海洋命运共同体视域下BBNJ国际协定及中国应对
2024-01-01张煦魏颖
[摘" 要]BBNJ国际协定是现代海洋法的最新制度进展,在该协定的后续生效过程中有以海洋命运共同体理念来凝聚国际共识的现实需要。海洋命运共同体理念有着丰富的内在含义,从BBNJ国际协定的海洋遗传资源及其惠益分享问题、划区管理工具措施、环境影响评估以及能力建设和海洋技术转让四个核心议题出发进行分析,海洋命运共同体理念与BBNJ 国际协定有着共同的理念基础。在直面现有海洋法律制度存在的问题后,以海洋命运共同体理念为指导思想来促进我国海洋法治与BBNJ国际协定的接轨。
[关键词]BBNJ协定;海洋命运共同体;国家管辖范围外区域;海洋法治
[中图分类号]D993.5""" [文献标志码]A""" [文章编号]2095-0292(2024)06-0066-05
[收稿日期]2024-09-20
[作者简介]张煦,郑州大学法学院硕士研究生,研究方向:国际法;魏颖,韩国世明大学博士研究生,研究方向:法学理论、国际法。
2019年4月23日,国家主席习近平在青岛举行的中国人民解放军海军成立70周年国际海军论坛上,首次向国际社会提出了“构建海洋命运共同体”的概念。这一概念是在“和谐海洋”和“人类命运共同体”理念的基础上进一步发展和深化的成果,旨在强调海洋对于全人类的重要性,并倡导各国共同努力,维护海洋的和平、安全与可持续发展。该理念是人类命运共同体概念的子集,明晰了人类对海洋正确的战略认识,既为中国参与全球海洋治理中明确了目标,也为海洋法治的发展目标和使命指明了方向。将命运共同体的概念从理论转化为实践,关键在于各国的具体行动和国际法律体系的融合。2023年6月19日,一项重要的国际协定—《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》(简称BBNJ协定)获得批准。该协定建立了新的海洋法制度和规则,旨在弥补这一领域的不足,提升海洋生物多样性的保护和利用效率,确保海洋资源的公平分配和长期可持续性。虽然BBNJ协定的文本讨论已圆满结束,目前已有91个签署方和7个批准方,但距离BBNJ协定生效所需的60个批准、接受或加入方还有很长的路要走。中国作为全球海洋治理的关键力量,仍有机会将“海洋命运共同体”这一理念纳入到国际大框架之中,并在世界范围内提供符合中国海洋治理理念的国际海洋治理战略。海洋命运共同体理念是中国对建设海洋强国和构建海洋命运共同体的创造性解读和实践,是中国对世界海洋治理进程和走向的重大贡献。
一、海洋命运共同体理念的丰富内涵
海洋是地球表面最大的公共空间,也是诸多安全威胁的发生地。21世纪的今,全球发展、变革和调整的步伐加快,国际海洋秩序也变得日益错综复杂。当前海洋安全挑战频发,海洋生态状况日趋严峻,全球海洋治理正遭遇空前挑战。我国在“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确指出,需深度参与国际海洋治理体系的构建,致力于推动建立一个公平合理的国际海洋新秩序,促进构建海洋命运共同体。习近平主席提出了构建海洋命运共同体的倡议,从全人类共同发展的角度,对“如何正确对待海洋,如何实现海洋的可持续利用”这一时代课题给出了科学的解答,为全球海洋治理指明了新路径,贡献了新智慧。当前,学术领域普遍认为“海洋命运共同体”这一理念映射了人类与海洋相互依存、和谐发展的密切联系。海洋命运共同体理念以共同利益为基础,以实现各国互利共赢为目标,以构建命运与共的伙伴关系为途径,以全球治理体系改革为保障,其核心价值是“相互尊重、公平正义、合作共赢”,其实践路径是“共商、共建、共享”。
(一)海洋命运共同体理念具有整体性
人类社会与海洋的关系构成了一个不可分割的命运网络,彼此的安全与未来紧密相连。海洋的互通性强调了不同海域问题的内在联系,这要求我们在面对全球海洋治理时宜采取全面和协调的方法。构建海洋命运共同体理念,坚持以“共同利益”为基础,并不是说海洋命运共同体是一个没有利益冲突的共同体。在当今时代,全球各国的利益网络正日益交织,国与国之间的联系更加紧密,相互依存性显著提升。因此,当今世界是一个共同利益俯拾皆是的世界。海洋命运共同体把海洋命运与各国人民的共同利益系统联系在一起,充分发挥各国在海洋领域的比较优势和资源禀赋,在追求共同利益的基础上,充分考虑到各国利益,将各国追求利益最大化的行为纳入到稳定的机制框架内[1](P22-36),促进各国共同发展与繁荣。为了应对全球性的海洋挑战,我们需要超越传统的竞争性资源利用观念,转而采取合作的态度,将海洋视为全人类的共同财富。海洋问题的普遍性要求我们从全球和整体的角度出发,共同努力实现海洋资源的共享与海洋环境的共保。通过建立一个互利共赢、责任共担的新型海洋治理体系,促进国际间的协作,确保海洋资源的可持续利用和海洋环境的长期健康。
海洋命运共同体理念的整体性,从主体维度来看,表现为推动构建海洋命运共同体的主体是人类,这里的“人类”指的是全人类,既指当今世界的全人类,也包括未来世世代代的人类,这是人类共同继承财产、遵循代际公平原则在海洋领域的体现。人类行动则通过国家、国际组织及其他重要非政府组织这些主体来得以实现,其中国家是推动构建海洋命运共同体的主要及绝对的主体,起主导及核心的作用,这是由国家是国际法的主体地位或核心地位决定的[2] (P7)。从客体维度来看,海洋命运共同体理念是指对整体海洋的规范,它不仅涵盖了人类对海洋空间与资源的所有开发和利用,而且还涉及到对存在于海洋中的所有生物资源和非生物资源的保护和维护,同时也反映了为了达到可持续利用与发展的目的而对海洋进行规范化、整体性保护的要求。
(二)海洋命运共同体理念具有可持续性
历史长河中,人类对海洋资源的开发往往缺乏节制,导致了过度捕捞和生态系统的破坏等问题。这种对海洋承受力的忽视、对海洋资源无限供给的错误认知,已经对海洋的恢复和再生能力造成了严重影响。因此,必须摒弃短视的开发模式,转而采纳长远的、可持续的发展视角。习近平主席在多次讲话中强调了海洋生态文明建设的重要性,并倡导增强海洋生态和海洋生物多样性的保护,促进海洋资源的可持续利用,以确保未来世代能够享有清洁的海洋环境。迈向可持续发展的海洋经济,关键在于实现资源保护与开发的均衡。这依赖于精准的环境影响评估,以保障海洋资源得到持续和合理的开采,进而实现海洋命运共同体的目标。它反映了对国际法的可持续发展原则的坚定承诺,目的是激励各国在海洋资源的可持续开发上进行有效协作,尤其要支持发展中国家可持续利用海洋资源的能力建设,尽一切努力共同维护海洋资源的可持续性和多样性,切实履行代际责任,并促进海洋经济发展与海洋资源保护的协调统一[3](P90)。坚持用可持续发展和长远眼光治理海洋,在开发海洋资源时,兼顾经济效益与生态平衡,避免那些可能带来未知和不可控环境风险的活动,防止对海洋环境造成永久性损害。在实际操作中,这意味着海洋开发活动必须兼顾经济效益与生态成本,避免那些可能带来不可预测、不可控环境风险的行为,以防止对海洋造成长期且不可逆转的损害。海洋应被视为促进和谐共生的平台,通过长远规划实现其可持续利用。
(三)海洋命运共同体理念具有和平属性
自大航海时代揭开序幕,部分国家特别是西方国家,开始意识到控制海洋的重要性,并着手从中获取利益,这导致了国家间因争夺沿海地区、航道和海洋资源而产生了紧张关系。历史上,一些国家通过军事力量和对抗性策略来解决这些冲突,海洋的主导权在不同国家间更迭。每当一个国家在海洋利益分配中占据主导地位时,它往往会寻求自身利益最大化,同时限制他国的海洋活动空间。这种利益冲突的加剧,往往会引发新的争端。中国与西方的大航海时代,有着本质区别。相较于西方殖民扩张过程中“血与火”的野蛮征服,郑和在七下西洋的过程中,与西洋国家大多建立起了相对友好的关系,在促进了中国与西洋诸国的友好交往、将中国文化传之四方的同时,也让中华民族爱好和平的形象在西洋诸国深入人心。当前,中国始终坚持基于历史事实和国际法规如《联合国海洋法公约》,鼓励相关国家通过对话和协商来和平解决海洋争议。同时,中国倡导共建和平、安宁、繁荣的海洋家园,坚决抵制海上霸权主义和强权政治,维护各国海上合法权益,确保海上通道安全与畅通,为全球经济发展和人类社会进步提供有力保障[4]。海洋命运共同体理念要求和平解决海洋争端,既符合《联合国宪章》中和平解决争端的要求,是和平共处五项原则的体现,也符合《联合国海洋法公约》规定的海洋区域利用必须遵循和平原则的相关规定。二、海洋命运共同体理念与BBNJ国际协定融合的理论分析
海洋命运共同体是中国在全球海洋治理领域提出的智慧和策略,也是我国参与全球海洋治理的基本立场与方案[5](P138-147)。随着BBNJ国际协定文本的正式通过,中国深度参与了协定谈判和规则制定的全过程,并秉持命运共同体理念,就海洋遗传资源的惠益分享、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让、争端解决机制等核心议题多次发表具体意见和建议[6](P17)。BBNJ国际协定的核心目标与“海洋命运共同体”理念的目标高度一致,即保护和维护国家管辖范围外海洋生物多样性,确保其得到持续养护和合理利用。在BBNJ国际协定讨论的四个主要议题中,都能看到海洋命运共同体思想的影子。
(一)海洋遗传资源包括惠益分享
生物多样性的财富不仅在于其显而易见的实用价值和对生态系统的支撑作用,还包括那些尚未被开发利用的物种可能带来的潜在价值。海洋生物的遗传资源构成了这一多样性宝库的基石,涵盖了海洋中的植物、动物、微生物等生物体的遗传信息。这些资源无论是已经证实具有价值的还是未来可能具有价值的,都是生物多样性不可缺失的一环。在国际海洋法的讨论中,各国对于国家管辖范围外遗传资源的法律归属持有不同见解。以美、日为首的一些发达国家倾向于认为这些资源应遵循“公海自由”原则,作为全球“共有物”。欧盟则建议将法律地位的争议置于一边,着眼实际采用预警原则和生态系统方式对海洋资源进行管理。而多数发展中国家则多主张适用“人类共同继承财产”原则。另外,部分国家主张依据《联合国海洋法公约》对不同海域进行区分管理。最终 BBNJ协定建立了公正的海洋遗传资源惠益分享机制( Marine Ge-netic Resources , MGRs ),协定确认了人类共同继承财产原则,加强了发展中国家能力建设和技术转让的资金与机制保障[3](P90)。人类共同继承财产原则强调人类共同利益,目的是防止单个国家或个人对某些资源的占有,但允许这些资源在特定情况下,在考虑环境保护代价的前提下,为了全人类利益加以开发利用[7](P84-90)。海洋命运共同体思想及其所蕴含的“共商共建共享”的全球治理观,与人类共同继承财产的理念高度契合,是对人类共同继承财产原则的继承和发展[8](P41-60)。“人类共同利益”就是把全人类看作一个整体,一切人类的行为都要以整个人类的利益为出发点。捍卫和追求人类的共同利益,已不是一个国家或少数国家能够单独解决的问题,而必须由整个国际社会来合作。海洋命运共同体理念的内涵和构建,会对在全球海洋治理中解决“公地悲剧”等相关问题予以一定的帮助与借鉴。
(二)划区管理工具包括海洋保护区等措施
划区管理工具(Area-Based Management Tools , ABMTs )是养护海洋生物多样性的重要工具之一,是指在一个封闭的区域内提供的保护程度比周围区域更大。在BBNJ协定诞生之前,已经存在一些法律文件和组织(如全球、区域、次区域和特定领域的机构,简称“IFBs”),它们被赋予了建立管理海洋保护区等区域管理工具的职责。然而,在国际层面,尚未形成专门负责在国家管辖区外海域建立和海洋保护区等区域管理措施的统一机构。问题也就随之而来,如果不能处理好BBNJ协定与IFBs之间的关系,将很可能导致BBNJ协定和IFBs在设立划区管理工具包括在国家管辖范围之外的区域设立海洋保护区的问题上产生冲突,出现职能重叠、交叉或覆盖。为了确保BBNJ协定与各类相关国际法律文书和机构(IFBs)之间的顺畅合作,制定一套高效的互动和协调机制至关重要。BBNJ协定的文本致力于清晰界定其与IFBs的职责界限,并搭建起合作框架[9](P1-20)。在推进国家管辖海域之外的海洋保护区域建设时,必须平衡国家利益和世界共同利益的冲突,而海洋命运共同体理念既看到国家利益,也看到世界利益,并且不仅仅以国家利益来表述世界利益[10](P3-20)。这种平衡的、超越国家本位主义的思想在BBNJ协定中最终达成,和IFBs之间的合作协调机制不谋而合,事实上已在实践中落实了海洋命运共同体理念。
(三)环境影响评估
环境影响评估(Environmental Impact Assessments , EIAs )作为一种预防性保护措施,已成为预防海洋环境污染和生态破坏的主要制度之一[11](P116-126)。环境影响评估是一种在“公海”和“国际海域”以外的地区从事某些活动,对海洋环境、生物资源、生物多样性等自然因素、社会因素产生负面影响时,通过事先的科学分析和规定的步骤来评估该活动,最终形成一份报告,为是否要进行该项活动以及采取的各种措施提供科学的评价手段,以实现对海洋环境的保护和可持续发展的终极目标。环境影响评估程序的启动伴随着评价结果向全球各个国家全面公开,这反映了海洋命运共同体的全球合作理念。各国的政治、经济、文化等各方面都有或多或少的差异,因此,在BBNJ国际协定的环境影响评价机制上,各国都应当摒弃成见,谋求共识,因为保护国家管辖外的区域就是在保护我们整个人类的未来,这是每个国家义不容辞的责任。海洋命运共同体理念倡导对话协商、共享共建、合作共赢、交流互鉴、绿色低碳,与环境影响评估制度的设置理念一致[12](P73-85)。
(四)能力建设与技术转让
能力建设与技术转让(Capacity Building and Marine Technology Transfer ,CBamp; TT)部分的造法目的在于进一步缩小发达国家和发展中国家在能力和技术上的差距。在BBNJ协定中,CBamp;TT的目标是缩小发达国家与发展中国家在海洋领域的技术和能力差距。这一部分的立法意图与海洋命运共同体的理念相契合,旨在通过共同的努力实现全球海洋治理的均衡发展。首先,CBamp;TT旨在帮助发展中国家克服地理和环境因素带来的挑战,使它们能够积极参与到全球海洋治理中,这与海洋命运共同体的共享和共建原则相一致,强调了合作与包容性。其次,通过CBamp;TT协定,鼓励发展中国家在保护海洋环境和推动经济发展之间找到平衡,实现两者的协调发展。这一目标体现了对不同国家需求差异的尊重,促进了海洋资源的可持续利用。最后,海洋命运共同体的全球治理理念要求所有国家共同努力,建立合作机制,以实现人类与海洋的和谐共生。BBNJ协定下的CBamp;TT正是为了实现这一愿景,通过技术共享和能力提升,共同承担起构建人类与自然和谐共存的责任。
三、BBNJ协定与海洋法治接轨的中国因应
(一)以海洋命运共同体理念为价值导向
海洋命运共同体理念是中国引领全球海洋治理、构建人类命运共同体的重要理念和中国智慧。在以海洋为纽带构建人类命运共同体的进程中,中国将以海洋命运共同体理念为价值导向,坚持以和平发展为时代主题、坚持以合作共赢为核心原则、坚持以平等互信为根本原则、坚持以开放包容为根本路径,积极推动构建公平合理、合作共赢的全球海洋治理体系。在当今世界,尽管和平、发展、合作与共赢是普遍追求的目标,但确实存在一些挑战,和平的任务依然艰巨。推动构建人类命运共同体,首先需要倡导和平发展,把维护世界和平作为各国人民共同愿望和时代主题,以促进世界持久和平与共同繁荣为目标,以维护各国人民福祉为出发点和落脚点,推动国际关系民主化,促进全球治理体系变革。海洋命运共同体理念以和平发展为时代主题,通过推进全球海洋治理体系变革实现世界持久和平与共同繁荣。在这一过程中,中国始终坚持不干涉别国内政原则,坚决反对霸权主义和强权政治,坚持维护国际公平正义,坚持走和平发展道路。海洋治理因其独特的全球互联性质,与陆地治理截然不同,它强调了人类共同命运的紧密联系。海洋命运共同体理念强调了在全球海洋治理中,国际社会需要团结一致,共同应对海洋领域的挑战,保护海洋的和平与秩序。这一理念不仅促进了对海洋环境的尊重和保护,也推动了文化多样性的包容性,鼓励各国在维护海洋安全与繁荣方面采取合作行动。合作共赢是人类命运共同体理念在海洋领域的具体实践,它是以共赢为价值导向,以共享为核心原则,以合作为基本方式,通过构建“平等互信、包容互鉴、合作共赢”的全球海洋治理体系,打造利益和命运共同体。在构建人类命运共同体的进程中,中国将秉持合作共赢的理念,坚持平等互信、包容互鉴、合作共赢,通过倡导和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值,推动不同国家之间构建平等互信、合作共赢的全球海洋治理体系。
(二)加快我国海洋基本法的立法进程,完善现有海洋法律
将海洋命运共同体理念制度化,为其成为国际海洋治理的共同行动提供了可能。这一理念与BBNJ协定的结合,旨在推动全球海洋治理的合作与发展。为了实现这一目标,中国在海洋法治建设上需采取双轨策略,既要深化国内海洋法律体系的国际接轨,又要积极参与国际海洋法律的制定和完善。在国内,中国应深化对海洋命运共同体理念的研究,推动国内海洋法规与国际标准相融合,以强化海洋法律体系的全面性和适应性。同时,由于中国现行的海洋法律具有专项立法的特点,法律、法规和规章交织,导致立法层次复杂和部门繁多,海上维权法律依据缺失,这给中国维护海洋主权和权益、处理海洋争端带来不利影响[13](P86-95)。在日趋复杂的海洋局势面前,中国的海洋法治建设面临着前所未有的挑战。一部统一化、标准化的《海洋基本法》,是中国海洋法治建设同BBNJ协议接轨的一项重大举措,将为建设海洋强国、发展海洋经济、保护海洋权益提供更高层次的法律保证,使我国海洋发展计划和各种保护、利用的各项政策得到更加科学、合理的执行。在构建国家《海洋基本法》的过程中,重要的是确保与BBNJ协定的关键议题保持一致性,并与国际法原则相协调,同时考虑到中国的特定国情和需求,适应性地采纳协定的规定。在全球层面,中国应主动参与塑造国际海洋法律框架,并就《联合国海洋法公约》的改进提出建设性意见,致力于推动形成更加公正的国际海洋法律环境。面对当前的国际形势和中国在全球海洋事务中的重要地位,中国应进一步融入全球海洋治理体系,积极参与制定全球海洋环境、安全和法律方面的规则和制度,以实现全球海洋的可持续发展和和平利用。
除加快海洋法治的立法进程外,在促进我国海洋法治同BBNJ协定接轨的进程中,也要协同完善我国现有的海洋立法。在此过程中,中国需在一些关键方面作出相应的修改。在海底资源开发和技术转让领域,《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》虽已奠定基础,但在海洋遗传资源的利用和保护等具体要求上还需要进一步优化。另外,中国在《海洋环境保护法》修改后,已经将其在本国管辖范围内发生的环境污染和生态损害问题纳入了立法条文,为我国发展海洋资源保护工作提供了法律依据。但是,要与BBNJ协定相适应,中国仍需进一步完善《海洋环境保护法》,不应只局限于国家管辖权范围内区域,还应对中国公民、法人等主体在国家管辖范围外区域的行为进行管制[14]。
综上所述,中国在推进国内海洋立法与国际协定对接的同时,还需加强法律的实施和监管,以确保海洋资源的可持续利用和海洋环境的有效保护。这不仅是我国法律与国际标准迈向协调统一的重要举措,还有助于增强中国在全球海洋治理中的参与度和影响力。
(三)加强海洋法治人才队伍建设
党的十九大报告中首次提出“加快建设海洋强国”,明确要求“推动我国由海洋大国迈向海洋强国”。“海洋强国”战略提出后,我国高度重视海洋法治工作,不断加大涉海立法、司法、执法力度,为我国由海洋大国迈向海洋强国提供了坚实保障。但是,目前我国涉海立法数量与质量都有较大提升空间,需要进一步加强海洋法治人才队伍建设。海洋强国战略作为全面推进依法治国战略的重要组成部分,无疑需要一支具有较高政治素养和法律素养的海洋法治人才队伍。经过不断的发展,我国海洋法治人才队伍建设取得了显著成绩,但与新时代海洋强国战略目标仍有较大差距。主要表现为:海洋法治人才数量不足、分布不均衡、专业水平参差不齐;现有海洋法治人才知识结构单一、研究能力偏弱等。首先,应增强国际交流,分享经验;其次,需注重先进技术的学习与引进,推动海洋科学领域的国际合作,构建健全的资源管理和储备系统,以达成海洋利益的互利共赢。
四、结语
海洋命运共同体是一种创新性的理念,其实是人类命运共同体的“子集”,而正是一个个“子集”的聚合,汇成了人类命运共同体这个“全集”。海洋命运共同体理念对全球海洋法治提出了新的构想,使中国更深入地参与到国际海洋法律制度的构建中来,同时具有战略上的优势。BBNJ国际协定围绕四个核心议题展开:海洋遗传资源的利用及利益分享、划区管理工具(包括海洋保护区的建立)、环境影响评估、以及海洋能力建设和技术转移。这四个议题旨在共同促进全球海洋的可持续发展和利用,与海洋命运共同体的理念相辅相成。通过BBNJ协定,国际社会能够共同努力,实现海洋资源的公平分配、海洋环境的有效保护,以及海洋科技能力的共同提升。对海洋命运共同体理念与BBNJ协定接轨的分析,目的在于为中国进一步完善海洋法治、更好地融入全球海洋治理提出相应的对策。要以海洋命运共同体理念为价值导向,加快立法进程,使中国的海洋法治与BBNJ协定相协调,实现与BBNJ协定的对接,维护我国海洋权益,使中国在国际海洋法实践中发挥重要作用。通过这些路径,不仅可以推动国内法与国际法的接轨,也可以提高中国海洋管理的国际水平,为维护海洋生物多样性和可持续发展提供中国的智慧和力量。
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