清代民间助赈方式变迁研究

禹思恬,杨春学

(首都经济贸易大学 经济学院,北京 100070)

一、引论

清代是中国历史上自然灾害最为频发的朝代。在清朝统治的296年中,包括水灾、旱灾、虫灾、雹灾、地震等在内的灾害总计高达1121次,其中水、旱灾害为主要灾种,分别占总灾况的56%和33%,受灾范围主要涉及直隶、山东、河南、安徽、湖北、江苏、浙江等人口稠密的粮食产区[1]。频发的灾情和众多的人口使清政府面临着空前的赈灾压力,仅凭官赈难以完全消弭自然灾害的恶劣影响。与此同时,清代是民间赈济最为活跃的历史时期,以富绅为代表的“中间阶级”的壮大为民间赈济提供了物质和社会基础,其所组织参与的各种形式的民间助赈活动成为官赈的有力补充。

作为清代赈济史上一股不可忽视的力量,清代的民间赈济活动广受学界重视。一些研究聚焦于个人和团体的助赈事迹[2][3][4][5];一些研究关注特定历史时期、特定地区的民间赈济事业[6][7];一些研究针对清代几次重大自然灾害中民间赈济活动的案例分析[8][9][10]。然而对于民间赈济采用何种助赈方式这一问题则仍然缺乏探讨。尽管一些关于“劝分”政策的研究涉及捐输助赈的内容[11][12],关于宗族义庄、义赈等研究涉及不同民间赈济方式的组织运营模式[13][14][15][16],但并未讨论民间赈济是如何在不同的助赈方式之间进行抉择的问题。本文选择清代这一民间赈济事业空前兴盛的历史时期,将民间助赈活动划分为捐输助赈和直接赈济两种方式,聚焦富绅这一民间赈济事业参与主体,分析其如何在两种助赈方式之间进行决策,并对助赈方式选择的决定性因素进行分析。

此外,现有的绝大多数文章关注民间赈灾的史实本身,少数涉及官民关系问题[9][12][17],本文尝试对民间赈济中的官民关系进行更加深入的探讨。由于民间力量在清代灾害治理中发挥了重要作用,学界对于清代民间的赈济活动给予了高度评价,然而对此类研究不恰当的解读,夸大了中国历史上民间赈济的作用,本文尝试对该时期的民赈做出客观的历史评价。

二、清代民间助赈活动的背景

(一)清代的劝分政策及民间助赈活动的参与方式

由于清代灾害发生频繁、应赈人口规模庞大,清政府面临空前的赈灾压力,因此非常注重民间力量在赈灾中的作用。为了最大限度地调动民间力量赈灾的积极性,清政府制定了一系列救荒政策,鼓励具有经济实力的民间力量参与到各种形式的民间助赈活动中来。

首先,清政府对民间备荒仓储的设立进行了制度化建设,以便更好地吸纳民间资本,支持赈灾活动。清代的备荒仓储设置基本延续了历朝旧例,除设定官方仓储“常平仓”之外,康熙年间,清政府谕令直隶等各省设立社仓,社仓是由民间出资设立、官督民办的备荒仓储,雍正乾隆二朝“多言社仓之益”(《清世宗实录》),使得社仓得到了极大发展。此外,自道光年间开始,清政府屡屡颁布政令,鼓励义仓的设立。与官督民办的社仓相比,清代的义仓主要由民间集资建设,具有更加浓厚的民间性质[18]。其次,清政府通过劝喻和褒奖等方式鼓励具有经济实力的富绅捐款捐粮,用以充实备荒储备。具体来说,清政府采用旌表制度,即针对不同的捐献规模论功行赏,给予不同等级的名誉旌奖。在平常年份,清政府一方面鼓励富绅向常平仓捐输纳粮。据考证,富民捐输同贡监捐纳、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买等,构成了清代常平仓的谷本来源[19]。民间所捐献的仓谷,作为官赈的一部分,被用于灾荒中的平粜和赈济。另一方面,清政府鼓励富绅向社仓、义仓捐输,用以充实民间仓储的备荒力量,成为官方仓储的补充。除平常年份的“常捐”之外,每遇荒年,清政府允许地方官员在奏报中央政府的条件下向富绅进行劝谕捐输,募得钱谷往往由地方政府统一调度,用以赈济本乡本土灾民。除此之外,清政府对于个人或团体所进行的施谷、粥赈、免债、贷籽种、代完田赋等自发救济活动进行嘉奖。

在上述政策的影响下,清代的民间助赈事业蓬勃发展。本文将民间助赈活动分为捐输助赈和直接的民间赈济。捐输助赈是指民间向政府或政府授权的组织捐献钱粮,委托政府进行赈灾的行为,捐输者可能会由于其善行获得一定等级的精神奖励,其本质是以民间资本充实官赈资金,委托政府进行赈灾,应与捐纳进行区分。(1)尽管在很多研究中将捐输和捐纳的概念等同,但事实上二者有本质区别,这里采纳许大龄(1950)的总结:“捐纳与捐输,用语易混,严格言之,捐输系士民之报效,捐纳则系卖官之行为。”可以看出捐输与捐纳相比,功利性较低,捐输者比较注重捐输钱谷的实际用途。而捐纳的目的在于卖官鬻爵,捐纳者在乎所捐钱谷能募得何种等级的官职,用途则非其考虑。因捐纳的目的并非为助赈,因此本文不将捐纳行为纳入研究范畴。本文将民间力量对常平仓和社仓的捐输,以及在地方官员的劝谕下应对本地灾情的捐助纳入捐输助赈的范畴,其共同的特点是政府在这些方式的赈济活动中参与度很高。需要特别解释的是,社仓尽管作为民间仓储,其组织、运营、管理均具有很强的官办色彩,不仅必须按照政府的原则经营,还需每年报告经营状况。根据《大清会典事例》记载,乾隆年间,陕甘地区的地方官员为了管理方便,借口将社仓交由地方官员管理,实质与官仓无异。而在直隶地区,借领社谷的手续异常繁琐,需要从州县层层上报得到户部审批(《清世宗实录》)。基于这些情况,本文认为社仓具有很强的官办色彩,因此将对社仓的捐赠划分到捐输助赈的范畴。直接的民间赈济则通过富绅对义仓的捐助,宗族、同乡会组织的灾害自救,以及义赈、义演等形式实现。这些形式的助赈活动基本由民间自行组织、管理,政府的介入程度很低。(2)这里的义仓需要和社仓进行区分。清代的义仓和社仓有较大不同,主要体现在政府的介入程度上。与社仓相比,义仓的管理完全由民间进行,且社仓的职能更倾向于赈济本地百姓,这同社仓以平粜为主的职能也有一定区别。

(二)清代民间助赈活动的参与主体

地方精英是组织、管理、参与民间助赈活动的主要力量,地方精英主要由具有科举功名的士绅以及掌握社会财富的商人构成。(3)本文通称这些地方精英为富绅。一方面,清代家族和乡里合一的治理结构赋予了士绅阶级“上传下达”的独特身份:他们既作为地方领袖为宗族和地方代言,又作为政府的代理人承担基层社会的管理职责[20]78。为实现“保族敬宗”、获得地方威信和控制权,抑或是单纯的急公好义精神,他们都乐于以各种形式参与捐款助赈活动。例如,在清代,全国各地都有“结会”或“打会”的传统,推举有威望的人做会首,“不论贫富,愿与者月朔望各出资,以谨愿者一人掌之”(《(道光)许州志》)。如遇天灾,则需组织对贫困成员的赈济。

另一方面,商品经济的发展和儒家“藏富于民”“富民为国家所赖”思想催生了一批掌握社会财富的庶民阶级,虽然“贱不必不贵”“士多出于商”已经成为常见的社会现象,商人仍然希望实现阶级的向上流动,提高自身的社会地位。与以“卖官鬻爵”为本质的捐纳制度相比,向政府捐输财物进行助赈更符合重利轻义、急公好义的道德规范[21],积极参与其他形式的民间赈济也有利于提高其在当地的威望,因此清代富商乐于参与助赈活动,成为除士绅外的另一大参与主体。

三、清代民间助赈方式选择偏好的变迁

(一)清代中前期以捐输助赈为主

清代中前期,政府倾向于鼓励富绅以向政府捐输的方式参与助赈,这同该时期政府主导的灾害治理机制有密切的关系。事实上,不论在任何时期,清政府都具有非常强烈的意愿坚持政府在赈济中的主导地位。由政府提供赈济可以保证“使恩出于上”,有利于建立百姓对政府的忠诚和信赖,有利于维护统治的稳定,这对于依靠保甲制度进行基层治理的清政府来说尤其重要。“在清朝的整套乡村统治体系中,灾荒控制所占地位非常重要,因而清政府对它的重视并不亚于保甲或里甲制度。”[22]171然而以官赈为主导的灾害治理模式对于政府的要求很高,不仅需要政府能够调动充足的赈灾物资,还要保障赈灾过程的有序高效。

总体来说,清政府在这一时期有能力承担起赈灾的职能。在《清圣祖实录》中有大量谕令户部发放帑金实施赈济的记载,例如“各属存仓米谷不敷,其仓粮不敷之处,著发户部库银三十万两解往,速为赈济”。再如康熙九年十月,淮扬地区遭受天灾,康熙皇帝“特差部臣速行踏勘,准动正项钱粮、存积银米,将饥民赈济”。从具体执行上看,各级政府遵循严格的赈灾流程实行赈济,效率非常高[23]。因此,清代中前期,政府有能力主导赈灾,将“治荒权”牢牢控制在政府手中。这一时期,统治者对于民间力量加入赈灾活动的需求和意愿并不强烈,只在官赈力有不逮之时才希望借助民间力量进行补充。

在民间力量以何种形式参与赈灾这一问题上,通过对中前期清代救荒政策的梳理可以发现,政府倾向于鼓励富绅向政府参与度较高的赈灾活动捐输。尽管民间以个人和团体自行组织的施谷、免债、粥赈、贷籽种等赈灾活动也受到政府褒奖,但这一类记载较少,对其善行的奖励程度也远远低于捐输助赈。(4)《榆次县志》《余姚县志》《婺源县志》等均记载了清代前期一些数额较大的私人赈济活动,均未获得政府的实物奖励或只获得了口头嘉奖。鉴于清朝中前期官赈力量的强大以及政策的导向,尽管民间存在小规模的私人赈济,(5)例如,乾隆十六年,歙县大旱,当地富绅徐以晟输粟平粜;徐启疆捐资赈里中饥;吴基本往浙西买粮平粜以赈济穷乏,这些善行都被记录在《歙县志》中。再如,康熙六十年,山西榆次发生雨雹,当地富绅赵光文出谷以赈;乾隆初年,阳曲岁欠,张光祖出千金煮粥赈饥荒。但数量较少,难成规模。相反,清政府制定了大量“劝喻”政策,鼓励富绅在政府官赈能力不足的情况下向常平仓、义仓以及地方政府捐输财物。通过捐输的形式,清政府可以最大限度地享有捐输财物的支配权,将民间救荒力量置于自己的管理之下,同时防止了民间对于“治荒权”的分割。(6)清代通过保甲、里甲制度实行基层统治,清政府和地方精英事实上构成了委托—代理关系。清政府一方面以官方名义授予了地方精英管理地方事务的特权,另一方面又忌惮其在当地实力的壮大,形成地方割据势力威胁其统治。而赈灾活动本身可以获得民众的支持,因此清政府尽可能将赈济的职能掌握在自己手中,避免给当地富绅提供通过赈济“邀买人心”的可能。为了使因赈捐输取得更好的成效,清代中前期,历任皇帝都制定了相应的劝输政策:顺治十年,清政府发布谕令,“士民捐助赈米五十石或银百两者,地方官给匾旌奖,捐米百石或银二百两者,给九品顶戴,捐多者递加品级”(《钦定大清会典事例》)。康熙时期则根据捐输数量将捐输者分为三等,对于捐输最多的一等尚义之民由督抚给匾旌奖,二等、三等则分别由知府和州县给匾旌奖。若有破格多捐、数量极大者,则有可能获得中央政府的旌奖。雍正乾隆二朝,针对捐输制定的奖励政策大抵不过如此,一则给予荣誉封号,二则给予不具实权的散官,对于奖励的标准则更加细化,形成了制度化的劝输方案。

从具体执行上看,捐输赈济往往在地方官员的首倡下开展,地方官应当“以至诚开谕,劝富民赈济”,地方官本人“一般皆应身体力行,若能率先捐俸倡导,庶几不令而行”(《救荒策》)。例如,乾隆二十年,江苏遭遇严重水灾,江苏巡抚庄有恭率先出资延请道士打醮禳灾,苏州知府赵酉也出资为灾民延医诊治。再如,乾隆五十九年,浙江余姚“东北二乡以飓风,木棉无收,积歉之后,次年人民至掘蕨根、采榆皮以食,濒于死亡者数矣”(《余姚捐赈事宜》)。为此绍兴知府带头捐米一百石,余姚知县戴廷沐捐米三百石,鼓励当地富绅捐输助赈。

这样的带头捐输往往能够得到富绅的支持:一些富绅出于对贫困者的怜恤以及急公好义的精神,乐于对贫困百姓进行赈济。(7)一方面,儒家思想作为传统主流的意识形态,对富绅提出了富而好义的道德要求,而富绅也在儒家思想的影响下产生了“康济天下之愿无所施,则退而为善于一乡”的责任感;另一方面,明清以来,儒家思想进一步受到道家、佛教思想的影响,佛教中“积善成德”“因果报应”等观念也激励了富绅为求“福报”而积极行善。例如,康熙年间,天台富绅齐珣数次在政府的劝输中赈济灾民,面对入室盗谷的灾民齐珣“见而释之,语诸子曰:‘不忍以数石粮使人终身蒙垢也!’”(《(民国)台州府志(二)》)“霍邱嘉献捐钱米助服, 活千万人。署县事、凤阳府别驾唐公时亲诣奖劝,题其堂曰: 积善余庆。”(《(同治)霍邱县志》)甚至顺治时期有诸暨富绅姚日南,为响应号召捐输兴办社仓变卖田产,因赈致贫(《(乾隆)绍兴府志》)。更多的富绅进行捐输则出于功利的目的,他们或出于因饥荒导致暴乱对自身财产和安全可能造成影响考虑,(8)在灾民“万姓嗷嗷,宛转待毙”的状况下,极易出现铤而走险、抢劫富户的情况,例如在乾隆初年,江南、江西、湖广等地都出现了大规模的抢粮事件,江西仅一邑中就出现了数百起抢粮案件,因此一些富绅为了防止此类事件发生,愿意主动向灾民提供赈济。或基于“惟减富方可济贫,亦惟济贫始能安富”(《(光绪)青浦县志》卷八)的考虑。(9)清初理学家陆世仪对这一思想进行过详细论述,他在《思辨录辑要》中写道:“治国之道,使富民出粟以养贫民, 贫民出力以卫富民;此其常也。然其要在使贫富之心相通,贫民食富民之粟而知感,则其效力必勤,富民藉贫民之力而有用, 则其出粟必乐。”清代商品经济得到发展,在粮食商品化程度高的地区,贫富之间的依存度更高。张崇望(2004)认为这也是江淮地区民间多善堂等慈善机构的原因,详情可参考其学位论文《明清自然灾害与江淮地区社会经济的互动研究》。更直接的,通过出资对灾民进行救助,可以帮助富绅获得当地百姓的尊重和爱戴,帮助其谋求长远的经济和政治利益。“(乡外的救济)是一种比暴力更具道德内聚力和持久性的社会控制手段。”[13]68例如,顺治年间钱塘士绅吴炌、乾隆年间会稽士绅郦武魁等人不仅自己积极捐输助赈,还想方设法帮助地方政府号召其他人捐赈。再如,乾隆朝水甲子邑水灾中,诸暨陈炎除积极捐赈外,“仍襄理官赈,郡守周邑令陈旌之”(《(乾隆)绍兴府志(二)》)。

总体来说,清代中前期的捐赈政策取得了很好的成效。由于官赈力量强大,民间力量只是对于官赈不足、不能之处进行补充。因此事实上,在道光朝之前清政府向民间劝谕捐输的频率并不高,并得到了富绅的热烈支持。根据清代王元基的统计,仅在乾隆五十九年余姚两乡因飓风导致的灾荒,就募得了大笔资金,“计捐钱两万贯有畸,买米八千二百石有畸。至舍药数万丸、给槽数百具,尚不在数内”(《淳安荒政记略》)。由于富绅积极捐输,清代中前期的社仓建设和其积谷都卓有成效。清代的社仓在康熙四十二年开始在直隶等地设立,仅仅两三年间,直隶社仓已经积谷“七万四千九百七十石有奇”,永平、保定二府已“陆续捐谷四百三十五石有奇”(《清圣祖实录》)。雍乾时期是清代社仓最为兴盛的时期,雍正初年,湖北省各州县社仓“多者至一县有一百九十余处,社仓积谷多者至一县有一万四千余石”(《经政志六·仓储》);河南省社仓积谷共计10.97余万石;陕西省在全省各乡设仓545处,贮谷达55万石。至乾隆年间,社仓因妥善经营,“子母相生,数愈十倍”(《大清会典事例·积储》)。除向地方政府和社仓捐输外,直接向常平仓捐输也是清代中前期富绅捐输的一种方式,绝大多数情形,民间捐输在常平仓仓谷来源中所占比重只是一小部分[19],但也有极少数案例,富绅捐输构成了一些地区常平仓仓谷的主要来源。(10)《婺源县志》记载了康熙时期徽州常平仓的仓谷主要由当地士绅捐输。

(二)清代中后期以直接赈济为主

清代中后期,捐输助赈的方式逐渐衰落。自道光朝开始,贪腐问题日益严重,政府各项工作也趋于无序状态,这对捐输助赈的方式造成了恶劣影响。一方面,由于管理松懈、贪墨严重,各地社仓逐渐废弛。正如道光帝在谕旨中所言:“社仓原系本地殷实之户好义捐输,以备借给贫民之用。近来官为经理,大半藉端挪移,日久并不归款。倘遇俭岁,颗粒全无,以致殷实之户,不乐捐输,老成之首士,不愿承办,是向来良法,徒为官吏侵肥。”(《大清会典事例·积储》)一方面,民间捐输的款项常常被官员贪污,甚至被政府挪作他用,这些都严重影响了富绅的捐输意愿。另一方面,由于清政府面临日益严重的财政危机,由政府主导的官赈越来越难以为继。为了扭转这一状况,政府不得已一再加大劝输力度,企图通过增加民间捐输充实官赈资本以弥补财政困境。据考证,光绪一朝举办的赈捐至少达到143次,为清前期赈捐总数的10倍还多[11]65。此外,清政府一再提高“冠带荣身”的筹码,并采用各种强制手段强迫富绅捐输。例如,道光二十九年,虞邑发生水灾,“是时两邑常令黄公金韶、诏令毓公庆请绅士设局,始劝终逼甚至不愿捐者,或枷地保以催之,或提本户以罚之”(《虞邑洪水计稿》)。此类强行摊派的记载在清代晚期数见不鲜,这种变劝借为强征的方式引起了富绅的严重不满,富绅越来越不愿意选择捐输的方式参与助赈活动。“捐输”这种助赈方式逐渐没落。

在捐输助赈逐渐衰落的同时,各种形式的民间直接助赈活动开始兴盛起来。首先,义仓开始在各地设立,弥补了社仓废弛所导致的民间仓储力量的亏空。清中期以降,社仓的衰落促成了义仓在全国范围的推广和普及[24]。嘉道年间,考虑到社仓已经形同虚设,清政府对于社仓的设立和积谷制定了一系列鼓励政策,并得到了富绅的热烈响应。同样,作为由民间出资兴办的备荒仓储——清代义仓,在管理和功能上同社仓有较大区别:义仓是完全由民间进行管理的仓库,与由政府监管甚至直接参与的社仓相比,其管理几乎完全由受民众信赖的当地富绅负责,受政府管辖、干涉的程度远远低于社仓。从功能上来说,社仓以春粜秋籴的借贷业务为主,而义仓更加集中于专门的灾害赈济。正如道光时期陶输所言:“义仓苟欲鲜弊,惟秋收后听民间量力捐输,自择老成者管理,不减粜,不出易,不借贷,专意存贮,以待放赈。”(《清史稿》卷121)清代中后期,富绅对义仓的捐输呈现出非常积极的态度:光绪年间的连州永济义仓,“由宾于乡保安村公众设立,置田收租,年收租谷一百担,递年陆续储积,每年荒月办平粜,或施粥以济贫民”(《清远县志》)。甲午海战后,广东阳春县的官溪义仓,仅靠士绅捐赠就募得仓谷数千石,“另置有马水墟铺二间,年租钱十四千文;另设三甲昭义堡,绅富捐谷亦有六百石之多”(《阳春县志》)。在民间力量的共同努力下,嘉庆以降,义仓的建设卓有成效。根据《江西通志》记载,仅南昌一府就积谷62630石,临沧府积谷量为23493石(《经政略·仓储》);而光绪六年至七年,仅在陕西一省就新建义仓1600多座,共积谷80多万石(《清朝经世文续编》)。嘉道以来,清代开始了粮食储备从官仓为主向民间及谷仓为主的转变[25],这同义仓的兴盛有很大关系。

宗族救济也成为清代中后期民间赈济的重要形式。通过设立宗族义庄并向宗族义庄捐款,富绅可以实现对宗族成员乃至周边贫民的赈济。义庄是在国家的认可和支持下,为实现敬宗收族目的,由宗族中的士绅捐赠田产和庄屋,救济族众的组织[15]。通常以血缘的亲疏和族人的贫富来确定救济范围,例如,清代苏南地区的武进恽氏和龙溪盛氏规定义庄的受益者为建庄者的直系支派(《恽氏义庄缘起》《龙溪盛氏族谱》);吴江的济阳义庄庄规明确规定将“鳏寡孤独废疾”者作为主要救济对象(《济阳义庄规条》)。每遇灾荒,宗族往往取消或降低一应日常支出,尽全力保障覆盖全体贫困成员的口粮发放。庐江章氏庄规规定,在奇荒年岁要“以拯救死亡保全节义为主”,武进恽氏则“除给口粮外,一切不支”。(11)章廷樑:《章氏义庄志·章氏义庄志续增规则》,民国十四年。据统计,清代绝大多数宗族义庄是在道光朝之后兴建[15]。在官赈力量趋于衰落之后,富绅基于“保宗收族”的目的,遵循“原为周急,非以继富”的原则,目的是在宗族内部实现扶弱济贫(《曾氏瑞芝义庄全案》)。富绅的捐助成为宗族义庄的主要资金来源。咸丰年间,苏州济阳丁氏族中士绅出资购买庄房兴修义庄,仅田土就花费2.5余万两;光绪年间,苏州士绅张茂镛历时25年,穷尽毕生所积蓄的资产置田510余亩,充入张氏宗族义庄(《吴县志·公署》)。除出资外,富绅也是宗族义庄的主要负责人和管理者,主持义庄的日常运营和重大事务,通过对义庄的捐助实现宗族赈济是清朝中后期富绅助赈的一个重要方式。

除传统的宗族和义仓赈济外,清代末期富绅还参与到一些新形式的民间赈济活动中,商帮和同乡会就是这一时期民间赈济的重要形式。由于商品经济的发展,以晋商、徽商为代表,以亲缘和地缘关系为纽带的商帮形成。他们远离故乡,却有着浓厚的乡土观念,心系故乡的发展和安危,因此在故乡出现灾情时,旅居外地的士绅通过同乡组织网络的协调,往往对捐款捐物的倡导一呼百应。通过同乡会和商帮进行的民间赈济活动通常由具有经济实力、在外地经商的同乡募集资金,交由当地有名望的士绅统一调度、组织负责具体的赈灾事务。例如,光绪三十四年夏,徽州发生严重水灾,旅居外地的徽商自发筹集善款,委托徽州当地屯溪公济局士绅进行赈济,极大缓解了徽州灾情。在整个过程中,不仅旅沪徽商制定了严格的募捐程序,当地士绅对接到赈款后的发放也制定了一定的流程。再如,光绪十五年,江苏发生严重水灾,当地政府不但不肯赈济,还追加征粮。在这种情形下,吴县士绅谢家福通过电报的方式呼吁各地富裕同乡参与义赈,“各同乡暨各省官绅相总筹捐。至是,始定苏、松、常、太赈恤之局”(《苏振函钞跋》)。

富绅还是义赈这种清代末期最受瞩目的民间助赈形式的主要发起者和参与者。尽管在江南地区长期存在着善会、善堂等民间救济组织,在赈灾过程中作为官赈的补充。然而这些组织规模较小,发展方向主要是小社区服务[4]。而至清朝后期,尤其是鸦片战争之后,受西方文化的影响,一些富绅意识到报刊等现代公共媒体的作用,他们通过报纸、电报广发募捐公告,并对积极捐赈者的义行进行表彰报道,使得义赈在“海内成为风气,若非一阵,不得实惠”。这种形式吸引了众多有能力者参与到灾荒赈济捐助中。例如,在光绪二年江北的旱灾赈济中,以胡雪岩为首的六位在沪士绅各输巨款,“慨发婆心,集凑足钱五万串”。在他们的倡导下,义赈募得钱粮无数(《申报》光绪三年五月初二日)。除积极捐输钱粮外,在义赈的筹办中,富绅还非常注重对义赈组织进行制度化建设,清朝后期的一些民间助赈活动表现出了高度的组织性。一些较大规模的慈善团体在成立之初就制定了明确的章程,例如广州的“九善堂”,沪上协赈公所等。规模较大且具有明确流程的组织一定程度上弥补了民间赈济效率上的缺陷。由于制定了严格的办事程序和流程,这些机构有能力组织开展跨区域的赈济活动,将众多个人、善堂组织到同一目的的赈灾活动中,最大限度地争取民间力量进行赈济。受西方义演的影响,富绅还组织筹赈义演这种特殊的义赈形式,为晚清时期民间赈灾作出了一定贡献。

这些新型的民间助赈活动使得清代后期的民赈规模空前扩大。一方面表现在筹集的资金数量上,另一方面表现在地理范围的拓展上,清朝中后期出现了越出本籍的自发民间助赈活动。传统的民间助赈活动一般局限于当地富绅对当地受灾贫民的赈济,这符合传统中国乡土社会的属性。然而在清朝后期,一些士绅对远离乡土的其他受灾地区予以关注并进行捐助。例如,在丁戊奇荒中,常州等地的士绅对南下的灾民进行了积极的救济[5]。义赈则更是超越了本乡本土限制的民间赈济活动的代表。总体来说,清代中后期,民间赈济成为灾害治理体系中的主导力量,民间筹集的赈灾钱款从数量和占比上都远远高于清代前期,清代后期也成为中国历史上民间赈灾力量最为兴盛的时期。

随着清代中前期以政府为主导的赈灾模式向中后期以民间力量为主导的赈灾模式转变,富绅的助赈方式偏好从捐输助赈转为直接的民间赈济。清朝中前期,官赈力量强盛,政府备荒储备充足,引入民间力量意在弥补官赈的不足之处。因此这一时期政府对于民间的“劝捐”力度并不大,民间捐输只占灾害赈济的一小部分。正如乾隆谕令所言:“国家赈济蠲缓,重者数百万两,少亦数十万两,悉动库帑正项,从无顾惜,地方富民,所捐几何,贮库助赈,殊非体制。”(《清史稿》)然而由于官赈的高效,富绅非常愿意捐输银钱壮大官赈力量,对于政府的“劝输”政策积极响应。总体来说,在清代中前期,政府和富绅之间在赈灾上实现了“官民相得”的状态。至清代中后期,官赈力量逐渐衰落,“官方逐渐退出对民间赈济的监控,以民间力量为主体的赈济行为越来越普遍”[6]259。由于财政状况日益恶化,清政府一再增加“劝输”的频率和力度,然而富绅却不愿选择捐输助赈这种形式,转而通过各种直接的民间赈济活动参与助赈。在这一时期,民间赈济所募得的钱款数量和比例都远远超过清代中前期。

四、清代民间助赈方式选择偏好变迁的原因

(一)富绅助赈方式选择变迁的直接原因

尽管一部分富绅助赈是基于保护人身财产安全或是谋求长远的政治经济利益,然而其目的必须通过充分赈济才能实现,因此富绅对于两种助赈方式的选择主要取决于其对灾害的消弭程度,换言之,就是不同时期两种助赈方式之间效率的比较。本文认为,赈济效率是决定士绅捐输方式选择的直接因素。捐输助赈的实质是吸纳民间资本充实官赈资金,其效率高低事实上是对官赈效率的衡量。由于赈灾涉及的地区和人员广泛,需要调动的资源数量庞大,因此需要强大的资源配置能力,由政府组织官赈无疑是最有效率的模式,其优越性主要体现在以下几个方面。

首先,国家具有足够实力解决灾害过后市场失灵带来的次生问题。政府干预能够有效解决由自然灾害导致的粮价暴涨和市场失灵,控制自然灾害衍生的经济危机[26]49。事实上,由市场机制扭曲造成的经济和社会问题远远超过直接由灾害导致的粮食供给不足,灾荒时期常常出现不法商人囤积居奇、待善而沽的情况,严重加剧了灾害引发的社会危机。例如,康熙四十八年,江苏、浙江地区遭遇灾害,苏州米商采取“齐行”的做法导致粮价暴涨,使得灾害带来的粮食短缺愈发严重。乾隆九年,河南按察使王丕烈提出:“今天下田大半归于富户,而富户收谷入仓,不即售卖,必俟价之极贵而后陆续出粜。”(《录副奏折》)对于囤积居奇的行为,政府予以了坚决的打击。例如,在苏州的“齐行”现象出现后,官府在各主要码头严加查访,令富商将从湖广、江西转运的粮食就地以低价出卖,有效控制了可能造成的经济危机。而在乾隆二年光州等地的旱灾中,河南巡抚福德下令“饬预行劝谕各富户将收存粮食减价出粜。如果米价腾贵,一时不能骤减,即将常平等仓谷石借粜,兼行以济民食”(《河南巡抚福德奏报豫省各属乾隆二年正月及上年岁雨雪情形并遵旨办理光州借粜等事》《朱批奉折》)。乾隆二十年,布政使臣刘慥面临哄抬物价的现象则下令“饬属严行查禁止,听市易流通,毋许广行收囤”(《宫中档乾隆奏折》)。可以看出,在灾害中市场对粮价进行自发调节的机制经常失去作用,只有政府介入才能解决市场失灵造成的资源配置问题。

其次,强制力的中央政府具备跨区域调拨资源的能力,在赈灾中发挥“集中力量办大事”的优越性。现代经济学展开了关于集权还是分权哪个更有利于灾害赈济的讨论,尽管分权政府更能了解当地需求,且能做出最快的应急响应[27]399-457,然而经济学者普遍认为,在经济、社会发展落后的国家,采用集权模式更有利于灾害治理[28]101-117,这主要是因为落后地区的分权政府无力提供赈灾的物资[29]55-73,也从理论上论证了中国古代以政府主导救灾的合理性。据考证,即便是在清王朝最为兴盛的十八世纪,一个原本在平常年份可以勉强自足的省份,当面临重大自然灾害时,大多数救济粮只能从外部输入[23]。在这种情形下,由民间筹款赴外地采买往往是不可行的,因为输出粮食的省份担心灾荒的影响波及自身,常常会以“遏籴”应对,地方豪强煽动百姓拦截客商买米,不许其运米出境的情形时有发生,输出地的地方官员很多时候也对此情形采取默许态度。而通过捐输由地方政府统一采买则不同:清朝政府规定,除由中央政府直接调拨以及截运漕粮之外,还允许地方官员筹资到外地采买。例如,在乾隆八年直隶的赈灾中,地方政府先后拨动司库银和民间捐输的银钱赴长城以北及奉天采购粮食。针对遏籴行为,当地受灾官员往往向中央上报,清政府则会勒令输出省份“弛米禁,毋蹈遏籴之戒”[30]204。针对输入和输出地利益的分歧,“统治者的出发点是‘整体观’,强调的是‘一视同仁’”[30]207。因此,由政府主导赈灾的优势在于可以打破地区壁垒,实现物资跨区域配置。

最后,政府赈灾具有规模效应。当有组织地专门从事这些服务时,所得到的社会总收入要高于社会上每个人保护其各自财产时所得到的社会总收入。清朝已经形成了一套完整的官赈流程,勘灾、查赈、赈济的发放均派专人组织,并勒令地方政府抽查监督。在灾情严峻的情况下,中央政府还会派遣专员督办赈灾事务,这种制度化的赈灾流程能够尽可能地减少人员和时间成本,与个人组织的救援相比具有规模效应。而论及跨地区赈灾物资的采买,考虑运输成本、粮食单价等因素,由个人赴外省购买显然不可行。富绅选择向地方政府捐输,所纳银钱由政府进行统一的粮食采购,或用于充实平仓贮谷,或直接用于灾年赈济。在平常年份,地方政府将捐输所得的粮食妥善经营,可使备荒仓储更加丰盈。通过将私人赈灾的钱财集中由地方政府调拨,能够更好地发挥政府赈灾的规模效应。

官赈的上述优越性可以概括为:真正用于赈济的官赈资金具有很高的单位使用效率,即每一单位资金可以发挥更大的赈济作用。然而其效率缺陷在于,并非所有的资金都被用于赈灾。官赈实际用于灾害赈济的比例受很多因素影响。例如,自下而上、逐层上报的灾害奏报机制程序繁琐,发放赈灾钱粮的速度受到官僚机构效率的极大制约,在行政效率低下的时期,赈灾善款甚至数月才能到达灾区,并未起到赈济之用。又如,地方官员为获得财政拨款,可能夸大甚至虚报灾情,骗取中央的赈济款项[1]。再如,在委托—代理关系下,官员寻租行为时常发生,赈灾物资经过层层贪污盘剥,到灾民手中已所剩无几[31]。因此,尽管单位资金的使用效率存在优势,但官赈效率受到实际使用份额的制约。而与官赈相比,士绅直接对灾民赈济则具有实际使用份额高,但单位资金使用效率低的特点。

(二)清代助赈方式偏好变迁的根本原因

由于官赈的单位效率优势,在实际使用份额很高的时期,对于富绅而言,选择捐输助赈更有效率。而在官赈资金实际使用份额比较低的时候,则需比较单位资金使用效率的优势能否弥补实际资金使用份额的不足,如果不能弥补,则直接赈济更有优势。前文分析了官僚机构的运行效率、官员队伍是否廉洁等影响捐输资金实际使用份额的因素,这些条件概括来说即为国家治理能力的高低。因此,本文认为,政府治理能力从根本上决定了两种助赈方式在不同时期的效率对比差异,进而成为清代助赈方式选择变迁的根本原因:在国家治理能力较强的历史时期,官赈的优越性可以得到充分发挥;反之,官赈的效果则会大打折扣。

在中国历代政治演变中存在一种“无组织力量”,这种“无组织力量”导致了“中国的历史是一部不断改朝换代的历史,因而不断产生令人感到乏味的重复:创业打江山,国力大振,继而长期的衰败,最后全面崩溃”[32]。清朝政权的兴衰无疑遵循了上述规律,而政府治理能力变化亦呈现出这样一种趋势:清朝初期,由于“无组织力量”较为薄弱,吏治清明,政府能力较为强盛;而随着“无组织力量”的增强,国家的行政能力不断减弱。因此政府能力则随着王朝的兴衰,经历了逐渐上升到达顶峰、随后逐渐下降的过程[33]81。从清朝建立到“康乾盛世”,历任皇帝励精图治,政府治理能力得到了稳步提升;而清朝中期以后,“无政府能力”逐渐增强,政府治理能力每况愈下。除此之外,帝国主义的侵略加剧了清朝后期政府治理能力的恶化。

政府治理能力的变化导致了清代富绅助赈方式的改变。在清王朝建立并逐渐兴盛的中前期,捐输助赈同自发组织赈济灾民相比具有显著的效率优势:据研究假设,无论开明与否,新王朝建立时的行政效率均高于王朝灭亡时期[34],因此在清代初期,政局趋于稳定,逐渐出现了富绅向政府捐输助赈的活动。随着政府能力得到恢复,由政府主导的赈灾活动开始具备了效率优势。据研究,直至清代康熙年间才出现向富绅“劝分”的记载[30],这主要源于王朝兴替和社会动乱对富裕阶层的摧毁。随着经济、社会不断发展,政府的治理能力不断增强,清朝吏治、高效的机构运行效率使得官赈的效率不断上升。(12)根据魏丕信(2002)的研究,18世纪清政府对于灾害的应对处于高度“有备”状态,对于灾害的响应也非常迅速,在1733年直隶的天灾中,已经可以做到“朝奏而夕报可”,并将保定到北京之间传递官文的时间由通常的三天缩短至一天。对于各地官员贪墨赈灾款的行为,康、雍、乾三朝都予以最严厉的处罚。康乾时期,清朝综合国力持续上升,政府治理能力维持在较高的水平。由于官赈的高效,富绅倾向于向政府捐输。嘉庆朝之后,政府力量趋于薄弱,官赈事业开始滑坡。由于“无组织力量”对政治、经济、社会的全方位冲击,政府能力不断减弱,统治者越来越难以有效实现赈济。随着王朝走向没落,政府能力逐渐下降,赈灾资金实际用于赈济的比例越来越低,因此富绅捐输助赈的意愿逐渐减弱,最终转而选择通过各种民间赈灾活动直接向灾民赈济。

五、结论与延伸讨论

通过对清代不同时期民间赈济活动的梳理,本文发现,在清代中前期,由于政府在该时期是灾害赈济的主导,民间力量仅为辅助,富绅对于政府偶尔实行的“劝输”政策响应积极,乐于通过常平仓、社仓以及地方政府等政府参与度高的赈灾方式捐输,通过对官赈资本的充实委托政府进行赈灾,政府和富绅之间形成了“官民相得”的状态。自嘉庆朝开始,由于政府日益衰落、财政困顿,因此加强了对富绅“劝输”的频率和力度,然而由于官僚腐败、效率低下,富绅的捐输意愿日益下降,常平仓、社仓也日益废弛。这一时期,政府参与度低的义仓取代了社仓成为最主要的民间备荒仓储,并展开更有针对性的灾害赈济。与此同时,宗族赈济、同乡会赈济、义赈等方式多样的民间直接赈济活动逐渐兴起,富绅成为组织、参与这些活动的主要力量。清代中后期,富绅更愿意通过直接的民间赈济活动进行助赈。

政府参与度高的官赈优越性主要体现在其能实现跨区域的资源调配,发挥赈灾的规模效应,并通过国家干预减少灾害衍生的经济危机。运作良好的官僚体系使官赈效率显著高于民间赈灾,这些优势在政府治理能力强盛的清代中前期能够得到发挥。然而,在“无组织力量”日渐增强的清朝中后期,低下的政府治理能力严重制约了官赈的效率。本文认为,赈济效率是决定清代富绅选择偏好的直接因素,政府能力则是决定性因素。

清代的民间助赈活动在王朝末期扶危济困中起到了重要作用:在王朝没落的情况下,由于政府缺位,富人被迫承担起赈灾的责任。然而需要注意的是,从本质上讲,赈灾是一种特殊的“公共品”,民间力量再强盛,也终究无法取代政府承担赈灾的职能。即便是民赈力量空前强盛的清代末期,尽管通过义赈形式民间筹集了大量资金,仍然如泥牛入海,难以消弭灾害造成的恶劣影响。在20世纪初期肆虐于四川、云南、江苏、湖南等省份的水旱灾害中,因灾害侵袭流离失所、失去生命者不知凡几。这同清代末期政府官赈职能的沦丧有着直接关系。日薄西山的晚清政府有时甚至完全放弃了官赈的努力,以至于在武昌起义告全国人民的檄文中,提到“全国饥民,数逾千万,迫饥寒而死者,道路相望”,而清政府“从未闻有一粟一粒之施”(《湖北革命实录长编》)。清朝政府在王朝后期所进行的赈恤只是“杯水车薪”,而且“缓不济急”。面对入不敷出、库储如洗的财政状况,清政府无暇顾及挣扎在死亡线上的千百万普通老百姓,这是民间力量无论如何也无法填补的鸿沟[35]。