金代应急管理措施考察

摘 要：金代的应急管理措施，在应对突发公共事件时发挥着极其重要的作用。根据突发公共事件的发生过程与顺序，可以分为事前预防、事中应对和处置、善后恢复三个阶段。金代应急管理措施是汲取前代经验和立足社会现状的结合体，也是积极、先进应急措施和消极、落后应对方式交织而成的矛盾体。

关键词：金代；应急管理措施；突发公共事件

中图分类号：K246.4 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）10 — ０124 — ０8

突发公共事件，一般指突然发生的对国家和社会安全、公民生命财产安全构成重大威胁和损害的紧急公共事件。［1］应急管理，便是通过对突发公共事件进行细致分析从而提出的应对机制，其实践主体是政府及相关行政部门。我国古代的文献典籍中就早已出现应急管理的指导思想，譬如《周易》《左传》等，都总结了居安思危、未雨绸缪的经验教训。金朝在建国后，充分学习和继承了中原王朝在面对突发公共事件时的一套应急管理体制，并针对危害公众生命财产安全和妨碍社会健康发展的各类事故、灾害等，制定了相应的控制措施。金朝统治者实行应急管理的目的是维护和稳固自身统治，并利用这些措施进一步改善人民生活水准、充分缓和社会和民族矛盾，以求社会秩序的稳定，从而达到维护国家稳定和民族团结的目的，该体制对于金朝扩大统治基础、推动封建化发展等方面也有着重要的意义。

对于突发公共事件理论上有不同的分类方法，基于事件发生诱因，我们可以将其分为自然灾害、灾难事故、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机五种。［1］本文根据现代突发公共事件的发生过程与顺序，并结合金代实际情况，将金代的应急管理措施按照事故发生应对顺序分为事前预防、事中应对和处置、善后恢复三个阶段。在实际情况中，由于突发公共事件的迅速演变，各阶段之间划分也是密不可分，甚至在很多时候是还存在不同阶段交叉重叠、终而复始的情况，每个阶段都有自己的靶向目标，并寓于下个阶段之中。

关于金代突发公共事件的应急管理措施及相关问题，已有学者进行了关注，相关研究成果主要有：武玉环的《金代的防灾救灾措施述论》，［2］主要介绍了金代的防灾救灾措施，从政府、个人、民间救济三个不同的主体来探讨救灾措施，并阐释了金代防灾救灾措施的特点；武玉环的《论金代自然灾害及其对策》［3］和《金代自然灾害的时空分布特征与基本规律》［4］介绍了金代发生的自然灾害种类、特征、成因与分布规律，并对相对应的防灾救灾对策和赈济措施也进行了说明。周峰的《金代的赈灾与救济》，［5］主要利用了《金史》史料，介绍了金代赈灾与救济的机构和措施。本文拟通过对文献的解析，采用学科交叉的方式，以新视角探寻金代应急管理的具体措施，以期能够对相关研究有所补充。

一、事前预防

据现有文献资料统计，金代国祚120年，在此期间自然灾害频发，总次数累计达到284次，平均每年发生自然灾害2.4次。［4］基于这一严峻的现实情况，金朝政府为了降低频繁发生的自然灾害的侵扰，进行了一系列灾前预防的准备工作。主要包括建立防灾仓储、兴修水利工程、保护国家耕地和制定预警机制四个方面：

（一）建立防灾仓储

关于建立防灾仓储用以备粮赈济的制度确立，可以追溯到天会三年（1125），其年“太宗以岁稔，官无储积无以备饥馑，诏令一耒赋粟一石，每谋克别为一廪贮之”。第二年，又“诏内地诸路，每牛一具赋粟五斗，为定制”。［6］卷47·货志二，1063自此，金代将建立防灾仓储的措施，从制度层面上确定下来，将其纳入了制度化的轨道。

金代在建立防灾仓储时常使用平籴的财政政策。平籴，指政府在丰年时，以平价收购农民余粮，以备荒年的经济措施。章宗明昌四年（1193）七月，“中都路去岁不熟，今其价稍减者，以商旅运贩继至故也。若即差官争籴，切恐市价腾踊，贫民愈病，请俟秋收日，依常平仓条理收籴”；［6］卷50·食货志五，1118宣宗贞祐三年（1215）八月，“增沿河阑籴之法，十取其八，以抑贩粟之币”。［6］卷14·宣宗本纪上，311从这些史料中我们qHby1pdTbQ6M5v9KiKErn0bv5bP9cdJUr64DriRRjE4=得知，常平仓是防灾仓储的具体形式，也是金代实行平籴政策的载体。

常平仓的设置，最早出现在西汉宣帝时，大司农中丞耿寿昌利用平籴平粜理论，在西北设置了常平仓，用来稳定粮食价格和进行粮食储备，以求避免发生谷贱伤农、谷贵伤民的情况。西汉以后，常平仓置废不常。隋文帝时期，出现了类似于常平仓一样储备粮食用以赈济的义仓。唐朝延续了常平仓和义仓的设置，同时让义仓也实行常平仓的平籴之法，此时义仓便拥有了常平仓的职能。安史之乱后，常平仓被废，但直到唐朝晚期又被重置，此时的常平仓和义仓已合二为一，并称常平义仓。到宋朝时，虽先置常平仓，但随着王安石变法的推行，常平仓便被青苗法取而代之。后又王安石变法以失败告终，常平仓又被重置，但由于当时常平仓在制度和管理层面上存在缺陷，常平仓里实际储存的粮食数量与账本上的记录存在较大出入，常平仓此时已处于名存实亡的状态。到金代时，置常平仓这一制度被继承下来，金代统治者立足于自身的具体情况，使常平仓之制得到了延续和发展。

金代的常平仓，于世宗大定十四年（1174），“尝定制”，后废。［6］卷50·食货志五，1120章宗明昌元年（1190）八月，“御史请复设”，［6］卷50·食货志五，1120后于明昌三年（1192）“始设常平仓，定其永制”。［6］卷50·食货志五，1121由此可以看出，金代在事前预防阶段建立防灾仓储以备不时之需，并要求“自今预备，当以为常”的策略，［6］卷7·世宗本纪中，166充分说明了金代建立防灾仓储，并非只是一时权宜之计，而是常备之策。世宗还多次提及丰年之时，政府需多采购粮食用以赈济。备粮赈济的行为属于经济中的存货投资，在自然灾害发生前，进行粮食储备的存货投资能够增加抵御经济风险的能力，在一定程度上可避免灾后因粮食紧缺、市价哄抬而导致通货膨胀，出现谷贵伤民的恶果。

金代的防灾仓储储粮量与其灾后救灾能力呈正相关，以防灾为目的的贮粮措施，既维护了国家经济的正常运转和社会稳定，防止因赈灾不力、缺粮少食而发生哗变与叛乱的社会安全事件，又保障了民生、巩固了金朝的封建统治。

（二）兴修水利工程

金代各种自然灾害中以水灾为首，为应对频发的水灾，金代特设官置属专管其事，并用树枝、秫秸、石头等捆扎而成的埽，用作治河时护堤堵口的材料，主要的分布情况是：

沿河上下凡二十五埽，六在河南，十九在河北，埽设散巡河官一员……凡巡河官，皆从都水监廉举，总统埽兵万二千人，岁用薪百一十一万三千余束，草百八十三万七百余束，桩杙之木不与，此备河之恒制也。［6］卷27·河渠志，669-670

在金代对抗自然灾害的历程中，兴修水利是金代防备水灾最为重要的措施，世宗大定二十年（1180），在“河水因今秋霖潦暴涨，遂失故道，势益南行”的紧急情况下，金代地方政府选择“自卫州埽下接归德府南北两岸增筑堤以捍湍怒”。第二年十月，因为“河移故道”，为防患于未然，依然选择“命筑堤以备”。［6］卷27·河渠志，672世宗曾言：“水事最急，功不可缓，稍缓时顷，则难固护矣”，［6］卷27·河渠志，673可见，兴水利是除水害的最佳选择，且兴修水利作为改善民生的第一要务，时效性极强，刻不容缓。

我国古代粮食收成的不稳定，很大程度上是因为缺少农田水利设施。想要改变只能靠天吃饭的局面，必须兴修水利工程，保证在极端天气条件下，也能实现农田灌溉、旱涝保收。章宗承安二年（1197），“敕放白莲潭东闸水与百姓溉田。三年，又命勿毁高梁河闸，从民灌溉”。泰和八年（1208）七月，章宗又在现有水利设施的基础上，“诏诸路按察司规画水田”，官员们也认为“水田之利甚大，沿河通作渠，如平阳掘井种田俱可灌溉。比年邳、沂近河布种豆麦，无水则凿井灌之，计六百余顷，比之陆田所收数倍”。［6］卷50·食货志五，1122由此可见，兴修水利在发展农业生产、保证粮食产量稳定、预防自然灾害方面有着非同小可的意义。金代还将兴修水利工程纳入地方官员的政绩考核里。规定“县官任内有能兴水利田及百顷以上者，升本等首注除”，［6］卷50·食货志五，1122这种激励型绩效管理，激发了在任官员兴修水利的工作主动性、积极性。

金代还沿用前代经验，采取了以工代赈的方式兴修水利应对水灾。明昌四年（1193）春正月，“有司言修漳河堤埽计三十八万余工，诏依卢沟河例，招被水阙食人充夫，官支钱米，不足则调碍水人户，依上支给”。［6］卷27·河渠志，688金代政府以实物与现金形式支持受灾地区进行水利基础设施建设，让灾民通过参与劳动获取报酬，换取生存资料。这种以工代赈的方式，激发了灾民自力更生的积极性，摆脱了其等靠要的消极意识，既达到了赈济灾民的目的，又发展了国家基础设施建设。

（三）保护国家耕地

耕地作为粮食生产的载体，对于粮食生产有着重要的意义。保护耕地在一定程度上来说，就是保障国家的粮食安全，还能够提高粮食的综合生产能力，起到增强抵御自然灾害的能力。

农业在我国古代社会中占据国家经济的重要份额，耕地是国家政治经济命脉中不可或缺的部分。金代对于增加耕地面积十分重视，世宗大定十年（1170）四月，下令“禁侵耕围场地”；［6］卷47·食货志二，1044十二年（1172），又“禁扈从蹂践民田”。［6］卷7·世宗本纪中，156可以看出，金代统治者对于耕地实行基本农田保护制度，保证粮食稳定的生产供应。

除此之外，金代还通过推进土地的开发和复垦，来实现保护国家耕地的目的。海陵王正隆元年（1156）二月，“遣刑部尚书纥石烈娄室等十一人，分行大兴府、山东，真定府，拘括系官或荒闲牧地，及官民占射逃绝户地，戍兵占佃宫籍监、外路官本业外增置土田”。［6］卷47·食货志二，1044在现有耕地面积的基础上，政府还鼓励民众开垦荒地，保护开发的土地资源。土地的开发和复垦不仅扩大了耕地面积，增加了粮食产量，养活了更多劳动人口，推动了生产力的发展，还能有盈余的粮食作为战略储备，未雨绸缪以备不时之需，一举多得。

（四）制定预警机制

灾情的来临并非毫无征兆，所以实时监测是否出现诱发灾害的因素，能提前制定出有针对性的准备措施，在灾害来临时做出及时的反应，很大程度上可避免在处理突发公共事件的过程中耗费更多的时间和金钱。金朝政府为尽可能地提前阻止灾害的发生，制定了突发事件预警机制，在灾情发生时，能第一时间采取有力措施，将损失降到最低。

大定十七年（1177）三月，因东京、婆速、曷速馆三路受灾需要赈济而缺粮时，世宗提出“自古帝王皆以蓄积为国家长计”，丰年国家从农民手中多购入粮食，以备荒年的行为“自今预备，当以为常”，［6］卷7·世宗本纪中，167成为常态化的措施。除此以外，承安二年（1197）十二月，章宗对宰臣们说：“今后水潦旱蝗、盗贼窃发，命提刑司预为规画”；［6］卷10·章宗本纪二，243泰和八年（1208）四月，章宗又诏谕有司：“以苗稼方兴，宜速遣官分道巡行农事，以备虫蝻。”［6］卷12·章宗本纪四，283由此可知金代政府在未发生灾情时，秉持着居安思危、未雨绸缪的思想，拥有预防和忧患意识，这说明金朝政府在应对各类突发公共事件时，提前做好了思想上的准备。

金代还建立了气象监测预警制度和农作物监测制度。章宗明昌四年（1193）五月，谕左司：“遍谕诸路，令月具雨泽田禾分数以闻”，［6］卷10·章宗本纪二，229又要求“诸路雨雪及禾稼收获之数，月以捷步申户部”；［6］卷47·食货志二，1056泰和二年（1202）六月，“谕尚书省，诸路禾稼及雨多寡，令州郡以闻”，［6］卷11·章宗本纪三，259又在第二年六月，“遣官行视中都田禾雨泽分数”。［6］卷11·章宗本纪三，261金代政府要求每月各路都需上报当地的具体气象数据，和农作物生长与收成的实时情况。这种信息反馈机制取得了积极的效果：其一，能够提高对灾害的预见性，从根本上有效减少因气象灾害所导致的民众伤亡与经济损失；其二，政府根据国家粮食的丰歉情况进行宏观调控，决定是执行平籴还是出粜政策，能及时稳定市场物价；其三，对后续减灾安民配套措施的出台有指导意义。

金代政府为预防自然灾害的发生，制定的监测预警制度，是居安思危、预防为主的应急管理指导方针下的产物。在事前预防阶段，由于预警制度的执行，大幅提升了金代政府成功应对和处理突发公共事件可能性。

二、事中应对和处置

（一）应对社会恐慌情绪

灾情发生时，尽快安抚民心是第一要务，有助于避免因人心浮动导致社会动乱而威胁到国家安定的情况出现。金代统治者在自然灾害来临，面对来自社会舆论方面的压力，政治上实行积极政策与消极措施并举。

1.抚躬自问，作醮禳灾

从章宗开始到金末，短短45年间，共发生灾害173次，发生灾害的频率为每年3.8次，大大超过章宗前75年从金初开始发生自然灾害的频率，占到金代发生自然灾害次数的60%左右。［4］金朝继承了前人的经验，在应对自然灾害这一类突发公共事件时，统治者注重从舆论方面获取民众支持，从而达到安抚人心、稳定统治基础的目的。我们可以看到史书文献记载中，从章宗开始，统治者下罪己诏的次数相较于前代呈指数型增长。

金代从章宗朝起，后期旱灾频发，几乎年年不断。金代旱灾多发与其所处地理位置有很大关系，其旱灾频发的原因，一是由于在我国季风气候区内，极易出现春旱和春夏连旱的情况；二是我国北方水资源少，存在这种地区间水资源分布不平衡的状况；三是金代人口的自然增殖需要大量的水资源，而当时人类生产活动破坏了自然环境，更是加剧了水土流失、土地荒漠化的进程。

自章宗在位期间起，金朝历代统治者多次因旱灾发生，采取心理措施下诏罪己、抚躬自问，从而在社会舆论方面起到安抚人心的作用。章宗明昌三年（1192）四月、［6］卷9·章宗本纪一，221承安四年（1199）五月、［6］卷11·章宗本纪三，250泰和四年（1204）四月共有三次“以旱，下诏责躬”；［6］卷12·章宗本纪四，268卫绍王即位后，于大安二年（1210）六月，因大旱而“下诏罪已”；［6］卷13·卫绍王本纪，292哀宗也在正大二年（1225）五月，“以旱甚责己”。［6］卷17·哀宗本纪上，319

在金代统治者频繁下罪记诏的同时，还进行了带有封建迷信的祈雨作醮活动，以达到稳定民心的作用。章宗承安元年（1199）三月，因干旱三次派遣官员祈雨；四月，又五次派遣官员祈雨。章宗在短短一个多月的时间内，如此频繁地派人进行祈雨活动以求缓解灾情，表明金代政府面对难以应付的突发公共事件时，不得已只能寄希望于上天的力量，这是一种受唯心主义影响的封建迷信活动，从侧面反映了金代并没有完全运用科学的指导思想，建立科学的应对机制。但不置可否的是，这项活动却在灾情发生时，能够及时地稳定人心。

2.治理冤狱，减免刑罚

灾害的发生会导致劳动力数量的减少，在经济学上由柯布道格拉斯生产函数可知，公民生产总值与劳动力数量呈现正相关，所以自然灾害发生以后，劳动力数量的缩减也就使得国民生产总值相应减少，从而打破了社会的平衡。金代政府还通过审理冤狱、减刑免罪等方式，将一部分人口脱去罪籍、恢复身份，增加了劳动力人口，从而达到恢复经济的效果。

世宗大定四年（1164）五月，面对旱灾，“敕有司审冤狱”；［6］卷6·世宗本纪上，134明昌三年（1192）四月，因为旱灾，章宗“遣御史中丞吴鼎枢等审决中都冤狱，外路委提刑司处决”；［6］卷9·章宗本纪一，221-222承安元年（1199）三月，又因不雨，下诏尚书省：“刑狱虽已奏行，其间恐有疑枉，其再议以闻。人命至重，不可不慎也”“壬子，遣使审决冤狱”；［6］卷10·章宗本纪二，238泰和四年（1204）四月，因为久旱，“遣使审系囚，理冤狱”；［6］卷12·章宗本纪四，268卫绍王大安二年（1210）六月，由于大旱，“曲赦西京、太原两路杂犯，死罪减一等，徒以下免”。［6］卷13·卫绍王本纪，292

“金国以赦宥最为大事，或改元，或生子，或册封，或迁都，或灾异，并皆肆赦，罪减等，一例放之”。［7］卷36·赦宥，274可以看出，每当遇到灾害爆发，金代政府都会通过平反冤狱，对部分罪犯实行减刑免罪的政策，这是一种兴仁政轻刑罚以惠百姓的政策思路，是“尚德缓刑”思想的体现。其一有利于拉拢人心，缓和阶级矛盾，其二，释放的有罪之人作为劳动力投入生产，有利于农业生产恢复，一定程度上对冲灾害所带来的损失。

3.灾民赎身，维稳人心

由于灾害的冲击，使得广大民众流离失所，为生存不得不卖身为奴，使得从事农业生产的劳动人口数量大大减少，对国家经济造成很大的危害。政府通过采取帮助灾民赎身的政策来稳定局势，使“诸因灾伤或遭贼惊却饥荒去处，良民典顾、冒卖为驱，遇恩官赎为良分例，男子一十五贯文，妇人同，老幼各减半”。［6］卷58·百官志四，1352

熙宗皇统四年（1144）十月，“流民典雇为奴婢者，官给绢赎为良，放还其乡”。［6］卷4·熙宗本纪，81大定十二年（1172），由于北京、懿州、临潢等路曾经常被契丹寇掠，平、蓟二州近期又再次发生蝗灾和旱灾，缺粮少食，百姓多将自己卖身为奴以换取粮食充饥，世宗也派朝臣“阅实其数，出内库物赎之”。［6］卷6·世宗本纪上，135为灾民赎身的政策，既增加了自由劳动力，能让这部分人重回土地，促进农业生产发展，还增加了国家赋税收入；同时又缓和了社会阶级矛盾，拉拢了人心，稳固了统治基础。

4.派遣专员，奖惩分明

金代政府面对灾情，派遣救灾专业人员，指导救灾工作，并根据权利与责任相统一的原则，对失职官员给予相应告诫与处罚，对救灾有功者大加奖赏。这对于缓解灾情、稳定局势、平息民怨、安抚民心起到了十分重要的作用。

世宗大定十年（1170）二月，为治理滹沱河，“创设巡河官二员”，后十七年（1177），滹沱河决堤，“诏遣使固塞”。［6］卷27·河渠志，688章宗时，赵雄飞担任长垣县主簿，“县濒大河，时新被水害，庐舍漂没，城壁颓圮，公日以救灾为事”。［8］卷20·顺安县令赵公墓碑，528宣宗贞祐三年（1215）四月，针对河南路的蝗灾，“遣官分捕”；［6］卷14·宣宗本纪上，308哀宗正大三年（1226）三月，陕西旱，“遣使捕蝗”。［6］卷17·哀宗本纪上，377可以看出金代为消灭蝗灾，派遣了捕蝗专员，这是金代政府积极救灾态度的表明，也是其救灾工作专业性的体现。

针对官员在救灾时不作为的情况，采取给予严厉处罚，违法乱纪情节严重者罢免官职的强硬措施。世宗大定七年（1167）九月，“右三部检法官韩赞以捕蝗受赂，除名。诏吏人但犯赃罪，虽会赦，非待旨不叙”；［6］卷6·世宗本纪上，139章宗明昌三年（1192）七月，因“祁州刺史顿长寿、安武军节度副使胡剌坐赈济不及四县，各杖五十”；［6］卷9·章宗本纪一，222明昌五年（1194）八月，因“都水监、行部官有失固护”导致“以河决阳武故堤，灌封丘而东”，而“诏汝嘉等各削官两阶，杖七十罢职”。［6］卷27·河渠志，678除了追究责任进行处罚外，金代统治者也常采取对臣下训诫的柔性措施。贞祐三年（1215）四月，宣宗告诫臣下：“朕在潜邸，闻捕蝗者止及道傍，使者不见处即不加意，当以此意戒之”。［6］卷14·宣宗本纪上，308

金代政府对救灾有功的官员赞赏有加，大定二十七年（1187）二月，“以卫州新乡县令张虡、丞唐括唐古出、主簿温敦偎喝，以河水入城闭塞救护有功，皆迁赏有差”。［6］卷27·河渠志，672世宗以权责一致的理念，采取赏一劝百、罚一惩众的措施，能够激励官员积极抗灾，并对尸位素餐的官员以示惩戒，用以警醒他人，营造了良好的官场救灾氛围。同时，更是安抚了受灾民众，展现了统治者体恤民情、关心民众的姿态。

（二）应对灾区粮食紧缺

1.开仓放粮，赈济灾民

政府开放粮仓来赈济灾民，是救灾最直接的方式之一，也是金朝历代统治者应对灾时粮食紧缺时的常用方式。该政策自太宗时期就已经开始实行，并一直在金朝社会中沿用。

天会二年（1124）十月，太宗“诏发宁江州粟，赈泰州民被秋潦者”；［6］卷3·太宗本纪三，51海陵王贞元二年（1154）六月，“京兆府凤翔同华大旱，民饥，诏开仓赈恤”。［7］卷13·海陵焬王上，107大定九年（1169）十二月，世宗“诏赈临潢、泰州、山东东路，河北东路诸猛安民”；［6］卷6·世宗本纪上，145十一年（1171）正月，“命赈南京屯田猛安被水灾者”；［6］卷6·世宗本纪上，148十二年（1172），“时河东、河北大饥，流人相枕死于道，诏所在开仓赈恤”；［7］卷17·世宗圣明皇帝中，131十三年（1173）春，“诏以频年水旱，百姓饥毙，分遣使者开仓赈恤，仍断食粟之畜”；［7］卷17·世宗圣明皇帝中，132十七年（1177）三月，“赈东京、婆速、曷速馆三路”。［6］卷7·世宗本纪中，166史书对于世宗的评价中写道：“宽仁爱人，雅有大度。……尝遇饥年，每命所在官司，开仓赈恤”。［7］卷18·世宗圣明皇帝下，139章宗时，吏部主事李楫，面对“陕右旱甚”的灾情，“开仓赈贫，所全活不胜计”；［8］卷16·沁州刺史李君神道碑，474明昌四年（1193）正月，“赈河北诸路被水灾者”。［6］卷10·章宗本纪二，228卫绍王崇庆元年（1212）十一月，“赈河东南路、南京路、陕西东路、山东西路、卫州旱灾”。［6］卷13·卫绍王本纪，295至宁元年（1213）正月，“赈河东陕西饥”等。［6］卷13·卫绍王本纪，296由此可以看出，金代政府在灾时开放粮仓，解了粮食紧缺的燃眉之急。

金代政府还会采取向受灾地紧急调运粮食，或者将灾民转移到附近未受灾地区就食的方式，解决粮食供应紧张的问题。世宗大定三年（1163）三月，发生蝗灾，“诏临潢汉民遂食于会宁府济、信等州”。［6］卷6·世宗本纪上，130宣宗贞祐三年（1215）四月，山西饥馑，“老幼者令就食于邢、洺等州，欲趣河南者听”。［6］卷14·宣宗本纪上，301这种区域间的资源合理征用与配置，是各地协同机制发挥作用下的产物，体现了金代救灾政策的机动灵活性，缓解了受灾地区粮食紧缺的压力。

2.平粜政策，粮食借贷

平粜，是指在荒年缺粮之时，将政府平时通过平籴储存的粮食，平价出售给民众。我国古代社会在通常情况下，粮食借贷常与平粜政策结合在一起使用，二者都是为了避免灾后因粮食紧缺，而出现粮价哄抬、谷贵伤民的窘迫局面。

明昌五年（1194）五月，章宗“闻米价腾踊，今官运至者有余，可减直以粜之”；第二年七月，“诏制内饥馑之地令减价粜之”，针对无钱购买的贫民，章宗“遂命间隔饥荒之地，可以辨钱收籴者减价粜之，贫乏无依者赈济”。［6］卷50·食货志五，1118兴定三年（1219）八月，在地震和战争的双重压力下，宣宗下令让侯挚带领官员们劝民种麦的同时，并针对“无种粒者贷之”。［6］卷15·宣宗本纪中，347我们可以看出，这种通过粮食借贷来赈济灾民的方式，相当于一种灾后重建的无息贷款。

实行平粜和粮食借贷政策，充分了利用市场价值规律，调节粮食供求平衡关系，从而稳定了粮食价格，巩固了金代封建统治。这是金代应急管理中，通过国家宏观调控和政府顶层设计，运用经济原理实施救灾的成功举措。

3.鼓动民众，参与救灾

金代政府在救灾时，充分利用了其应急管理体系中社会参与机制，发挥了非政府组织的力量，对公众进行沟通与动员，鼓励其积极投身到救灾活动中来，弥补了官方赈灾时存在的不足。

大定十三年（1173）夏四月，“诏诸路有粟之家，供年之外，悉贷饥人”。［7］卷17·世宗圣明皇帝中，132明昌三年（1192）七月，章宗敕尚书省曰：“饥民如至辽东，恐难遽得食，必有饥死者。其令散粮官问其所欲居止，给以文书，命随处官长计口分散，令富者出粟养之，限以两月，其粟充秋税之数”。［6］卷9·章宗本纪一，222可以看出金代政府救灾时，考虑到灾害频发，在自身救灾粮食紧缺的情况下，动员了富民对灾民提供救济粮，充分发挥了金代非官方组织的在应对突发公共事件中的作用。

为了调动灾民自身的积极性，参与救灾行为，大定二年（1162），世宗下诏“时方旱蝗，守宁督民捕之，得死蝗一斗，给粟一斗，数日捕绝”，［6］卷73·完颜宗宁传，1671此方法鼓励灾民自发扑杀蝗虫，既达到了治理蝗灾的目的，又完成了赈济灾民的任务，一举两得。

（三）应对财政收入不足

1.纳粟补官，买卖度牒

纳粟补官，即通过捐粟获得官爵，这也是金代政府在应对突发公共事件，为增加财政收入所采取的应急措施。虽然该政策只是一时权宜之计，但给金代社会带来了无法估量的持续性危害。

熙宗皇统三年（1143）三月，“陕西旱饥，诏许富民入粟补官”；世宗大定元年（1161），“以兵兴岁歉，下令听民进纳补官。又募能济饥民者，视其人数为补官格”；［6］卷50·食货志五，1124大定二年（1162）正月，“行纳粟补官法”；［6］卷6·世宗本纪上，125大定五年（1165），世宗又“以边事未定，财用阙乏，自东、南两京外，命民进纳补官”；章宗明昌二年（1191），“敕山东、河北阙食之地，纳粟补官有差”；承安二年（1197），因粮食紧缺“复令人入粟补官”；宣宗贞祐二年（1214），又“从知大兴府事胥鼎所请，定权宜鬻恩例格，进宫升职、丁忧人许应举求仕、监户从良之类，入粟草各有

数”，［6］卷50·食货志五，1125规定了不同等级的职位，纳粟补官所需缴纳粮食的具体份额；哀宗天兴元年（1232）八月乙亥，由于战争耗费巨大，国家财政亏空，金廷“卖官，及许买进士第”，于是“京城民杨兴入赀，授廷州刺史”“刘仲温入赀，授许州刺史”。［6］卷17·哀宗本纪上，389

实行纳粟补官措施是金代统治者在应急管理上存在目光短浅，只注意眼前、局部利益，很少思考隐性潜在问题的表现。这项措施危害性极大，只能解一时之需，却无法成为长远之计，产生了十分不良的社会后果，其一，造成官员队伍冗杂，政府行政效率低下；其二，纳粟补官者往往不具备专业行政素质，缺乏行政经验，能力低下，无长远打算。花钱买官大多是为了利用职权剥削人民，贪赃枉法，使民众负担更重，苦不堪言，激发了民愤民怨，适得其反。

为弥补救灾时财政亏空，除纳粟补官外，买卖度牒的灾时应急措施也应运而生，且常与纳粟补官措施配套出台。在古代，出家为僧需要政府部门的批准许可，于是度牒便作为官方派发给僧人的身份凭证，寺院僧人凭借度牒有免除徭役赋税的特权。在金代政府财政上捉襟见肘时，通过售卖度牒来弥补财政亏空，给了社会上想要攫取特权从而逃避徭役赋税的人一个机会，造成了巨大的社会危害。

大定五年（1165），世宗“以边事未定，财用阙乏”为名，“卖僧、道、尼、女冠度牒，紫、褐衣师号，寺观名额”；章宗承安二年（1197），“卖度牒、师号、寺观额”；三年（1198），“西京饥，诏卖度牒以济之”；［6］卷50·食货志五，1125泰和六年（1206），由于“山东连岁旱蝗”，大臣张万公“虑民饥盗起”建议政府“当预备赈济”，“上言乞将僧道度牒、师德号、观院名额”。［6］卷95·张万公传，2105买卖度牒，是一项十分短见的应急措施，和纳粟补官一样，对社会的危害性巨大，只能缓一时之急，无法从根本上解决财政困难的问题，无异于涸泽而渔。

2.精减支出，削减赤字

统治阶层精减支出，从经济学的角度来看，是在税赋不变的条件下，减少了政府支出，增加了公共储蓄，也就是增加了社会的总储蓄。我们知道金代的经济属于封闭经济，社会的总储蓄等于社会总投资，所以当统治阶层精减支出时，在一定程度上会增加社会的总投资，导致国民生产总值相应增加，以此来解决财政收入不足问题，从而达到恢复经济的效果。

世宗生活十分节俭，“于宫室惟恐过度，其或兴修，即损宫人岁费以充之，今亦不复营建矣”、［6］卷6·世宗本纪上，141“服御或旧，常使浣濯，至于破碎，方始更易”。［6］卷7·世宗本纪中，175在面对救灾时，财政支出过度而收入不足的情况，金代统治者更是将节省自身用度，作为弥补财政亏空的应急措施。

章宗承安四年（1199）五月，因为大旱，“减膳”；［6］卷11·章宗本纪三，250泰和四年（1204）四月，章宗以久旱，“减膳撤乐，省御厩马”；［6］卷12·章宗本纪四，268宣宗贞祐四年（1216）七月，由于旱蝗，“敕减尚食数品及后宫岁给缣帛有差”；［6］卷14·宣宗本纪上，319哀宗正大二年（1225）五月，“以旱甚责己，避正殿，减常膳”；［6］卷17·哀宗本纪上367正大三年（1226）三月，陕西大旱，“诏尚书省议省减用度”等。［6］卷17·哀宗本纪上，377

金代统治阶层压缩日常生活开支，厉行节俭的举措，一方面减少了支出，避免财政赤字过大，筹备处置灾情与灾后重建的所需资金，尽管只是杯水车薪；另一方面，统治者在受灾时精简自身支出，表明与灾民共克时艰、抗击灾情的态度，安抚了民众、宽慰了人心。

三、善后恢复

善后恢复阶段的部分措施其实在事前预防、事中应对和处理阶段早已启动，这些所有措施都具有连贯性，很多时候三个阶段的措施都是相互交织的，善后恢复的措施在一定程度上来说也是事前预防阶段的开始。

（一）蠲逋免赋，劝课农桑

金代在灾害发生后，注重对灾区民众实行蠲逋免赋的政策。从经济学的角度分析，蠲免税赋可以使国民可支配收入增加，从而拉动消费，复苏经济。由凯恩斯简单国民收入决定思想可知，国民收入若想要保持均衡稳定的状态，那么投资与储蓄的相等是使整个经济体系处于均衡的重要条件。金代几乎没有外贸，是一个典型的封闭经济，国家税赋减免后，就相当于增加了国民收入。因为在凯恩斯收入均衡的设想下，在一个简单经济中，储蓄等于投资，而储蓄和收入成正比关系，所以储蓄增加，就导致投资增加，金朝总体的国民生产总值便相应增加，从而达到恢复经济的效果。

因突发公共事件而导致朝廷下令减免赋税的次数众多，兹不赘述，唯举世宗朝例。大定年间，面对频发的自然灾害，世宗下令减免灾区民众赋税。大定五年（1165），世宗曾命有司：“凡罹蝗旱水溢之地，蠲其赋税”；大定六年（1166），“以河北、山东水，免其租”；十二年（1172），“以水旱，免中都、西京、南京、河北、河东、山东、陕西去年租税”；［6］卷47·食货志二，1057自大定十六年（1176）起直至大定二十一年（1181），世宗连年因水、旱、蝗等自然灾害而诏免其租；［6］卷47·食货志二，1057-1058二十六年（1186），由于“军民地罹水旱之灾者，二十一万顷免税凡四十九万余石”，［6］卷47·食货志二，1058并因此下诏：“今之税，考古行之，但遇灾伤，常加蠲免”；［6］卷8·世宗本纪下，193二十七年（1187）六月和十一月，又两次因河决水灾而蠲免租税。［6］卷47·食货志二，1058-1059减免租税政策的执行，在一定程度上减轻了灾民的生存负担，推动了灾后重建工作的接续开展。

灾后重建工作中，一般出台蠲逋免赋政策的同时，往往伴随着劝课农桑的指令。农业是我国古代封建王朝富国安民的根本所在，直接关系到国计民生。自给自足的小农经济是金代的封建经济的基本形式，但小农经济的一大特点便是抵御灾害的能力不强。若是灾后不注重对农业的发展，民众就缺乏基本的生存物资，国家的赋税徭役也无人承担，金朝的封建统治就面临崩溃。

大定三年（1163）三月，“中都以南八路蝗”，世宗“诏户部侍郎魏子平等九人，分诣诸路猛安谋克，劝农及廉问”，并“诏免去年租税”；［6］卷6·世宗本纪上，130宣宗兴定三年（1219）七月，由于金朝后期兵连祸结，宣宗在地震发生后对臣下说出自己的担忧，“粮储不继，将若何之，盍改图之”，八月便“敕侯挚谕三司行部官劝民种麦，无种粒者贷之”。［6］卷15·宣宗本纪中，346-347金朝以农业为本，劝课农桑促进灾众从事农业生产，对于灾后的重建恢复工作十分有利。这项措施常与蠲逋免赋配套实施，两者相辅相成。

（二）灾后重建，民众安置

在灾害发生后，灾民安置与灾后重建工作都十分重要，金代政府的灾后灾民的安置工作，从实行经济补助和针对弱势群体进行特殊照顾两方面同时进行。受灾民众，作为劳动力，是金代经济发展和生产活动中最重要的要素投入，所以安置好受灾民众，就是稳固金朝的封建统治。

经济上，金代政府对受灾民众给予钱财与实物补助。大定二十八年（1188）十一月，世宗“诏南京、大名府等处避水逃移不能复业者，官与津济钱，仍量地顷亩给以耕牛”；［6］卷8·世宗本纪下，202明昌元年（1190）二月，章宗下旨：“濒水民地，已种莳而为水浸者，可令以所近官田对给”。［6］卷47·食货志二，1049金朝政府通过授予灾民田地、耕牛等生产资料和工具的方式，让灾区民众自力更生，实现生产自救自助。卫绍王大安元年（1209）十二月，因为平阳地震，在“人户三人死者免租税一年，二人及伤者免一年”的基础上，“贫民死者给葬钱五千，伤者三千”。［6］卷13·卫绍王本纪，291金代国家财政给予受灾民众适当的钱财补助，切实保障了他们的基本生活，作为金代应急体系中社会救助的一部分，在国民可支配收入再分配的基础上，调整了金朝社会的资源配置，有助于维护社会的公平与稳定，实现国家财政作为保障人民物质生活有所提高的重要作用。

同时，金代政府对受灾民众中的弱势群体实行特殊照顾政策。皇统四年（1144）十月，熙宗“以河朔诸郡地震，诏复百姓一年，其压死无人收葬者，官为敛藏之”；［6］卷4·熙宗本纪上，81大定十六年（1176）十二月，世宗“诏诸流移人老病者，官与养济”。［6］卷7·世宗本纪中，165对于灾民中的弱势群体采取灾后的特殊照顾，发挥了人道主义精神，既保障了老龄受灾群体的生存权利，又慰藉了中华民族自古以来“事死如事生”的特有文化情结。对生者人格权的保护和死者人格利益的维护，体现了独到的人文主义关怀，这是应急措施中民本思想的流露。

（三）专业机构，灾后救济

金代政府设立了专业的机构用于灾后救济，不仅缩短了金代救灾申报批准流程，提高了救灾的效率，而且相对于自发组织起来的救灾组织而言，专业机构救济模式更加成熟和完备，针对性和实务性更强。一个常设救灾机构的存在，是金朝民众在突发公共事件发生时的一颗定心丸。专业的灾后救济机构，能够及时地实施有效的救济行动，控制事态持续恶化，避免引起公众恐慌；同时，金朝专业的灾后救济机构，处理的是突发公共事件的源头工作，能够及时了解一线的社会具体情况，为金朝中央制定进一步的救灾方案提供现场信息，使得灾后应急方案切中肯綮。

熙宗皇统元年（1141），由于陕西大旱，“立养济院饲饿者，全活甚众”；［6］卷128·傅慎微传，2763海陵贞元二年（1154）十一月，“初置惠民局”，［6］卷5·海陵本纪，103惠民局最初的职责是为贫民义诊，后在灾情发生后发挥了重要的支撑作用，为受灾民众“掌修合发卖汤药”。［6］卷56·百官志二，1285明昌四年（1193）十二月，章宗“谕大兴府于暖汤院日给米五石，以赡贫者”；［6］卷10·章宗本纪二，230承安二年（1197）冬十月，“大雪，以米千石赐普济院，令为粥以食贫民”；［6］卷11·章宗本纪三，243承安四年（1199）十一月，章宗又“敕京、府、州、县设普济院，每岁十月至明年四月设粥，以食贫民”；［6］卷11·章宗本纪三，252泰和五年（1205）三月，章宗“命给米诸寺，自十月十五日至次年正月十五日作糜以食贫民”。［6］卷12·章宗本纪四，271章宗在位期间，多次于受灾各地设置专门提供食物的灾后救灾机构，如暖汤院、普济院，用以应急保障，缓解了灾后基本生存物资紧缺的局面，安抚了民众在灾情发生后急躁恐慌的情绪。同时，章宗在位期间，由于水旱蝗灾频繁发生，使得一些地区经受接连不断的灾情后，生产经济难以恢复到灾前水平，相当多民众在灾后的基本生活无法得到保障，所以屡次受灾地区的灾后救济机构性质，也有一部分从临时应急状态，向常置稳定模式过渡，定期为仍受灾情影响未解决温饱问题的灾民，提供粮食以供其进食解饥。这种常设救灾机构的安排，大幅缩短了金代救灾申报的批准流程，救灾效率得到显著提升。兴定三年（1219）十月，宣宗“命有司葺闲舍，给薪米，以济贫民，期明年二月罢，俟时平则赡之以为常”。［6］卷15·宣宗本纪中，348哀宗正大元年（1224）正月，由于战乱频繁，经济凋敝，“百姓贫窭”，“遂敕京城设粥与冰药以应之”。［6］卷23·五行志，544天兴元年（1232）三月，哀宗“置局养无家俘民”；［6］卷17·哀宗本纪上，386十一月又“赐贫民粥”；［6］卷17·哀宗本纪上，394二年八月，设“惠民司”，并“以太医数人更直，病人官给以药”。［6］卷17·哀宗本纪上，400金朝晚期，政府性专业救灾机构的频繁设置，与自然灾害、战争以及由此而产生的经济危机等突发公共事件都有着密不可分的关系。

由上可知，惠民司、暖汤院、养济院与普济院皆为专业的灾后救济机构，虽名称在各朝有所不同，但都是为灾民提供医疗诊治和食物果腹的灾后专业救济机构，在一定程度上保护了灾民的生命安全和身体健康，减少了突发公共事件给社会带来的损失，也防止了事态的进一步扩大和发展。

四、结语

金代的应急管理措施具有多样性，这取决于突发公共事件的多样化。由于突发性公共事件之间存在“涟漪反应”，呈现出多元性和同时性的特征，并在特定情形下互相转化。所以在金代的应急管理体制中，立足现实进行实时创新的举措，是金朝政府根据突发公共事件的最新变化适时地进行更新和调整的具体表现。而总结前代经验教训的部分，则搭建了金朝政府在应对各类突发公共事件应急管理机制之间的联系配合、统筹协调的骨架。［1］

金代的应急管理措施按照突发公共事件的发生应对顺序，分为事前预防、事中应对和处置、善后恢复三个阶段，来探讨金代应急管理各个阶段中所采取的具体措施。通过剖析金代在应对突发公共事件时的应急措施，与其背后的目的和实施的方式，得到诸多启迪。

〔参 考 文 献〕

［1］薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005（02）：102-107.

［2］武玉环.金代的防灾救灾措施述论［J］.吉林大学社会科学学报，2010，50（04）：64-71+160.

［3］武玉环.论金代自然灾害及其对策［J］.社会科学战线，2010（11）：95-100.

［4］武玉环.金代自然灾害的时空分布特征与基本规律［J］.史学月刊，2010（08）：90-101.

［5］周峰.金代的赈灾与救济［J］.北方文物，2001（01）：75-80.

［6］脱脱.金史［M］.北京：中华书局，1975.

［7］宇文懋昭.大金国志［M］.济南：齐鲁书社，1999.

［8］姚奠中.元好问全集［M］.太原：山西人民出版社，1990.

〔责任编辑：包 阔〕