巴黎和会“一分为二”主权方案的提出与外交应对

2024-01-01张艺凡刘魁

哈尔滨师范大学·社会科学学报 2024年6期

［摘" 要］巴黎和会上，北洋政府的主要目标是争取山东主权的归还。会前，北洋政府明确了对山东主权的理解，认为经济主权、关税主权等实质性权利是山东主权的核心，该思路也得到了一般民众的支持。然而，在巴黎和会召开期间，美国总统威尔逊为了促成中、日达成外交妥协，提出将山东主权“一分为二”的方案，即将山东的政治主权归还中国，将经济主权归于日本。此方案一经提出，即引发了国内民众的强烈抗议，该方案最终被北洋政府严词拒绝。北洋政府的做法不仅展示了其自身对国际法主权概念的理解，也提高了国内工商业群体对“经济主权”的关注。

［关键词］国际法；巴黎和会；经济主权；民族工商业

［中图分类号］K107""" ［文献标志码］A""" ［文章编号］2095-0292（2024）06-0146-05

［收稿日期］2024-07-11

［作者简介］张艺凡，香港中文大学法学院硕士，研究方向：法律史；刘魁，上海立信会计金融学院马克思主义学院教授，研究方向：中共苏区史。

随着晚清帝国的衰落，特别是第一次鸦片战争的爆发，中英两国在战争上的直接冲突促使晚清统治精英对国际主权概念有了初步的了解。随后，中法战争甲午中日战争、以及八国联军侵华等一系列战争的爆发，使清政府在外交、军事、经济、司法等领域丧失了一定程度的独立和政治主权。

正是在近代一系列战争后，清末民初政府开始对国家主权有了更为清醒的认识。顾维钧指出：“袁世凯在1916年试图恢复帝国秩序的尝试失败后，中国再也无法被统治精英视为可以向全球扩张的神圣帝国。它现在只是一个普通的国家，与其他国家的关系不再通过朝贡制度或利益正义来表达，而是通过国际法规则和一个成熟的外交部来实现。”［1］（P155）

对于传统帝制中中国的统治阶层而言，朝贡制度以及万邦来朝的“天下观”在清末外交领域已不复存在。1916年，随着袁世凯的离世，中央大一统局面也开始崩溃，中国进入了“军阀混战”时代。在对这一时期的外交活动进行研究时，一些学者认为，国内政治的内部混乱导致了中国政府在外交上的无能［2］（P52）。然而，近年来随着越来越多北洋外交史料的发掘和利用，部分学者开始认识到北洋政府在外交领域实际上也发挥了积极的作用［3］［4］。

不同于清末时期的外交官，北洋政府时期的外交官如王宠惠、陆徵祥、王廷正等，大多受教于西方，接受了完整的外交体系训练，他们对国际法的掌握使其具备了与西方列强在外交领域正面交锋的能力和智慧。可以说，巴黎和会期间，北洋外交官积极参与国际外交秩序的重建，努力争取山东主权的回归，为国家和民族做出了一定的贡献。

本文试图通过巴黎和会上山东主权“一分为二”方案的提出，以及北洋政府对该方案的反应，探讨北洋政府对国际法中“主权概念”的认知，进而说明北洋政府对主权的认识不仅未局限于政治主权，而且非常看重和在意经济主权的回归。北洋外交走向务实和严谨的做法，对国内民族工商业积极争取经济主权产生了深远影响。

一、巴黎和会前北洋政府对山东主权的理解

北洋政府外交人员对山东主权问题的理解集中反映在巴黎和会上，这次会议是北洋政府第一次利用国际法规则全面融入国际外交体系的标志性事件。第一次世界大战期间，中国作为协约国成员，不仅对德宣战，还派遣华工赶赴欧战战场，对协约国的胜利做出了贡献。因此，在讨论战后世界秩序的巴黎和会上，中国作为战胜国之一获得了与会资格。

1919年1月18日，两个独立的中国代表团正式出席巴黎和会。一个是被国际公认的北洋政府代表团。由陆徵祥率领，这也是陆徵祥最后一次重大外交活动任务。另一个是由王正廷率领的广东国民党政府代表团，王廷正曾在耶鲁大学学习国际法，是一位忠实的国民党党员［5］（P172）。尽管中国代表团的构成反映了当时中国政府的南北对立，但两个代表团都做了充分的准备，怀着极高的期望参加了巴黎和会。

作为参与国际秩序重建与争取国家主权最为重要的一次会议，北洋政府对巴黎和会给予了高度重视。1918年，即巴黎和会召开前一年，北洋政府外交部成立了和会筹备委员会［6］（P164）。该委员会由多名专业外交人员组成，其中包括外交部长陆徵祥，次长陈箓、高而谦等人。和会筹备委员会的主要任务是周密讨论中国在巴黎和会上应提出的议案，其中“山东问题”是筹备委员会讨论的重点［7］。

山东问题源于第一次世界大战期间日本在山东的军事行动以及1915年初对中国提出的 “二十一条”要求。北洋政府在交涉后与日本签订了“二十一条”的修正案，即《民四条约》。其中，《关于山东之条约》第一条规定：“中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认”，这为日本继承德国在山东的权利提供了法理依据［8］（P1112）。此外，双方还签订了3份相关换文，其中最重要的是《关于交还胶澳之换文》，规定了在满足特定条件下日本将胶州湾租借地交还中国。这些条件包括：胶州湾全部开放为商港；在日本国政府指定的地区设立日本专管租界；如各国希望共同设立租界，可另行安排；此外，对于德国营造物及财产的处理并其他条件、手续等，需在交还前由中日双方协定［8］（P1109）。

筹备委员会认为，山东问题将来应如何解决是国际问题，而不仅是中德、中日单独交涉的问题。委员会判断：“日本政府的意图是，精华之地皆归日本，其交还中国或与各国者均其唾余耳”，所以极有可能“中国将来亦仅享受交还之虚名而已。”［7］

北洋政府官员甚至认为，取回山东主权不应是获得简单的领土控土（territory control），还需要获得领土上的其他实质性权利，如开放港口的自由权、设立租界的自由权。这些权利指向经济控制权、关税自主权和领事裁判权。因此，筹备委员会认为，如果按照日本政府规定的条件交还胶州湾，那么胶州湾实质上的主权仍归于日本，中国只是取得了交还主权的虚名。

国内民众对于山东主权的看法与北洋政府基本一致。1919年巴黎和会召开前，民众就在电报中着重强调了山东铁路主权的归属。3月24日，中外友谊会、各省议会、教育会、商会曾联合致电巴黎会议的中国专使，声明：“青岛胶济铁路等，当由德国直接交还中国……如以不公平待遇我中国，四万万人实无怕第二次大战之恶，因夫不公平之判决均为我等所排斥也。”［9］4月11日，山东省议会、教育会、公会、商会等联合发电，再次强调：“青岛胶济路诸问题，关系中国主权，关系山东主权生命。此次协商国之战胜，纯由于民主主义，与各国自主主义之发展，故能以公理屈过强权，予等亦渴望和会。对于敌国青岛胶济诸问题，依上两项主义（分别指民主主义、各国自主主义——引者注）以解决之，使暴德将恃强占据之青岛及胶济铁路，直接交还，以消除日后之隐患。”［10］

总的看来，巴黎和会召开前夕，国内民众对“山东主权”归还有着极为清晰和理性的认识，不仅要求归还山东的领土控制权，还强调了铁路主权的重要性，体现出民众对经济主权的高度关注。换言之，民众已经意识到，在巴黎和会上，仅仅争取归还山东领土控制权是不够的，还需要取得实质性的经济权利，特别是要保证胶济铁路的控制权，才能确保真正的主权归还。

巴黎和会正式开始后，外交官们在会议上清晰、明确地表达了他们对山东主权问题的诉求。

1月27日，巴黎和会“五强会议”开始正式讨论中国问题［10］。日本大使牧野伸显率先提出日本政府的要求，即德国无条件将胶州湾租借地、铁路以及德国在山东的所有其他权利让给日本，他强调日本出兵攻占青岛铲除德国势力以及维持远东和平保护商业航行，事实上已占领青岛，并得到了英、法、俄、意四国秘密谅解和支持［11］（P264）。在日本代表发言后，中国代表顾维钧表示中国将对此做出声明，但需要时间准备。和会同意中国在次日对山东问题做出回应，随即休会［6］（P185）。

1月28日上午，顾维钧代表中国发言，他提出的主要内容包括：“（1）山东因历史、人种、宗教、风俗、语言、国防等关系，应令德国将所租青岛及胶济铁路及附属权利按照巴黎和会所承认的‘民族领土完整原则’，完全直接归还中国。（2）所有中日在一战期内所订条约、换文、合同等，因中国加入战团，情形变更，该项条约等，均认为临时性质，须交大会决定。”［12］顾维钧的发言基本与筹备委员会的前期思路保持一致，他明确声明德国在青岛、胶济铁路及附属权利，应全部归还中国。顾维钧不仅主张青岛及胶济铁路的领土归还，还强调了附属权利的归属，这些附属权利被视为主权的一部分，如经济自主权、行政控制权、铁路控制权等。顾维钧及其代表的北洋政府清晰地认识到，只有将租借的领土及其全部附属权利归还中国，才是山东实质主权的回归。

此外，顾维钧依据国际法指控日本用种种非法手段迫使中国签署条约承认日本继承原来德国在山东的权益，否认了日本的法理来源，声明原德国在山东权益直接归还中国合乎法律依据。顾维钧的发言获得各国代表的理解和认同，使日方大失颜面。这充分展示了北洋外交官对国家主权的深刻理解以及捍卫国家主权的坚定立场。

二、巴黎和会上山东主权“一分为二”方案的提出

和会对于山东问题的讨论并未按照北洋政府所期待的方向发展。美国在日本退出和会的威胁下，其立场有所松动。在此之前，其他主要西方列强特别是英、法、意等国在1917 年与日本达成了秘密协议，承认日本在山东取代德国，以换取日本参战［13］。为了保全国际联盟并防止和会破裂，威尔逊逐渐放弃了最初支持中国收回山东主权的立场，对日本的态度有所软化。

在4月28日的三强会议中，威尔逊在山东问题上做出妥协，主张将山东的政治权利归还中国，而经济特权由日本保留。4月30日，威尔逊的这一解决方案获得三强会议最终通过。威尔逊提出的解决方案具调和性和妥协性。他将国家主权分离为政治主权和经济主权，既没有完全支持日本继承德国在青岛的所有权利，也没有完全支持中国要求将青岛、胶济铁路及其附属权利全部归还的主张，从而达到了外交和政治上的平衡。

美国代表团绝大多数成员对威尔逊的做法表示反对。他们认为，威尔逊在山东问题上背叛了中国，“威尔逊虽然让日本把山东的主权归还中国，却让日本保留了经济主权。”［14］美国代表团新闻秘书贝克（Baker）在其备忘录中提到：“中国得到的不过是山东主权的‘外壳’，而日本得到的却是山东主权的‘牡蛎’。”［15］（P232）同样，另一位美国代表团成员兰辛（Lansing）也在5月1日的备忘录里写道：“中国得到的只是山东主权的‘外壳’，而日本得到了山东主权的‘核心’，也就是对山东经济的控制权。”［14］另一位美国代表团成员甚至愤怒地给威尔逊写了一封措辞激烈的反对信，他指出：“将山东主权还给中国完全是有名无实，这是与美国所追求的自由与正义相违背的。”［16］（P462-463）

尽管如此，仍有少数美国代表团的成员支持威尔逊对山东问题的解决方案。如美国代表团成员克里尔和豪斯认为威尔逊的山东问题解决方案符合国际强权政治的常态［17］（P264）。威尔逊本人对于这种看法也有回应。1919年4月28日晚，威尔逊对贝克（Baker）解释称：“困难不在于发生争论这一事实，而在于其中的政治。”他强调“必须尽一切努力使日本签署合约加入国际联盟，否则它将在远东为所欲为。”［18］（P413）

威尔逊的回应并没有否认贝克和兰辛关于山东主权的判断，即经济主权是主权的“核心”，而是从政治角度解释了提出这一方案的原因。尽管威尔逊倡导建立公平与正义的国际秩序，但在山东问题的解决和对山东主权的理解上，威尔逊的道德信仰与作为政治家的理性选择发生了冲突。面对英国、法国、意大利和日本等强国出于各自国家利益而施加的强大政治压力，威尔逊根据政治家的行事风格提出了关于山东问题的解决方案，并不惜扭曲对“主权”的理解［14］。可以看出，威尔逊的做法包含着国际政治中的现实主义与理想主义的矛盾和国际法公理与政治压力之间的微妙平衡。

三、北洋政府对山东主权“一分为二”方案的应对

北洋代表团在得知和会对山东问题的解决方案后，迅速做出了回应。陆徵祥在5月1日致外交部的电报中表明：“当前中国有三个选择。第一是：效仿意大利全体退出会议以示抗议。但鉴于中国和意大利的情况不同，此方案行不通。第二，拒绝签字。然而，如果不签字，诸如领事裁判权的废除，《辛丑条约》的修改、关税自主、损失赔偿等问题，需单独与德国谈判，且结果难以预料。第三，虽然签署和约，但对于山东的条款声明不承认。”［11］（P315）陆徵祥指出：“三国决议办法中，如交还山东半岛上声明连同完整主权，又日本军队撤退，及一再声明日本所得权利专为德人前得之经济权利，足见其政治权利一方，业已当然不能再有侵犯。较之1915及1918年中日各约文条款，究尚稍有修正，加以限制。倘我于和约中声明不认，则我国两次与彼所签之约，是否可以认为作废，否则舍彼留此，孰为有利。”［19］（P134-135）

陆徵祥的分析表明，和会方案在某些方面对中国有利，但仍存在重大缺陷。尽管在措辞上限制了日本在山东的政治权利，但日本依然保留了重要的经济特权，这使得中国在主权问题上仍未能获得实质性的权益。陆徵祥建议在签署和约的同时声明不承认山东条款，这显示出北洋政府在复杂的国际环境中试图采取一种折衷的策略，以尽可能保全国家利益，同时避免在国际舞台上完全孤立。

不同于外交官对山东主权“一分为二”方案较为理性的分析，消息传回国内后，立即引发了民众的强烈反对。实际上，在巴黎和会召开之前大多数中国民众相信巴黎和会将是一场“公理战胜强权”的公正会议，对此抱有很高的期待，认为和会应该将山东一切主权归还中国。在和会召开期间，以上海商业公团联合会为主的中国工商界迅速向中国代表使团和政府发电，要求：“坚持直接归还青岛到底，万不得已则退出和会，决不签字。”［20］4月17日，山东外交商榷会向北洋政府发电，呼吁：“日占青岛，现欲继承德国权利，誓不承认，应向和会直接索还，不容第二国参预。请政府主持。”［21］与此同时，山东民众也一再呼吁应彻底收回山东一切权益。3月7日，以吕海寰为首的近二十名山东士绅联合向巴黎去电，表示自从日本占领青岛和胶济铁路后，众人愤恨，目前正值巴黎和会，应当“挽回主权”，并且声称“齐鲁存亡在此一举。”［22］3月8号，山东烟台商会也致电巴黎中国和议专使，要求在和会席上据理力争山东主权完全无损［23］。

在威尔逊方案公布后，民众对于收回山东全部主权的情绪愈发强烈。汉口总商会在通电中提到：“报载三国会议，关于中国胶州及山东问题办法，于法律公道及中国人之安宁，均成失望……当此人心激烈奋不能忍之时，谓中国对于列强，输送华工，不能谓不力；供给原料，不能谓不有功。乃于和平会议之场，竟无平等待遇之事。则此后受人鱼肉，更何待言。”“列强不讲公道，不顾中国之安危，不念中国对世界之贡献，一味侵夺中国主权，使中国人民不能不同一生不如死之心，与其奴隶而苟存，不如横决而同尽。”［24］（P121）

面对汹涌的国内舆论压力以及不利于中国主权的解决方案，北洋政府最终选择拒绝将山东主权“一分为二”。5月4日，中国代表团向“三国会议”提出正式抗议，指出：“得知山东问题之解决方法，已将前德人所有权利移让日本，而日本自愿将山东领土之主权归还中国，惟得享受德人所有之经济权利……按此种解决方法，中国代表团不独大不满意，且十分失望。”［11］（P319）从代表团的声明中可以看出，他们充分理解经济主权作为主权组成部分的重要性，将经济主权让与日本，对中国主权是极大的损坏。

四、拒绝山东主权“一分为二”的积极影响

北洋政府在巴黎和会上拒绝将山东主权分为领土主权和经济主权，这一举措极大地鼓舞了上海租界内的民族工商业者。在巴黎和会结束后，上海租界内爆发了一系列以“争夺经济主权”为核心的商业法律案。

1919年9月，关于外资是否能够持有上海浦东电车的股权问题，引发了国内民众的广泛讨论。华商认为，外资对浦东电车的股权“侵碍内地主权”。9月13日，华商召集各方召开了临时“紧急会议”以磋商抵制外资持股的对策。据传，浦东电车公司的实际控制权掌握在外资手中。为了缓解中国民众坚决捍卫国家主权的情绪，该外资决定由华人公司代持股份。然而，这一举动被报刊披露后，迅速引起了上海各界的不满和抵制。某报纸指出：“可见事不虚传，惟此举实，系丧失内地主权，关系甚大，若不函谋组织，何以保主权而维安宁。请众讨论抵制方法等语，当经各职员磋商，良久签称此事关碍内地主权，安宁起见。应设法抵抗，力谋挽救，以维公益而保主权，遂公决由调查部派员密为侦查，打探真相，以期复候，众商抵制进行方针，议举散会。”［25］

这一时期，围绕“中外股权”案件的纠纷并不少见，然而，当北洋政府在巴黎和会上拒绝将“山东经济主权”交于日本后，极大的鼓舞了租界华商对“经济主权”的关注。因此，当上海浦东电车股权问题涉及外资控制时，立即引发了租界民众的强烈反对，也很快使得这场商业案件上升到捍卫“国家主权”的高度。1919年10月7日，《神州日报》就曾评论道：“政府不知保护主权，滥以主权让诸外人，此吾等人民所共知而所痛恨者也。然人民中，正亦不乏断送主权之人。近者如浦东之电车，闸北之纱厂，以视政府，虽范围大小有不同，而让送主权则同。人士有起而力争之者宜也。”［26］

除了浦东电车外资股权纠纷案外，日本在上海租界内的经营活动也受到了租界民众的抵制。巴黎和会结束后不久，上海纱厂出售案也引起了民众的广泛关注。1919年10月，上海裕源纱厂将出售给日本商人，并改名为内外纱厂。当时报纸记载称：“近闻，欲将闸北内之裕通纱厂售与日商，正在筹议进行等情。”针对上海裕源纱厂将出售给日本商人的消息，上海《新闻报》评论道：“夫闸北之不顾开放租界已为全国人民所公认，纱厂为中外竞争之实业，朱某当不至一误再误。如果有出售日商之事是真，不顾国家地方主权及实业命者，为此环请电上海系商会，澈查禁阻以保主权而后患。”［27］《上海时事新报》也评论称：“今售日人，既背条约，即失主权。”［28］

巴黎和会的影响使民众对“经济主权”格外敏感，上海租界内，凡涉及向外商尤其是日商的出售、并购案件格外受到关注。民众认为，实业是国家强盛的根本，在此时期将中国企业出售给外人是不妥当的，若将实业出售给日本，损失的不仅是企业本身，更是国家的主权。

巴黎和会上北洋政府捍卫山东经济主权的做法，也推动了租界内一般商户对经济主权的理解和关注。1919年，公共租界对华界个别商户征收捐税。华界商家为了继续经营，最初采取了默认的态度。巴黎和会结束后，上海华界商家趁机将公共租界工部局不合理的税收行为诉诸报界，希望借此向公共租界施压，争取自身权益。一位华商在一篇文章中写到：“念此端一开，恐以后租界中各项捐税，不转瞬皆将推及华界，且国家主权攸关，商号誓不承认仍请速向工部局正式力谋交涉。”［29］

总体来看，1919年国内对巴黎和会山东主权问题的报道和讨论，在很大程度上是中国民众对外国列强霸权长期不满的一次集中爆发。无论是上海商会关于经济主权的纠纷案件，还是一般商户反对租界工部局征收捐税案，都是华商受到北洋政府拒绝山东主权“一分为二”方案的影响而采取的行动，租界工商业和普通商户开始有意识地为经济主权抗争，为自己争取更多的商业权益。

五、结语

北洋政府在巴黎和会上对山东问题的处理，既是对复杂国际局势的应对，也是对国家主权的坚守。外交官们深刻认识到，主权不仅涵盖领土的名义控制，还包括对经济、行政等实质性权利的掌握。因此，面对威尔逊为国际联盟建立而提出的将山东主权一分为二的方案，北洋政府最终拒绝了此提议。北洋政府外交官在巴黎和会上的抗议和发言，不仅是对国内强烈爱国情绪的回应，也展示了对国际法中主权概念的深刻理解和灵活运用。他们在语言上阐述了主权的内涵，同时在实际操作中努力维护国家的完整主权。

北洋政府在巴黎和会上对山东主权的抉择成为中国近代外交史上不可忽视的重要篇章，不仅在国际政治舞台上展示了中国对主权的捍卫，同时在某种程度上促成了国内民族资本家和工商界对经济主权的重视和力争。

［参" 考" 文" 献］

［1］Carrai MA. Sovereignty in China： a genealogy of a concept since 1840［M］. Cambridge： Cambridge University Press，2019.

［2］中国社会科学院近代史研究所.中华民国史：第二分册［M］.北京：中华书局，1981.

［3］Xu Guo qi. The Age of Innocence： The First World War and China’s Quest for National Identity［D］. Cambridge： Harvard University，1999.

［4］Frank D. The age of openness： China before Mao［M］. Hong Kong： Hong Kong University Press， 2008.

［5］Ryan M. Recentering the World： China and the Transformation of International Law［M］. New York： Cambridge University Press，1999.

［6］顾维钧回忆录：第1分册［M］.北京：中华书局，2013.

［7］栋近美雪.山东问题与恢复主权外交［J］.东方论坛（青岛大学学报），1998（1）.

［8］王铁崖.中外旧约章汇编：第２册［M］.上海：上海财经大学出版社，2019.

［9］各国体争山东主权［N］.益世报（天津版），1919-03-24.

［10］鲁团体力争主权［N］.民国日报，1919-04-11.