涵是：上下层级组织基于相互支持，既应对各自职责事务，又合作应对剩余事务。“层级融合治理”模式的有效运用，需通过特定组织机制实现。

（1）从治理权力配置看，地方政府并非将治理权“打包”给基层组织，而是针对不同生活活动情境构建不同层级关系。第一，生活活动关联个人感受，受关系和道德的影响大，层级治理需要立足事务的连带性，激活社会关系网以获得社会权力，进而将政治德性转换为生活习惯。地方政府除保留必要的干预权外，应下放属地处置权、“条条权力”等。第二，公共生活受物理空间和社会规范影响，事务越脱嵌社会规范越具有规则性，越需要发挥政府治理职能，分级和“条条治理”就越必要。鉴于生活活动的交叠汇聚使得情境编码治理困难，地方政府应下沉处置权，既与属地基层组织合作，又创新权力下沉方式。

（2）从治理任务分配看，治理任务并非非此即彼分配，而是依据治理情境的差异，构建不同的层级关联方式。第一，针对脱嵌社会关联的生活事务，治理任务不应下放给属地基层组织。地方政府应进行常态监控辨识，构建敏捷防范和处置的工具。若将治理任务和责任全部下移，基层组织缺乏全周期响应的能力，治理问题易演变成风险事件。第二，针对嵌入社会关联的生活事务，应将治理任务下放给基层组织。基层组织距离事务最近，不仅能及时发现和监管这类生活事务，还能针对事务属性进行调适性处置。若为防止属地治理不力出现“意外”，地方政府常态推动跨层级、跨部门的动员排查，“一人生病、全家吃药”的应对方式会带来体制消耗。

（3）从治理角色设置看，层级不是单向委托-代理关系，而是立足治理职责形成不同角色。例如，当事务治理的政治风险小，对治理效果提出高要求时，上级组织易采取行政包干制；当待治理的事务属于中心工作，坚持结果导向且有效率要求时，就应构建“高度关联”治理机制……对下级组织而言，上级组织既将治理任务委托给下级组织，又分配承担任务需要的资源，还通过考核监管推动下级组织积极执行，使得不同政策带来不同执行角色。基层组织作为属地承接方，既需要基于上级组织控制扩展治理资源，又需要借势上级组织配置治理资源。因此，层级组织为完成治理任务，须推动形成不同的组织角色关系。

（4）从组织治理过程看，层级组织构建的多元治理关系处于结果导向和过程导向之间。第一，地方政府基于资源优势参与治理，是否削弱基层组织综合治理能力有待立足现实情境研判。地方政府的治理监督或引导赋能，相较“行政发包”和“上下分治”模式介入多，但不是“条条专政”和“高度关联”模式的高度介入。第二，地方政府发挥协调动员功能，能实现横向和纵向组织的有机整合。层级组织基于连带责任，推动的沟通协商式治理，既不是控制-反控制模式，又不是传统动员治理模式。第三，地方政府既确保统合治理权，又通过过程控制和弹性赋能，发挥控制型自主治理的效力，既不同于传统分级治理，又不同于现代科层治理。

3.“层级融合治理”模式的边界

“层级融合治理”模式有运用条件。当生活事务脱嵌性越强、跨领域和风险性越高、基层属地治理短板越明显，层级融合治理就越必要。郊区社会治理、城市小区治理，属于典型的“层级融合治理”领域。当然，“层级融合治理”模式不会自动产生，治理目标、考核制度、督查实践等均会对其产生影响。

“层级融合治理”模式有赖治理条件支撑。第一，技术支撑。从上到下的层级组织均强调借助信息技术，提升常态情境事务监控治理水平。地方政府借用信息技术，可以整合组织间资源，破除横向和纵向信息传递阻碍，进而弹性和整体地应对生活事务。第二，体制制度。“层级融合治理”模式既受向上负责制、【周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。】绩效合法性【赵鼎新：《国家合法性和国家社会关系》，《学术月刊》2016年第8期。】等制度的影响，又受特色权力制约、【景跃进：《中国特色的权力制约之路——关于权力制约的两种研究策略之辨析》，《经济社会体制比较》2017年第4期。】压力型政策的影响。二者通过界定上级组织的权力空间，形塑下级组织的治理责任，进而造就层级组织的治理压力。“层级融合治理”模式的生成和运行，需要制度和技术的共同作用。

“层级融合治理”模式的治理后果具有不确定性。第一，上级组织考核与下级组织自主间存在张力。上级组织下沉治理资源并出台政策，要求下级组织排查风险和精细治理，会对下级组织治理策略产生影响，下级组织或者会与上级组织讨价还价，或者会陷入文赎主义泥淖。第二，跨域治理与属地治理间存在张力。治理事务的溢出性和模糊性越强，对跨部门治理、层级治理的要求就越高，而上级组织的责任分配不力，会带来属地治理超载。第三，权责协调的问题。基层组织由于治理层级低，要直面上压下挤的治理情境，因而治理动力和治理能力均低。通过“不变体制变机制”的治理赋能，能实现治理系统内部权责协调，发挥层级组织融合治理优势。

三、案例分析

出于研究方便和分析精细的考虑，本研究选择解读【赵鼎新：《解释传统还是解读传统？——当代人文社会科学出路何在》，《社会观察》2004年第6期。】城市小区治理，主要基于两方面的考虑。第一，城市小区社会生活多元复杂，嵌入性和脱嵌性事务都有，是城市治理棘手的领域。第二，城市小区易出现治理风险，倒逼层级组织采取有效举措，可搜集的材料较为丰富。为了确保讨论更有针对性，本文选取成都市温江区涌泉街道小区治理作为经验材料。选择涌泉街道作为个案源于其生活变迁及其治理的典型性：一是涌泉街道地处成都市近郊区域，城乡社会融合形态较明显，小区生活变迁现象剧烈；二是区街两级早期回应不力，带来基层组织属地管理困境，及扩大风险的应对难题；三是当地政府下沉治理重心，塑造层级组织关系和治理行为，构建中间组织并促进政社合作，增强了生活事务治理能力。2023年8-9月，笔者在温江区涌泉街道实地调研15天，后续又通过各种形式跟踪调查，并收集有区街政府文件和网络资料。

（一）小区生活治理的问题

小区作为居民生活单元，不仅生活活动的规模增大，生活活动的性质也同样多元。调查发现，涌泉街道问题小区占比多，生活事务的治理难度不一，对层级组织回应提出要求。

一是自治型矛盾上溢，基层组织被动应对。小区居民生活诉求多元，反映的生活治理问题类型多样，不少属于社会自治类诉求，主要包括两个方面：一是邻里关系由熟变疏，日常交往易产生矛盾，居民会产生情感行动，借特定的事由投诉；二是空间人口密度增加，带来社会生活行动纠葛，如楼上活动影响楼下休息、广场舞带来扰民的抱怨等。居民将生活问题向上反映，因数量多、性质杂且琐碎，基层组织难常态应对，只能根据压力责任感知，被动应对高风险事务。

二是小区存在治理盲区，介入不及时易引发风险。人口密度大且流动频繁，使小区生活安全的潜在隐患增大。涌泉街道地处成都市近郊区域，大部分是老旧刚需小区，不仅设施配套不完善，而且电梯管网老化，难满足居住生活需求。一方面，居民希望生活有序，借托了不同的方式反映，其诉求内容多元且复杂。另一方面，问题难解决增加了居民不满，新问题交织产生并激发旧有矛盾，既有层级介入治理较为低效。常态治理不足引发居民不满，使得居民的负向情绪累积，带来其对治理组织的不信任，逐步聚集形成集体负向情绪，容易因生活琐事激活怨气，引出特定的情感型社会行为，带来社会风险的无序爆发。

三是民众诉求琐碎多元，精细治理迫在眉睫。待治理的小区事务，概括起来有三大类：一是安全诉求，包括燃气和消防安全等，不仅要做好政策宣传，还要推动常态巡查；二是公共诉求，如一老一小服务等，不仅要自上而下供给，还要保证其获得感；三是个性诉求，如特殊人群关爱等，不仅需要专业服务，还需要协同供给。当居民生活诉求增高，非精细供给就会引起居民不满，甚至会恶化干群关系。但是，由于小区长期未进入决策者视野，街道和社区组织的应对相对粗糙，同时不出事的逻辑扩大了生活治理域，使得生活治理的价值问题和客观问题交织。

（二）小区层级的融合治理

面对小区生活事务的治理挑战，治理系统需要变革应对模式。成都市制定《成都市党建引领小区治理攻坚三年行动方案》《成都市深化城市基层党建引领基层治理实施方案》等文件，温江区推动构建“一长一会”制度，即设立“小区长”和治理专委会。涌泉街道借势制度创新契机，建立小区层级主体的协同治理链条，构建起1.0版的“层级融合治理”机制。

首先，构建小区治理专委会组织。专委会作为小区治理领导机构，定位是发挥党建引领治理的作用。专委会主体是社区党委，包括7-9名非专职的委员，包括3名层级组织干部。专委会作为虚实结合的组织，不从事事务性的工作，不设置硬性的预算，主要治理棘手问题。专委会运作具有灵活性，组织内人员配备主要依赖治理情境调整。与此同时，街道党委介入有两种情况：一是研判小区主要矛盾和治理策略，派驻“条条”干部进专委会，监督和指导专委会运作；二是针对非常规的棘手的生活矛盾，街道派驻本级的领导干部下沉，担任专委会主任进行统筹协调。

其次，专委会协调多元事务的治理。专委会划分为五个“条线”：公共权益管理小组，主要监督小区物业服务工作；公共事务（安全）管理小组，主要处理小区公共环境、设施维护更新问题；邻里关系营造领导小组，主要发挥党建引领作用，促进小区多元组织融合；综合服务执行小组，主要维护小区市场秩序；自治建设观察小组，主要监督专委会治理，对小区的发展治理提出建议。不同小区的生活事务类型不同，“条线”组织的人员构成有差异，不过总体运作目标是一致的，即提高生活诉求响应效率，提升生活事务分流分类治理水平。

最后，专委会实施“片线”结合的治理。针对“条线”组织解决不了的问题，专委会构建了“片线”治理机制。“片线”治理的特征是：对疑难事务采用综合工作机制，干部要对结果负责并被赋权。【褚明浩：《“片线结合”：基层治理的机制创新与体制活力》，《内蒙古社会科学》2022年第1期。】具体到专委会运行机制，即干部下沉了解小区的生活事务，每周制定任务计划进度表，向街居两级书记汇报并获得授权。专委会须梳理亟待治理的任务，制定细致人财物调配方案，依据职责统筹分配治理力量。若治理要求超出专委会层级能力，专委会就会上报给上级领导。居-街-区三个层级组织承接的事务，呈现数量逐步递减、难度逐步增大趋势。专委会梳理上报的事务，区-街-居组织会推动协同治理，通过督促协调责任主体合作，重建小区生活的基本秩序。

（三）层级组织的融合治理

小区专委会能应对特定生活事务，但难以实现变迁生活的常态治理。温江区立足信息技术赋能，构建起2.0版的“层级融合治理”机制，以实现生活事务的精细覆盖治理。

一是构建微网格治理层级。温江区推动成立“大联动”中心，整合多个诉求回应的平台，居民生活中遇到的问题可以直接反映，温江区基于四级【四级指区县-镇街-社区-片区，其中，社区网格长由社区党委书记兼任，片区网格长由社区工作者兼任。】网格体系进行回应。模糊连带的生活事务输入后，工作人员很难进行性质上的判断，易带来层级治理超载的问题。为此，温江区提出在正式网格管理层级外，下级组织可以自主设置微网格层级。微网格长由党员和热心群众组成，一般与党支部或党小组的组织边界重合，主要是沟通自治辖区事务、协调居民间交往矛盾。第四级网格以社区划分的片区为单元，由社区工作者兼任四级网格长，主要是领导微网格层级的治理，引导和动员居民协商议事，划清公私事务的治理边界。

二是弹性协调层级权责。“大联动”中心接收的工单有两种：第一种是网格员巡查属地发现并上报的问题工单，第二种是基于12345热线举报形成的工单。“大联动”中心审核工单的合规性，再基于组织权责进行派单。对权责模糊且占总量40%～50%的工单，区级组织基于“条块结合、以块为主”的治理原则，授权街居两级组织适度的治理裁量权。就调研情况看，60%的事务在社区层面（三、四级网格）解决，20%的事务在街道层面（二级网格）解决，10%的事务报给区部门，剩余的事务须协调治理，一般由区镇领导主导推动。具体来说，镇街层面能解决的就“吹哨报到”，即区委政府赋予镇街组织考核权，督促下沉的部门及时履责；社区层面能解决的就“嵌套治理”，即乡镇层级下沉社会治理重心，对三级网格事务统筹治理；社区整合横向和纵向治理资源，动员和组织三、四级主体治理；针对特定的生活风险事务，区-街-居组织基于信息技术赋能，重构“条块”和层级组织治理结构，构建快速响应、灵活运作的机制。

三是延伸强化层级能力。“大联动”中心主导的网格管理系统，是层级部门治理职能的延伸。关联部门有新增安全治理需要，可与“大联动”中心沟通合作，根据本部门沉入的职责，支付合作治理所需费用。“大联动”中心有治理目标设定权，加盟部门有激励分配权，二者共享治理检查验收权。【刘锐、刘磊：《权责分立与风险分配：网格化管理困境分析》，《求实》2020年第6期。】“大联动”中心立足不同治理情境，协调配置专兼职的网格员。兼职模式下，层级组织既要承担本职工作，又要分管细分的网格工作；专职模式下，网格员履行的是新增组织职责，发挥的是监管和执法类功能。网格组织的跨领域、跨层级运作，既可以延伸层级组织的治理职能，又能基于“大联动”中心的统筹协调，实现复杂事务的整体性治理，还能基于身体在场的治理行动，推动层级制度融入生活场景。

（四）构建融合治理的格局

基于小区专委会的转换性治理，助力了区街两级组织的综合治理；基于网格管理体系构建，实现了模糊事务的有效治理。剩余议题是：如何构建3.0版的“层级融合治理”格局，保障统分结合的社会生活治理秩序。

一是构建小区层级治理架构。立足常规的网格管理机制，结合党组织进小区机制，涌泉街道构建了“124N”治理架构。即在1个小区党支部的领导下，2名由社区干部兼任的网格长，微网格长动员组织4个服务团，再向下引导形成N个互助组。比较而言，政府较重视微网格层级，微网格长作为小区的细化组织，发挥承上启下作用。微网格长有多重治理角色，实际是政府再划小治理层级，赋能其治理琐碎的生活事务，进而转换自治和行政的关系，重塑生活事务的动员治理路径。微网格长作为有公共身份的志愿者，能通过在地化的发现和治理行动，协助正式组织治理减轻网格管理压力。对普通居民而言，微网格长是附近的邻居，对其有天然的情感亲近感，加上地方政府的身份赋权，他们愿意向微网格长表达，有矛盾就找微网格层级调解。

二是激励微网格长积极履职。第一，能力建设。为提升微网格长履职能力，区-街-居三级组织开展专项培训，包括健身舞蹈培训、民主协商议事等。街-居组织还立足具体问题，组织微网格长群体多次外出参访，学习和借鉴社工工作实务。第二，社会激励。温江区推出“微网格+”微创投项目，街道组织鼓励微网格长申请，既可以联合微网格长申请，也可以与居民共同申请。微网格长主导项目实施过程，既能发现众多热心的小区参与者，又利于增强微网格长群体认同。微创投项目有效地在地运作，既能增强微网格长的社会认可度，又能增强微网格长的荣誉感。第三，体制激励。区级层面，出台安全隐患线索奖励办法，不同“条条”和层级组织自主进行奖励；街道层面，面向群众进行公开的达标评比，表彰季度、年度优秀的微网格长；社区层面，出台志愿者积分管理办法，通过商品兑换方式激发志愿者参与热情。当然，区-街-居三级组织，都注重利用新媒体扩大宣传覆盖性，增强微网格长的层级身份认同。

三是发挥层级嵌套治理机制。微网格长主导的小微层级治理，不能完全响应剩余事务治理需要。微网格长就要基于“124N”治理架构，援引层级组织的多元资源嵌套治理。第一，事务治理职责溢出微网格，需要层级组织履责回应。微网格长向网格员汇报，社区网格层级如果解决不了，就汇总问题后再次上报。区街两级组织基于网格管理体系，辨析事务性质后精准派单，若是跨域事务就交给专委会。第二，对自治剩余类事务，推动层级协同治理。微网格长可申请4个服务团协助，协调其分工协作治理；微网格长可申请党组织协助，加强层级情感建设，做通居民思想工作。第三，微网格范围内的自治问题，需要上级赋能和支持赋能。各层级组织一方面提供力所能及的治理资源，培育和提升微网格层级的自治能力；一方面通过购买服务聚合组织资源，为微网格层级自治提供综合的支持引导。尤为重要的是，各层级组织基于组织保护和激励机制，【王德福：《业主自治中积极分子的激励困境及其超越》，《暨南学报》2021年第7期。】能推动微网格长与不同主体的合作治理，实现连带生活事务的精细善治效果。

四、结语与讨论

社会生活变迁下的“层级融合治理”模式，与既有的层级治理模式有所区分。从权力配置看，治理权力不仅在治理组织间分配，而且在治理组织和社会间分配；除坚持街居治理主位外，还需要提升层级合作治理的水平。从任务分配看，治理任务由层级组织分担，区县政府创新应对规模性疑难事务，街居组织治理大量的模糊事务，小区层级自治琐碎剩余事务。从角色设置看，区县政府既是属地管理方，又是治理委托者和协调者。从组织过程看，街居组织的弱行政性，使二者能分工合作和弹性应对；街居组织的强统筹性，使二者能协调资源和动员治理。“层级融合治理”模式的实施能实现有效治理，源于体制稳定下的层级关系的适度灵活。如果层级组织关系越发明确和刚性，形成了层级权责的非对称结构，就会带来属地治理超载和形式主义问题。

对五种层级治理模式进行比较发现（如下表所示），前四种层级治理理论有共同点，即大多是针对简单稳定的强社会性事务，事务不仅规模小且呈现弱规律性，但社会生活变迁改变了事务结构，前四种层级治理理论的预设被改变，因而“层级融合治理”模式具有时代性。第一，生活事务的模糊性、溢出性，使“行政发包”模式预设的降低治理压力的条件改变。层级任务的发包确实利于降低成本，却易导致基层治理成本和履责压力的增长，上级组织必须直接参与社会生活治理。第二，生活风险的溢出性、规律性，使“上下分治”模式的分散治理的假设条件改变。生活风险的规模放大效应，引出跨层级、跨领域治理问题，而基于要素赋能调适层级关系，是应对风险的基础条件。第三，生活事务的溢出性、规模性，使“条条专政”模式预设的行政分权模式失效。由于基层属地组织不具有整体性治理能力，“条条”组织单向或多向下沉治理很必要，不过要注意嵌入和结合层级组织治理的方式。第四，生活事务的复杂性、规模性，使“高度关联”模式的运动式治理方式预设失效。上级组织只是纠正下级组织偏差行为，只是阶段性统合治理少数问题，易因责任混乱和激励不足造成治理内卷，因此，上级组织需要创新治理下沉机制，提升多层级弹性治理能力。

“层级融合治理”模式的变革逻辑是：对复杂性、模糊性和连带性事务，层级关联方式和治理机制需要进行调整。一是地方政府运用信息技术赋能，既针对不同情境风险常态监测，又构建模糊事务的治理兜底机制；【彭勃、刘旭：《用数字化兜住模糊性事务：基层治理的技术赋能机制》，《学海》2022年第3期。】二是区县和街镇组织共生式治理，街道和社区组织的分级分类治理，能梯度应对模糊的生活事务；三是党委主导的层级治理，主要应对复杂、棘手的生活事务，能提升治理整合性和针对性；四是治理连带的生活事务，需要构建小微自治层级，促进制度嵌套融入生活。四大逻辑差异使得“层级融合治理”模式与既有的治理模式既区分又相似。“层级融合治理”模式是治理组织调适的产物，是渐进灵活的而非刚性颠覆的。当城乡融合发展趋势越发强劲，人们对生活质量越产生高要求、越习得现代生活方式理念，社会生活的变迁态势越明显时，“层级融合治理”模式就越必要。需要说明的是，城乡融合的现实表现不同，引出的治理情境会有所区别，因而“层级融合治理”模式的实践不同。具体说来，生活事务的规模和性质不同，事务间关系和风险存在差异，同时层级组织压力感知有别，采取的治理变革方式有差异，因而会形成不同治理效果。

“层级融合治理”模式与既有模式是互补和并列关系，在各自的领域和情境发挥功能。例如，从组织运作看，“高度关联”模式是非常规治理模式，区别于四大常规治理模式；从政社互动看，“上下分治”模式强调基层组织自主性和创制性，区别于四大模式的强干预；从控制过程看，“条条专政”和“行政发包”模式的社会控制度高，“层级融合治理”和“高度关联”模式既强调组织权力适度集中，又强调治理组织结构的调适。与前四大组织治理模式不同，“层级融合治理”模式的形成，反映治理理念和制度变化。第一，“层级融合治理”模式映射出政府和社会治理理念转型，为实现变迁生活的有效治理目标，需要通过层级组织调适合作，实现多元治理主体的有机整合。第二，“层级融合治理”模式反映出治理组织调适态势，即围绕治理权力的分配调整实践，既塑造政府层级关系和治理行为，又通过治理下沉推动政社合作，引导构建虚实结合的治理层级，实现社会自治和共治结合。第三，“层级融合治理”模式指出组织治理的变革方向，即从上到下治理的非正式性逐步增强，治理优势呈现上下逐级分化态势，层级组织主导围绕治理目标嵌套整合，推动诸主体超越原有行动轨迹，构建主辅结合和条块结合的共治格局。

社会生活变迁背景下的“层级融合治理”，是否引致政府治理结构的转变？面向复杂模糊和风险化的社会生活，新的治理结构是否会渐趋稳定，抑或发生新兴规律性变化？如何理解治理内容变迁与治理变革的关系，从类型比较视角把握治理变革特征等问题，有待学界同仁进行更为深入的中观研究。

（责任编辑：吴 茜）