社会治理背景下社会组织档案立法研究

摘 要：社会组织是社会治理体系的重要组成部分，扮演着协同治理的重要角色。社会组织蓬勃发展，社会组织档案的规范和促进议题也愈发凸显。现有的档案立法更多表征着管理式理念，忽视了社会组织的主体性、专业性、公共性。完善社会组织档案立法，应将社会组织档案从其他组织档案中分列，赋予独立的法律地位；基于社会组织专业性的分殊，以专业档案为立法核心内容；缕清关系网络，发挥社会组织档案的公共价值；以法律责任保障社会组织档案立法的实施。

关键词：社会治理；社会组织档案；立法

中图分类号：D922.16 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）10 — ０113 — ０5

一、问题提出

社会组织档案是社会组织规范发展的必要内容。档案立法是支撑我国档案事业发展的支柱之一。通过立法保障社会组织档案管理与发展也是社会治理的内在要求。我国现行的档案法律体系以《档案法》和《档案法实施办法》为中心，并由相关部门规章和地方法规组成。其中不少内容涉及到社会组织档案。基于社会组织在社会治理中愈发重要的地位，社会组织档案将成为档案谱系的一个独立系列。不同于政府机关和企事业单位，社会组织是随着我国经济社会转型而较晚出现的一类新组织。有关社会组织档案认识也相对不足，立法也存在一些问题。为此有必要对社会组织的档案立法进行专门讨论。

学界有关社会组织档案成果不多，针对社会组织的特性，部分学者使用“新社会组织档案”概念来概括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队形成的档案，并呼吁加强新社会组织档案的工作。［1］［2］目前社会组织档案普遍存在的问题包括档案意识薄弱、重视登记档案而忽视业务档案、工作表面化未有效落地、业务主管部门缺乏参与［3］；由于部门协同不良问题导致的分类标准不一、材料不完备、档案更新不及时问题［4］；管理不规范、制度体系化不足、人员不足、专业性不强、设备不足等［5］［6］；政府管理有余而社会组织内部管理不足。［7］回应这些问题需要从立法层面进行规制。2010年民政部下发了《社会组织登记档案管理办法》，一定程度上促进了社会组织档案的发展，但仅仅关注了登记档案的立法；2020年新修订的《中华人民共和国档案法》提及了社会服务机构档案，但着墨甚少［8］。档案治理现代化是一个转变管理本位观念的过程［9］。《中华人民共和国档案法》看上去是一个全社会的档案法，但被批评实际上只是党和国家机关事业单位的档案法。［10］尽管2020年《中华人民共和国档案法》做了修订（以下简称国家档案法），但是对于社会组织档案有关的规定依然不充分，还存在着模糊和混淆之处。档案立法理念从管理转向治理依然不充分。在现代化转型中，社会组织不断涌现并发挥着越来越重要的治理作用，档案立法应正视社会组织在经济社会生活中的重要角色，并基于未来发展趋势做出前瞻性的规定，从而以法律促进社会组织档案工作开展，助力社会治理。在此背景下，本文从社会组织的主体性、专业性、公共性出发，讨论完善社会组织档案立法的问题。

二、社会组织档案的主体性与法律地位

（一）“社会组织档案”的前置范式

1987通过的《中华人民共和国档案法》第二条指出，档案是国家、社会组织和个人所形成的档案。该条款使用了“社会组织”概念。1996年和2016年的档案法修正案延续了这一说法，依然使用社会组织的概念。2020年6月20日通过的修正案则将“国家、社会组织和个人”修改为“机关、团体、企事业单位和其他组织以及个人”。换言之，新修订的档案法删除了“社会组织”一概念。但在民政领域，社会组织档案则是一个使用频繁的概念。2010年民政部、国家档案局《关于印发〈社会组织登记档案管理办法〉的通知》、2016年河南省印发了《河南省社会组织档案管理工作指引》以及2016年信阳市印发〈信阳市社会组织档案管理工作指引〉的通知》等则使用了“社会组织档案”概念。浙江省在2007年下发《浙江省民间组织档案管理办法（试行）》使用了“民间组织档案”一词。2020年新修订的《中华人民共和国档案法》第一次使用了“社会服务机构”的概念。在第十三条第二款、第二十二条、第三十二条对社会服务机构档案进行了立法。在档案的管理和保护利用主体中，2020年颁布的国家档案法罗列了机关、武装力量、团体、企事业单位和其他组织以及个人；那么，社会服务机构属于哪个部分呢？

由于国家层面的档案法没有规定明确定位社会组织档案的法律地位，存在着社会组织档案、其他组织档案、社会服务机构档案杂乱使用的现象。这一问题的根源在于背后分析范式的变迁。对社会组织的理解存在广义和狭义之分。2020年的档案法之前，社会组织是与国家相区分的概念，显然属于广义上的社会组织，其外延包含企事业单位和严格意义上的社会组织。这背后的逻辑是对于国家、市场、社会关系的认知。我们可以采用“国家—社会”的二分法，也可以采用“国家—市场—社会”的三分法。“国家—社会”分析范式则将档案分为机关档案和社会组织档案，2020年之前的档案法遵循了这一思路。《浙江省民间组织档案管理办法（试行）》反映了“国家——民间”的分析范式。这种分析范式无法摆正市场主体的位置，存在弊端。“国家—市场—社会”的三分法则将社会组织更为细分，将非政府、非营利的组织视为社会组织。然而，在我国，由于国有企业、事业单位的特殊存在，其档案具有不同于民营企业、NGO的特性。我国社会转型的发展，是逐渐生成市场推进社会主义市场经济发展，进而生成社会推进中国特色社会建设的过程。在这一历程中，对社会组织的社会认知最晚，也最不充分。档案立法也是逐渐认识社会组织、正视社会组织的过程。

（二）从“其他组织档案”到“社会组织档案”

2020年新修订的国家档案法规定了档案的类别包括“机关、团体、企事业单位和其他组织以及个人”。那么社会组织档案归属于哪一个类别呢？2020年5月28日颁布并于2021年1月1日实施的《中华人民共和国民法典》对于我国的法律主体做了系统而全面的界定。其中法律主体包括自然人、法人和非法人组织。法人包括营利法人、非营利法人和特别法人。无疑，新修订的国家档案法和新制定的民法典应当是衔接而统一的。民法典第87条第二款规定，非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。因此，社会服务机构实际上是对传统“民办非企业单位”名称的替代。“民办非企业单位”广受诟病，存在着不知所云、模糊定义的问题。由此，根据新修订的国家档案法、民法典等法律，我们可以认为社会组织应当是由社会团体、基金会和社会服务机构为主组成的组织集合体。

尤有进之，国家档案法中使用“其他组织”的实质上包括具有法人性质的社会组织，以及民法典规定的非法人组织。这两类主体由于性质的不同，在档案的建立、管理与保护方面必然有着不同的要求。遗憾的是，新修订的国家档案法并没有统筹民法典等内容并将具有法人性质的社会组织独立出来，而是泛化到其他组织中，从而未正视法人性社会组织的独特地位。目前使用的宽泛意义上的社会组织并不能适应当前发展的需要，尤其是遮蔽了社会组织的主体性，［11］无法凸显社会组织协同治理的重要作用。

明确社会组织档案的法律地位就是要在档案谱系中审视社会组织档案的地位，跳出狭隘的部门管理的角度，从国家战略角度进行更为系统和深入的反思。在社会治理的背景下中，社会组织档案的内涵、意义、创建、保护与开发利用有着不同的思路。为此，本文主张未来国家档案立法应当补充规定，将社会组织档案从“其他组织档案”独立专列，并置于与机关档案、企事业单位并列的法律地位。

三、社会组织档案专业性与档案管理立法

（一）域外社会组织档案管理的立法

社会工作者（师）是社会组织的主要从业人员。我国台湾地区的《社会工作师法》其中第十六条规定了撰写社会工作记录的执业规定：社会工作师执行业务时，应撰社会工作记录，由执业之机关、机构、团体、事务所保存；记录保存年限不少于七年。

美国《标准社会工作实践法案》（ASWB Model Practice Act）在第六个子部分使用了三个条款对有关“记录”进行了立法规定。第一条条款规定，社会工作者应当制定和保存有关服务对象的记录，记录的内容包括服务对象身份信息资料、服务评估和诊断的资料、服务计划的资料、服务计划与实施修订的资料、服务收费和付款记录、服务对象授权公开服务对象个人信息的证明文件等。社会工作服务机构应当安全、及时的保存这些记录，并且不少于七年时间。我国香港地区的《服务质素标准及准则（SQS）》有16个标准，其中第三个标准涉及到社会服务档案。具体来说有三项要求，第一，服务单位须保存服务运作及活动的准确和最新记录；第二，制备准确和最新的统计报告，向社会福利署汇报；第三，服务单位须让市民阅览有关其服务表现的定期统计资料和报告。总体来说，香港地区的社会服务档案立法特色在于强调统计资料等编研成果的保存。这是基于对社会组织与政府和公众关系的考虑。我国大陆地方立法中，《珠海市社会工作促进办法》借鉴了中国香港的服务质素标准，其规定社会工作服务机构应建立完善的档案管理制度，对机构运作、社会工作服务活动中的有关记录以及服务对象的详细资料等予以妥善保存。

（二）我国社会组织档案管理立法的修葺

2010年民政部、国家档案局《社会组织登记档案管理办法》在部门规章层面第一次对社会组织档案做出系统规定。该办法第二条明确了本办法的规范对象是“对于筹备成立、成（设）立登记、变更登记、注销登记、备案、章程核准、年度检查和行政处罚等工作中形成的具有查考、利用价值的各种文件材料”。这些内容主要是登记档案的范畴，社会组织开展专业活动所形成的档案则未纳入该办法。真正规范与社会组织工作内容相关的档案管理立法匮乏。不可否认，登记档案有着重要意义，但这主要是从管理者的角度出发，忽视了社会组织的主体性和专业性。社会组织主要的活动在于专业服务，围绕专业服务过程中产生了大量的具有可保存价值的文件资料，而这些文件资料是否需要归档、如何归档以及如何保护和利用是同样重要的66287fbdd182c45abaaf91c785f36ad5议题。由于中央和行业立法的缺位，地方立法进行了探索。2015年，广东省民政厅、档案局探索性的出台了《社会组织档案工作的指引》。随后包括河南省、浙江省等也相继印发地方性的规范，但内容上大多照搬了广东省的内容。这些立法规范通过附件分门别类地明确了社会团体、民办非企业单位、基金会的归档范围。总体来说，地方立法规范的重点在于文书档案、会计档案、荣誉档案、照片档案外，专业档案并没有得到充分彰显。即使涉及到的部分专业档案规范也存在漏洞。以民办非企业单位（即社会服务机构）的业务档案为例，广东省民政厅、档案局制定的《社会组织档案工作的指引》将民办非企业单位分为教育、卫生、科技、体育、中介、养老、法律八个门类，值得注意的是目前的这八个门类并未涵盖社会组织的所有领域。比如，从事文化类、环境保护类以及综合类的社会组织如何归类，再者，针对这八个门类的档案，广东省的做法只是简单用一条款做出规定，缺乏细致性立法。其中前六个门类要求参照相关的档案工作规范。无疑，参照性规范缺乏针对性，只是权宜性立法。对于养老和法律的民办非企业单位的档案更是缺乏参照的规范。实际上，这些社会组织的服务是各具专业性的，每一个门类的档案应当有着独特的范围、内容、格式、注意事项等，这是现有立法所忽视的内容。2020年最新修订的档案法在第十三条第二款首次明晰了社会服务机构保存档案的范围，此外，第二十二条、第三十二条也对社会服务机构档案进行了立法完善。然而，这一条的规定是要求社会服务机构参照企业的归档范围，依然缺乏社会服务机构档案专门性立法的考虑。

社会组织有时也被称为志愿组织，容易带来的误解是社会组织是业余的、非专业的。其实，社会组织作为独立法人组织，是由不同专业的人才组成的。尤其是社会工作者（师）是社会组织的核心人才，是受过专业训练、通过国家职业资格考试的专门人才。他们往往学习心理学、社会学、管理学知识，所开展的服务及其形成的档案自然不同于政府和企业档案，具有较强的专业性。

进言之，不同社会组织档案迥异。除了一般性的社会组织档案立法外，也应当充分考虑不同行业、领域、专业业务档案的归档范围、格式和内容存在差异。为此，针对业务档案进行分门别类的立法。比如在归档范围上，将社会组织的项目档案、编研成果、统计报告等纳入到业务档案的范畴。对于不同社会组织档案的的内容设定上进行专门立法规定，比如社会工作的个案工作记录、小组工作记录、社区工作记录、项目记录的具体内容、格式以及注意事项要进行明确。这需要不同位阶法律共同实现，并通过社会组织内部制度建设进行衔接。换言之，首先，通过最高位阶的《中华人民共和国档案法》确立分类立法的指导原则与基本框架。进而，通过部门规章立法进行操作化的具体立法设计，最后通过各个社会组织自我规章体系落实。

四、社会组织档案公共性与档案利用立法

（一）社会组织档案的公共性

对档案保护和利用的一个前提是确定所有权归属及其权利义务。我国档案法区分了国有档案、集体档案和个人所有档案。那么社会组织档案属于哪一类呢？档案法并没有说明。目前档案立法形式上主要以国有档案为主，各种所有制形式的档案规范交叉杂糅在一起，表述不明确、指向模糊。显然，社会组织档案不是国有档案。那么，其是否属于个人所有呢？美国《标准社会工作实践法案》第六个子部分第二个条款规定，社会工作者和社会工作机构由于各种原因停止专业服务后，应当采用各种方法通知服务对象找回现有的服务记录和档案。这些方法包括书面通知董事会、报纸刊登、设置通知栏等。第三个条款规定，如果服务对象半年内没有成功找回服务记录，相关的社会组织或者团体应当以确保保密的方式销毁这些档案。阿拉斯加的社会组织档案记录除了对记录的内容做了详细规定，还对于服务记录的销毁设置了个体收回权。这意味着这些社会组织档案中涉及到个体的信息属于服务对象私人所有。我国地方立法中，《天津市非国家所有档案管理规定》第13条规定，非国家所有的、社会组织的档案，因单位终止的，其档案归属依法向变更后的单位移交；没有接受者的，应当向其所在地的区、县档案馆移交。这意味着社会组织档案并非是个人所有。

国外流行公共档案和私人档案概念。公共档案一般指的是“机关、团体、公共企业、行政公益集体、官方资助的其他组织在履行职能时形成和接收的，对国家、社会具有利用价值的全部档案”［12］。严格意义上的社会组织档案并非是公共档案，而是私人档案。这意味着社会组织档案的所有权归属于私人的社会组织本身所有。值得注意的，社会组织档案是社会组织处理公共事务、参与社会治理所形成的档案，具有公共性。因此，不能简单纳入自治地领域。

立法本身要做的是法益的平衡，尤其是社会组织档案在私人所有和公共利益方面的平衡。对于具有公共价值的私人档案，国家有权力和义务对其权属和流向进行干预，即国家监控权。对于社会组织的公共性档案，国有档案馆有必要做好收集和保护的义务，同时对于公共档案进行优先JW/PLqS3ZmU7a2LCtGeWZA==开放和优先利用。2020年新修订国家档案法第八条规定了县级以上地方档案主管部门对私人档案工作在内的监督和指导的权利；第三十一条规定私人档案利用的权限；第三十二条规定了私人档案公布主体为私人档案所有者。然而，这些监督指导、利用以及公布的具体方法、内容和程序还有待于立法予以明细。

（二）社会组织档案利用中的法律关系

社会组织档案是在服务于特定主体，尤其是弱势群体的过程中产生的，包括服务对象的基本信息、家庭信息、社区信息、人际网络等隐私内容。尤其是面向一些生理、心理和社会关系障碍的对象开展服务所产生的记录具有较强的私人性。对于这些信息的隐私保护机制需要法律做出明确的规定。在大数据时代，这一问题更为凸显。通过立法明确服务对象所涉及的隐私权包括知情同意权、信息更改权、信息支配权、依法求偿权［13］。

长期以来，政府忽略了社会组织档案的重要意义，也缺乏对于社会组织档案的指导。2020年新修订的国家档案法弥补了这一缺陷，强调了政府对于相对弱势的社会服务机构的指导义务。由于社会组织的档案意识薄弱，设施设备匮乏，人员不足，这一点对于社会组织档案有着格外的意义。除此外，社会组织档案与档案馆、博物馆等国家法定档案机构的关系并没有得到充分明晰。例如，征购社会组织档案的程序、价值评估等尚未明确。社会组织广泛服务于社会各个领域，所形成的一些口述史、社区档案、创新性项目等资料往往具有普遍或者历史意义，对于文化遗产保护、地区发展、社会创新具有保存价值，值得纳入到法定的档案机构。为此，应当通过立法明确二者衔接的内容、方式等。

社会组织参与治理并非独自参与，而是通过跨专业、跨组织的联合行动保障治理的效能。在社会问题的化解过程中，个体与家庭充当着第一道防线，在他们无法解决后才求助于社会组织。社会组织解决的问题往往是服务对象多年累积而成或者由于实践的复杂性，一个专业往往无法有效回应社会问题，只有整合资源才能回应实践的需要。社会组织为此常常与其他社会组织、企事业单位形成关系网络。资源整合能力也是社会组织的基本能力之一。社会组织档案之间的共享与协同利用是实现组织协作的必要环节。由于目前立法主要是从管理者角度出发，而没有充分考虑使用者的立场，立法也缺乏这方面的规定，不利于协同治理的开展。进入大数据时代，电子化、信息化处理档案成为无法逆转的趋势。这为社会组织档案共享提供了新的实践路径。发挥社会组织协同治理作用的重要前提是实现社会组织档案信息的必要互通、流动和共享，从而为不同专业共同诊断社会问题、干预社会问题提供信息基础。社会组织档案信息的数字化意味着特定信息平台的建设，以及相关电子化信息的保存。2020年新修订的国家档案法尽管为适应数字化趋势增加了相关条款，但针对社会组织协同治理的数字化档案缺乏规定。

五、社会组织档案的法律责任

（一）社会组织档案的刑事法律责任

现行档案法律体系中有关的法律责任包括《档案法》第48条、49条、50条规定了行政处罚，第51条概括性指出了“违反本法规定构成犯罪的依法追究刑事责任；造成财产损失或其他损失的，依法承担民事责任”。档案法第48条规定了十项档案违法行为，理论上说这十项违法行为都有可能构成犯罪，但主要的法律责任是行政责任，而刑法规定的相关犯罪有两项，即刑法第329条第1款规定的抢夺、窃取国有档案罪和第2款规定的擅自出卖、转让国有档案罪。换言之，档案法第51条更多是提示性条款，形同虚设，暴露了与刑法衔接极不协调和不契合性。［14］由于刑法规定的两项罪名皆是对国有档案的保护，而社会组织档案作为私有档案并没有纳入刑法的保护行列。对于档案的法律保护，《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案实施办法》对于非国有档案的法律责任处罚缺乏［15］。为此，未来刑法立法应当将包括社会组织档案在内非国有档案纳入其中。比照国家档案法第二十四条的规定，在其第五章中增加一条专门规定侵犯非国家所有档案的法律责任，以使侵犯非国家所有档案的行为人受到应有处罚。

从刑罚的手段来看，抢夺、窃取国家所有的档案的，处五年以下有期徒刑或者拘役；违反档案法的规定，擅自出卖、转让国家所有的档案，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役。这两项条款可以扩展为国有和非国有档案。同时，原有的立法表明刑法对档案犯罪行为主要以自由行为主，而从档案的保护和利用角度看，经济利益是主要动机。为了有效的遏制社会组织档案违法行为，未来立法应当从罚金方面做出处罚。再者，社会组织档案的违法犯罪行为不少是从事档案管理工作的人员。他们利用职务之便而产生各类档案违法行为，在刑法上增设资格刑，永久剥夺从事档案工作的资质。

（二）档案违法行为的行政责任

国家档案法第48条规定了十项档案违法行为，其中前三个条款是针对国有档案的丢失、买卖、非法转让以及擅自提供、抄录、复制、公布的行为。后七个条款并没有区分国有档案还是非国有档案。社会组织档案尽管不属于国有档案，但往往属于公共档案，对其丢失、买卖、非法转让以及擅自提供、抄录、复制、公布的行为是否作为档案违法行为呢？此外，还有其他档案违法行为可以纳入立法中。例如，加拿大安大略省的《社会工作与社会服务法案》第14条规定社会服务中不合理的行为包括缺乏合理的理由未向服务对象或者其代理人提供专业服务记录。第19条规定了篡改同事的记录，第20条规定了记录不符合法律规定及职业要求，第21条规定了制作记录或者签署文件产生错误、误导等问题的禁忌行为。第27条规定了社会服务组织有关收费等财务记录不及时、错误等内容。这对我国细化社会组织档案立法有重要启示意义。

国家档案法第49条和第50条对档案违法行为的处罚只针对第48条档案违法行为的前五条款，即五类违法行为，而后五类无法形成并没有行政处罚，只是模糊的要求提请有关机关对主管人员和负责人进行处分。现实中由于缺乏可操作规定往往无法执行。对于社会组织来说，所涉及到的违法行为主要是后五类行为。

档案法属于行政法，从现行档案法及实施办法来看，主要采用行政指导和行政处罚方式。第42条至第47条采用行政指导方式，第49条至第50条采用行政处罚方式。总体来看，行政处罚以罚款和申诫为主，而更为严厉的人身处罚（如行政拘留）和能力处罚（如吊销营业证、停业）则没有规定，这显示了档案法的温和处罚特点。［16］这降低了档案法的威慑力，更多依赖于行政指导。实际上，由于档案主管部门人力、财力等限制，所谓的行政指导供给并不充足。尤其是社会组织部门，由于档案意识不足以及资源限制，行政指导更为迫切。因此，寄希望于行政指导更多是一种理想的状态。本文主张增设能力罚手段。

〔参 考 文 献〕

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