新时代政策视角下中医药人力资源高质量发展对策探析——以广东省为例

张秋，何雅靖，陈嘉仪，陈艺心

（1.广东药科大学医药商学院，广东 广州 510006；2.卫生经济与健康促进研究中心，广东 广州 510006）

党的十八大以来，习近平总书记对中医药工作作出一系列重要论述，党中央、国务院把中医药工作摆在更加突出的位置，深入推进中医药人才队伍建设。中共中央、国务院《关于促进中医药传承创新发展的意见》（中发〔2019〕43 号）中强调要通过改革人才培养模式、优化人才成长途径及健全人才评价激励机制以加强中医药人才队伍建设。国家中医药管理局、教育部、人力资源社会保障部、国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）联合印发《关于加强新时代中医药人才工作的意见》（国中医药人教发〔2022〕4 号）中指出：到2025 年、2030 年、2035 年分别建立符合中医药特点的人才培养和评价体系，形成适应中医药高质量发展的人才制度体系，进一步完善制度体系从而提升对健康中国建设的贡献度。系列政策均对我国中医药人才队伍建设和优化配置指明了方向。但目前中医药人才还存在着总体规模不大、领军人才不足、基层人才缺乏、体制机制不活等问题，迫切需要采取有力措施，培养造就大批德才兼备的中医药人才，充分发挥人才的基础性、战略性、决定性作用。

勇于拼搏，甘于奉献，为三师卫生和红十字会事业的创新发展作出积极贡献。作为一名共产党员和公务员，周孝勇认真做好综合办公室各项日常事务管理工作和服务工作。单位工作人员少，工作任务重，他积极主动协助单位领导，认真处理各项业务工作。在卫生局工作多年来，他所负责的基本公共卫生服务和卫生防病、卫生项目规划、卫生监督、红十字会、支部党建等工作均取得了较好的成绩。

《粤港澳大湾区中医药高地建设方案（2020－2025年）》（国中医药国际发〔2020〕2号）提出要夯实发展基础，打造人才高地。作为中医药事业省际竞争力排名全国前三的广东省，面对建设中医药强省和粤港澳大湾区中医药高地的目标要求，同样需要通过依托高质量的中医药人力资源促进中医药的传承创新发展。所以以广东省为研究案例较具代表性，能真正反映出新时代中医药人力资源发展政策工具的特点和不足，进而为各地区构建适切的中医药人力资源高质量发展政策体系提供决策参考。

目前，中医药人力资源的相关研究，从研究对象来看，学者多关注配置现状[1-3]和管理效率[4-5]；从研究范围上看，有国家[6-7]整体层面，也有地区局部层面，如对山西[8]、四川[9]、重庆[10]、北京[11]的研究；从研究方法上看，有基尼指数、泰尔指数、洛伦兹曲线等[12-15]；从研究角度上看，有学者分别从不同视角进行研究，如从编外人员[16]、JCI 标准[16]、中医文化[16-17]、人员激励机制[18]等来展开讨论。综上，少有学者通过政策视角深入剖析并提出广东省中医药人力资源高质量发展的对策，而中医药政策是指导中医药人才可持续发展的重要前提。因此，本文从省级区域层面出发，以广东省为研究主体，立足政策工具视角，构建“政策工具类型－中医药人力资源价值链”二维分析框架，采用内容分析法，通过编码、量化等步骤对广东省中医药人力资源相关政策进行文本计量分析，以期发现当前省级区域层面中医药人才政策工具运用存在的问题以及特点，进而提出相关对策建议，为各地区优化自身政策工具配置提供依据，从政策角度发力切实促进中医药人力资源高质量发展。

1 政策文本选择

2017 年10 月18 日，十九大报告指出“中国特色社会主义进入了新时代”。为响应新时代号召，2018 年4 月11 日，国家中医药管理局发布《关于深化中医药师承教育的指导意见》、《国医大师、全国名中医学术传承管理暂行办法》等诸多与发展中医药人力资源相关的政策文件。2019 年2 月18 日，国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出“深化中医药领域合作，加强医疗卫生人才联合培养和交流，建设人才高地”。2021 年5 月，习近平总书记进一步提出“我们要发展中医药，注重用现代科学解读中医药学原理，走中西医结合的道路”。2022年6 月23 日，国家中医药局、教育部、人力资源社会保障部、国家卫健委四部门联合印发《关于加强新时代中医药人才工作的意见》中明确提出“人才是中医药发展的第一资源”，这体现了以习近平同志为核心的党中央对推进中医药人力资源发展的高度重视。2022 年10 月16 日，党的二十大报告中提出“推进健康中国建设，发展壮大医疗卫生队伍，促进中医药传承创新发展”。2022 年10 月27 日，国家中医药管理局发布《“十四五”中医药人才发展规划》，进一步体现了我国对推进中医药人力资源高质量发展的决心和力度。2022 年6 月14 日，广东省人民政府办公厅印发《广东省建设国家中医药综合改革示范区实施方案》，明确提出要从打造高素质专业化人才队伍、加强基层人才队伍建设以及推进中医药院校教育改革这三方面来打造人才高地，加大对中医药人才的培养力度。综上，新时代中医药政策推动中医药人力资源发展的思路愈加清晰，为研究新时代中医药人力资源高质量发展提供坚实的理论支撑依据。

需求型的政策工具由人才联合培养（17.93%）、表彰奖励制度（11.32%）、用人自主权（2.38%）3 项内容组成。可见，国家目前主要通过联合培养高质量人才和实施表彰奖励机制来激励人才发展，而对于用人自主权的关注度有待加强，未来应进一步扩大中医医院的用人自主权。

本文以“中医药”和“中医药人才”为关键词检索了2017 年10 月18 日后至2023 年1 月31 日期间从中央到地方的中医药相关政策，国务院及各部委、中共中央等国家层面的政策法规12 件，广东省政府层面的政策法规3 件，多部门联合印发的政策法规6 件，广东省内市政府层面的政策法规4 件，最终形成25件政策文本样本库，具体见表1。此外，结合国家和各地区要闻动态，为分析新时代中医药政策视角下中医药人力资源高质量发展的对策补充背景资料。

表1 政策文本汇总Table 1 Summary of Chinese medicine policy texts in the new era

2 政策文本分析方法

2.1 基本政策工具维度

由于Rothwell R 和Zegveld W 的政策工具理论更具有分类具体性、应用广泛性、适用性和实际可操作性[19]，因此借鉴该理论来构建本文的政策分析框架。政策工具理论包括供给、需求和环境3 类政策工具。供给型的政策工具主要表现为政府精准的政策导向对广东省中医药人力资源高质量发展起直接推动作用的政策；需求型的政策工具主要体现为降低外部阻滞不利因素，拉动广东省中医药人力资源高质量发展的政策；环境型的政策工具主要体现的是政府通过间接性、潜移默化的促进广东省中医药人力资源可持续、高质量发展的政策。具体分类项目来自前述政策文本内容，其中供给型政策工具主要表现为组织引领、人才评价体系、薪资设计等，需求型的政策工具主要表现为人才联合培养和交流、表彰奖励机制、用人自主权等，环境型政策工具主要表现为中西医结合、医教协同等。

鉴于研究采用问卷法可能会导致共同方法偏差的问题，因此在收集数据时通过设定问卷项目的顺序，强调数据的保密性、匿名性等进行程序控制。在数据分析时，本研究进行了Harman 单因素检验。结果表明，在数据未旋转的情况下共13个因子的特征根值均大于1，且第一个因子解释的变异量仅为24.16%，小于临界值40%。因此，本研究的共同方法偏差问题并不严重。

2.2 中医药人力资源价值链维度

十九大报告指出“中国特色社会主义进入了新时代”。十九届六中全会强调坚持以人民健康为中心，实现中医药健康养生文化的新发展，使其与现代健康理念融会贯通，服务于人民健康。习近平总书记曾明确提出“要推动中医药走向世界，助力构建人类卫生健康共同体，以展现出新时代中医药文化的蓬勃生机”。大部分政策文件，如《关于进一步加强综合医院中医药工作推动中西医协同发展的意见》、《关于加强新时代中医药人才工作的意见》、《“十四五”中医药人才发展规划》等都明确表示要“深入贯彻习总书记、党中央、国务院关于中医药工作的重要论述”，尤其强调要“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，体现了新时代中医药政策具有明晰坚定的指导思想和基本原则，坚决服从党的领导，贯彻党建特色。

2.3 二维分析框架构建

2017-7-27上海 归普葡萄酒与烈酒教育机构成立 出任校长2017-8-20伦敦 成为全球第一位华人侍酒师大师

图1 政策工具二维分析框架Figure 1 A two-dimensional analytical framework for Chinese Medicine policy tools in the new era

3 政策文本计量分析

3.1 政策文本内容的单元编码

环境型政策工具中包括中西医结合（14.15%）、医教协同（13.21%）2 项内容。从中可见，国家较为均衡推进中西医结合和医教协同来对中医药人才进行培养，但投入力度较低，仍需要进一步进行合理的调整规划。

通过梳理基本政策工具和人力资源价值链两个维度，构建了政策分析的框架如图1所示。其中，基于基本政策工具维度，供给、需求、环境型政策工具作用于中医药人力资源发展全过程；人力资源价值集聚、价值创造、价值评价和价值分配4个方面环环相扣且互不重叠，共同促进中医医院高质量发展。

表2 政策分析单元编码Table 2 New era TCM policy analysis module codes

3.2 X维度：基本政策工具维度分析

在对基本政策工具维度分析的基础上，参考迈克尔·波特提出的价值链概念，基于价值链循环将中医药人力资源价值链划分为价值集聚、价值创造、价值评价和价值分配4类，作为分析框架的Y 维度，结果见表4。可见，25份政策文本提供了包括价值分配（9.43%）、价值评价（22.64%）、价值创造（47.17%）和价值集聚（20.75%）4项符合新时代中医药人力资源价值链的干预措施。由此可知，当前政策发展的重点环节在于价值创造和价值评价，后期应多关注价值集聚和价值分配2 个环节，以发挥中医药人力资源价值链的优势整合作用。

表3 基本政策工具维度各环节分布Table 3 Distribution of basic policy instrument dimensions by segment

供给型政策工具中，比重从大到小分别为组织引领19.81%、人才评价体系11.32%、薪资设计9.43%。由此可见，在当前的中医药政策中，国家积极发挥组织引领的高质量带头作用，同时注重发展人才评价体系以激发人才发展积极性和创造性，而薪资设计的发展潜力巨大。

在学生成长过程中，家庭及学校是最为重要的两个生活环境，为了顺利进行小学德育及心理健康教育的整合，需要将学校同家庭整合起来，加强教师与学生的交流，让教师能了解到学生在家庭中的成长环境及表现，同时让家长了解学生在学校的学习习惯。在具体的家校合作中，学校可定期组织主题班会，邀请学生家长参与，让家长谈一谈小学德育与心理健康教育整合的意见，学校还可以在一些节假日举办亲子活动，让家长与学生进行合作，让家长更加了解自己孩子的基本情况，让教师与家长一同指导孩子的品德与心理。

榆阳煤矿2307充填工作面北邻2301连采充填工作面，东临回风巷，南侧为未采区、西侧边界煤柱。工作面宽度为150m，走向长1149m，煤层厚度平均3.5m，埋深平均190m～198m，支架控顶区宽度6m。

通过构建分析框架，在具体分类条目的指导下对筛选的25 份政策的不同条款分类处理。分类原则如下：中央出台政策的编码是“1-政策编号-具体条款编号”，地方出台政策的编码是“2-政策编号-具体条款编号”，多部门联合印发政策的编码是“3-政策编号-具体条款编号”。在具体进行编号整理的过程中遵循“不可细分”原则，力求覆盖中医药政策文本的相关内容，同时对同一内容在同一政策文本中多次出现的情况，仅算作1次，自行整理过后最终完成了关于新时代中医药政策文本内容的分析单元编码表，如表2 所示（因篇幅限制，本文未列举出全部编码，下同）。

3.3 Y维度：中医药人力资源价值链维度分析

根据表2 的编码结果，对搜集到的25 份政策文本进行分析，结果见表3。可见，25份新时代中医药政策综合应用了供给型、需求型和环境型3 种基本政策工具，但3种政策工具在应用过程中存在差异，供给型政策工具占40.56%，需求型政策工具占32.08%，环境型政策工具占27.36%。

表4 中医药人力资源价值链维度各环节频数分布Table 4 Frequency distribution of each link of TCM human resources value chain dimensions

4 政策的特点分析

4.1 政策制定的指导原则更加明确党建引领作用

在制定新时代中医药政策的过程中，不仅需要充分高效地运用基本政策工具，同时还应斟酌中医药人力资源蕴涵的活动特质。中医药人力资源管理的基本任务是实现医院价值最大化的同时，实现个人价值最大化。与企业管理的任务类似，参考迈克尔·波特提出的价值链概念，本研究基于价值链循环将中医药人力资源价值链划分为价值集聚、价值创造、价值评价和价值分配4类。

4.2 政策制定的实施环节和落实层级呈现更加细致化特征

国务院办公厅印发了《关于加快中医药特色发展若干政策措施的通知》，从“提高中医药教育整体水平”“坚持发展中医药师承教育”和“加强中医药人才评价和激励”这3 条细则瞄准培育中医药人才新发展渠道。国家中医药管理局、教育部、人力资源和社会保障部、国家卫生健康委联合印发《关于加强新时代中医药人才工作的意见》，从“高层次中医药人才”“基层中医药人才”“中西医结合”“医教协同”4 个维度细致性指明中医药人才培育发展路径。广东省委省政府印发《关于促进中医药传承创新发展的若干措施》，从“改革培养模式”“优化成长路径”“完善评价机制”形成细致的包络化路径为中医药人才高质量发展聚能。深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区中医药条例》也从“中医药人才培养”、“中医药人才评价”及“中医药科研支持”3 个方向统筹高质量中医药人才的培育思路。诸多细致化政策的出台增强了中医药人才培育的可操作性和科学性。

增减翻译策略是常见的翻译技巧之一。然而，无论是增词还是减词，翻译范畴里强调的是，在不更改原文语义的基础上，为了更加符合目的语文本的语言系统规范，才可以考虑增词或减词。若减词使原文语义在译文中遭受缺损，不仅违背了忠实传达原文语义的翻译原则，对文学文本而言，还会降低文本欣赏的完整度，限制译文读者的联想空间。如：

4.3 新增政策的制定契合现实需求并与时俱进

“十三五”期间，中医药服务体系进一步健全，但中医药服务区域发展不平衡问题依然突出。为加大“十三五”“十四五”期间对中医药发展的支持促进力度，《中医药振兴发展重大工程实施方案》、《关于加强新时代中医药人才工作的意见》等政策均指出了中医药高质量发展的新思路和重点任务。《关于加强新时代中医药人才工作的意见》中提议要大力推进西医学习中医，完善西医学习中医制度以培养中医药高层次人才。《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》提倡构建以中医药课程为主线、先中后西的中医药类专业课程体系，从联动中西医的教学模式出发夯实中医药人才基础。《关于进一步加强综合医院中医药工作推动中西医协同发展的意见》坚持开展“西学中”人才培养，强化中医药经典理论学习和临床实践。《中医药振兴发展重大工程实施方案》积极发展中西医协同推进工程，鼓励积极打造中西医协同团队。诸多政策从中西医联动发展切入，为提升中医药服务的可及性和可得性、满足人民健康需求提供了强大支撑。

5 中医药人力资源高质量发展建议

5.1 数字化赋能需求型政策工具，提升中医药人力资源利用效率

随着信息化的不断发展，5G 等新技术手段不断涌现。我国应大力推进“5G+医疗健康”模式纵深发展，推进医疗服务数字化转型，最大限度地提升中医药人力资源利用效率。我国可以通过采取“互联网+医疗健康”模式配合5G 技术搭建中医药人力资源大数据中心和健康云平台，推动各地中医药人力资源定向流动、下沉基层、实现各地之间的优势互补，提高中医药人力资源利用率和服务效能。比如，广东省可以依托粤港澳医疗机构建设发展互联网中医医院，加强粤港澳三地中医药人才的交流合作，努力引进港澳高层次中医医疗复合型人才和优质中医医疗团队来粤交流经验，极大限度地利用两地中医药人力资源的优势，从而支持广东省各市建设中医药数据中心，运用数字化工具完善基层中医药服务体系，更好地提供中医药服务。

5.2 注重环境型政策工具应用，加强中医药人才的培育力度

近3 年，新冠肺炎疫情席卷全球，中西医并重、中西医结合抗击疫情的“中国处方”，为全球抗疫提供了参考。2020 年，国务院联防联控新闻发布会上发布在全国新冠肺炎确诊病例中，有74 187 人使用了中医药，占91.5%，临床疗效观察显示中医药总有效率达到了90%以上。由此可知，中医药对公共卫生事件和疫病的防治意义重大，国家应加强环境型政策工具手段的应用，从医教协同、中西医结合2个方面打造中医药人才建设高地，提高中医药人才对中医药文化的实践性，增强中医药人才对公共卫生和疫病的救治能力。医教协同方面，鼓励中医药高校、医院及相关单位进一步加强医学人才联合培养，中医药学校、实习单位联手共筑学校、医院和学生“三赢”平台，为中医药人才培养搭建交流平台，不断开创实习培训工作新局面，切实提高中医药人才培养质量。中西医结合方面，优化中西医结合特色人才理论课程体系，注重中西医临床课程与实践一体化，系统实现中西医优质资源整合和临床中西医课程融会贯通，培育中医药人才中西医融会贯通的能力和素养，加强中医药人才和中西医结合专业人才队伍建设，从而强化中医药人才库的建设力度。

5.3 不断完善和优化供给型政策工具，促进中医药政策落地实施

在组织领导方面，新时代中医药政策提出“党管人才”的中医药人才工作基本原则，通过建立党建引领服务人才制度和党员联系人才制度，增强服务人才意识，充分调动人才的积极性和创造性，贯彻“人才强院”战略，让党的领导为中医药人才工作提供正确根本的方向保障。如广东省中医院在以党建引领医院发展方面，走在了广东省乃至全国的前列，医院党委牢牢把稳中医医院姓中的正确发展方向，在2021 年公布的2019 年国家三级公立中医医院绩效考核中获评A+。各级中医药主管部门应坚持党的统一领导，会同卫生健康部门推进中医药政策落实；建立完善稳定的中医药人才发展多元投入机制，并营造促进中医药发展的良好的社会氛围；在人才评价体系方面，应考虑中医药人才的发展特点，遵循其发展规律，结合实际制定能体现价值导向的中医药人才分类评价标准；在薪资设计和福利待遇方面，应关注优化中医药医院的薪资设计，提升中医药人员的福利待遇，以吸引海内外中医药高水平专家及复合型人才汇聚到中医医院。