按效付费下的PPP 项目物有所值目标研究——以A 县乡镇污水治理PPP 项目为例

●余 满 张榆昕

一、PPP 项目物有所值

（一）PPP 模式的应用

PPP 模式是一种在基础设施及公共服务领域建立的长期合作关系，政府方从“促改革、惠民生、稳增长”的理念出发，践行供给侧结构性改革的最新要求，通过规范选择项目合作伙伴，引入社会资本进行投资、建设及运营。该模式的推广应用不仅丰富了民营企业的投资机会，也是对社会资本特别是民营资本发展空间的进一步拓展，使市场经济的活力和创造力得到激发，从而促进经济的稳定运行、高质量发展。

（二）PPP 项目物有所值

物有所值一般是指物品发挥的作用与它的价值相匹配。在PPP 模式的应用中，通常以物有所值评价结果作为判断是否可以实施PPP 模式的先决条件。

PPP 项目物有所值评价方法主要包括定性评价和定量评价。其中定性评价主要通过项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，及项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算、行业示范性准确性等基本评价指标中未涵盖的其他影响因素作为补充指标，再结合专家组基于各项指标的评分情况，综合形成定性评价结论。定量评价是假定采用PPP 模式与政府传统投资运营方式产出相同的前提下，通过对PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断PPP 模式能否降低项目全生命周期成本并形成定量评价结论。最终，统筹该PPP 项目的定性评价和定量评价综合形成物有所值评价结果。在PPP 项目开展前期，物有所值评价结果将是政府方判断该项目是否采用PPP 模式的决策依据，为该项目的决策质量提供保证。

（三）A 县乡镇生活污水治理工程采用PPP 模式达到的物有所值结果

为贯彻落实中共中央关于加快生态文明制度建设的相关战略部署，我国生态文明建设正在快速发展，“绿水青山就是金山银山”的发展理念已成为全党、全社会的共识，乡镇生活污水治理成为生态文明建设的重要环节。乡镇生活污水治理作为城镇基础设施建设主要需求之一，加强对污水治理设施的建设不仅是促进经济发展、提升社会效益的迫切需求，也是满足人民群众对高质量生活品质追求的要求。2017 年发布的《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP 模式的通知》明确新建污水处理项目全面实施PPP 模式。

本文结合A 县乡镇生活污水治理工程全面实施PPP 模式的效果，以定性评价方法对乡镇生活污水治理工程采用PPP 模式所实现的物有所值结果进行详细分析。

1.项目全生命周期整合程度。在A 县传统模式的生活污水治理工程中，排水体制采取雨污合流制。由于污水处理设施建设不完善，缺乏统一规划，在污水治理建设中仅铺设有污水管道且管网敷设落后，布置较为分散，相当一部分生活及工业污水未经处理就直接排入自然水体或现状沟渠中。而长期的污水排放及大量的有机污染物沉积直接导致了自然水体呈富营养化，造成生态破坏、水面淤塞等一系列的不良影响，严重影响到县域生态环境和群众的饮水安全。

自2017 年起，A 县开始对乡镇生活污水治理工程全面实施PPP 模式。该PPP 项目在实施中始终秉承“统一规划、合理布局、因地制宜、配套建设”的方针，涵盖县内13 个乡镇的14 座污水处理厂及配套管网的建设、运营及维护等工作。通过完成该项目的投资建设实现为各乡镇提供污水处理服务及配套管网建设的运营目标，有效推进A 县城乡生态文明建设。该项目的实施将区域排水体制由雨污合流制调整为雨污分流制，使雨污合流的问题得到全面改善；同时提高管网投资建设的标准，以现行最新的设计规范对管网进行重新敷设，设计管网的总长度为200.6km（不含接户管网），污水处理厂设计总规模为2.75 万m3/d，使污水处理厂的污水收集能力得到显著的提升。根据该项目2023 年1 月至2023 年6 月产生的运营数据进行分析，该项目的管网普及率（乡镇管网接户总户数/乡镇统计年报总户数×100%）平均值为100%，生活污水收集率（进厂污水量/乡镇产生的污水总量×100%）为94.67%，进水水质综合达标率（化学需氧量COD 和酸碱度PH 两个指标进行考核，全合格的天数/评价期总天数×100%）达到96.67%，出水指标（执行一级A 标准，主要对COD、PH、氨氮、总氮、总磷5 项指标进行检测）达标率为100%。综上对该项目全生命周期整合程度在PPP 模式和传统模式下的分析可知，PPP 模式较传统模式更具有显著优势。

2.风险识别与分配方面。PPP 项目是经系统、整体设计后进行全面实施，且引入的专业化社会资本较传统政府公共部门具有一定优势，由项目公司负责对项目整体进行投资、融资、建设及运营维护可充分发挥出社会资本在管理、运营等方面的显著优势，从而降低政府风险。在项目实施前期，政府方通过充分识别分配项目合同中各项目风险，以确保项目风险得到合理分配。对项目风险的合理分配不仅能够降低项目建设运营的整体成本，也实现了“专业人做专业事”的目标。因此，PPP 模式较传统模式在风险识别和分配方面更能从实质上控制项目风险，实现政府对项目风险的隔离及规避，使其在风险识别和分配上更为准确。

3.绩效导向和鼓励创新方面。相较传统模式，PPP模式中政府按效付费是根据项目运营效果进行挂钩，而运营效果与绩效评价结果相对应。在PPP 项目的实施前期，首先通过制定科学的项目绩效指标体系来明确项目绩效目标，对项目的实施方向有着导向作用。其次，通过对项目采取“按效付费”方式促进项目公司对专业技术和管理水平的进一步提升并加强对项目运营的创新，从而更好地保障公共服务的供给质量和效率。结合A 县乡镇生活污水治理工程PPP 项目已开展的绩效评价结果来分析，该项目通过定期开展绩效评价，对项目范围内的各污水处理厂运营评价指标、管网运营评价指标进行评价，同时结合绩效评价专家现场勘查意见及财务管理报表、档案管理等各项目资料进行综合评定，最终评定该考核期的绩效评价结果，对项目实现方案设定运营效果的程度进行明确。以绩效评价结果为导向，促使项目公司及时发现项目运行中可能存在的偏差，并及时进行纠偏，更好地实现污水治理的预期运营效果。因此，PPP 模式较传统模式而言，更能为绩效管理提供导向目标，促进项目的运营创新、健康发展。

4. 潜在竞争程度方面。鉴于PPP 项目包含投融资、建设及运营等方面，且项目的投资额大、合作周期长，社会资本通过质押政府授予的特许经营权即可实现项目融资，且项目可以通过“两标并一标”方式实现投资、建设及运营的整体招标，因而对有相关经验及实力的社会资本具有较强的吸引力。故而PPP 项目模式在潜在竞争程度方面会远远高于传统模式，且经竞争筛选而最终选定的社会资本在针对特殊行业应具备的专业技术方面也会具有更丰富的实践经验，从而能提供更稳定的污水处理服务。

5.政府机构能力方面。传统的项目模式是以政府机构为主导进行的投资建设和运营管理，政府部门通常以行政理念对项目进行综合调控，因此相较社会资本在项目运营成本控制、管理等方面不具备显著优势。而PPP 模式恰好可以补足这块短板。在PPP 项目中，政府与社会资本合作的公私合作模式能够充分发挥社会资本在项目成本、管理、技术和成本控制等方面的优势，提升政府的项目投资建设能力，实现项目运营效果和绩效目标。因此，PPP 模式在发挥政府机构能力方面更具优势。

6.可融资性方面。在传统模式中，项目建设资金主要由财政直接负担，造成政府较大的短期资金压力，融资模式较为单一。而在PPP 模式中，社会资本通过股权出资方式完成项目资本金筹集后，剩余部分资金能够以特许经营权直接实现对项目的融资，且该模式下的融资周期较传统模式更长，融资利率也更低。因此采用PPP 模式能够以投入较少的资金即可完成对项目的投资建设，实现资金的放大效应，有效地缓解短期财政资金压力。综上可体现出PPP 模式较传统模式在可融资性方面更具优势。

乡镇生活污水治理工程PPP 项目的实施，一方面既是对农村生态环境治理短板的补齐，也是增强城镇基础设施承载能力的有效举措，使区域的水资源质量、城镇人居环境和饮水安全质量均得到显著提升；另一方面该PPP 项目的实施既是对污水治理服务范围的扩大，也是对该项目使用者付费收入来源渠道的拓宽，一定程度上降低了政府付费的压力。同时，A 县乡镇生活污水治理工程PPP 项目中新建的14 座乡镇污水处理厂，也有效缓解了城镇失业人员的就业难题，使居民收入水平得到提升的同时，积极促进了经济、社会稳定、健康发展，实现了PPP 项目物有所值目标。

二、 按效付费对PPP 项目物有所值目标的促进

（一）按效付费是PPP 项目的内在要求

按效付费是指PPP 项目根据绩效评价结果情况支付政府运营补贴。按现有PPP 政策要求，政府承担的年度运营补贴支出与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩，即PPP 项目绩效评价结果作为政府按效付费依据。

开展PPP 项目绩效评价工作是对项目全生命周期进行绩效管理的主要形式，不仅能够提高公共服务的供给质量和效率，而且也保障了合作各方的合法权益。因此，统筹运用绩效评价和按效付费工具可激励PPP 项目公司对制度、技术和管理的积极创新，积极实现绩效评价管理目标，使公共利益最大化。

（二）加强绩效评价管理，建立绩效评价指标体系

随着PPP 模式不断地推广及应用，绩效评价管理工作也日趋规范。政府方通过在项目实施过程中开展绩效评价管理工作，对项目全生命周期提供业务指导并进行评价及监管。因此构建符合行业特殊性的绩效指标体系至关重要，不仅是绩效评价管理工作的实施前提，也是绩效目标的制定依据。

结合A 县乡镇生活污水治理工程PPP 项目示例，该项目根据污水治理行业性特点并结合政府的相关要求，分别建立项目建设期、运营期的绩效评价指标体系框架。该框架的建立促进了社会资本的服务质量和运营效果进一步提高，也为后续开展绩效评价工作提供了依据和目标方向。该项目中污水处理厂建设期、运营期的指标体系框架具体如表1、表2 所示。

表1 污水处理项目污水处理厂建设期绩效评价指标体系

表2 污水处理项目污水处理厂运营期绩效评价指标体系

（三）统筹绩效评价和按效付费实现物有所值目标

结合A 县乡镇生活污水治理工程PPP 项目示例，分析如何加强PPP 项目管理、确保按效付费及实现项目物有所值目标的途径。

1.制定出台相关政策。 进一步健全、规范PPP 项目管理制度，为实现PPP 项目按效付费提供制度保障。A 县根据PPP 相关文件精神并结合实际，制定出台《A 县政府和社会资本合作（PPP）项目管理办法》，明确相关部门工作职责，落实PPP 项目按效付费机制，形成统一、规范的PPP 项目管理办法。

2.严格审批绩效评价工作方案，从绩效管理源头进行把关。 政府结合第三方咨询机构出具的专业咨询意见对PPP 项目绩效工作方案进行审核把关，并严格按照绩效评价方案对项目公司开展绩效评价工作，为PPP 项目绩效评价的准确性、可操作性提供专业保障。

3.严格审核绩效评价及付费材料，以绩效评价结果为依据，确保实现“按效付费”目标。 依据绩效评价结果确定政府补贴支出金额是PPP 项目的核心本质，因此，政府采取将绩效评价结果与第三方咨询机构出具专业咨询意见相结合方式进行按效付费，既是促进绩效目标完成程度与资金支付情况相匹配，也保障了按效付费依据的可靠性。

综上对A 县实施乡镇生活污水治理工程PPP 项目的举措进行分析：一是定期对该项目的产出、效果、管理等三个方面开展绩效评价，使政府及时了解并掌握该PPP 项目的绩效目标实现程度和运营效果，也为项目下一步按效付费提供依据。二是有机结合项目的绩效评价、按效付费及运营效果，以绩效评价结果和第三方专业咨询意见为付费依据，明确政府需支付项目公司的污水处理服务费、运维费等费用金额。三是坚持以按效付费为落脚点，进一步实现政府按效购买污水处理服务的目标，确保实现PPP项目的物有所值。因此，定期对PPP 项目开展绩效评价，加强项目绩效管理，可以有效激发社会资本实现绩效考核目标的积极性，保障PPP 项目稳定、健康、持续的发展，最终实现项目物有所值目标。

三、结论与启示

在PPP 项目全生命周期过程中，开展绩效评价工作是考量项目运营效果的必备手段，其评价结果作为按效付费的依据，是最终实现物有所值目标的前提，既充分激发出社会资本的积极性，也使项目运营效果得到提升。

本文主要结合A 县乡镇生活污水治理工程PPP项目示例而进行的项目物有所值目标研究。通过研究分析得到以下启示：一是不仅在项目前期准备阶段需要进行充分的物有所值分析，在项目建设完工后，仍需要根据项目的实际建设及运营情况开展关于PPP 项目物有所值的再评价及分析，从而更好地保障项目决策的科学性及严谨性，真正实现项目物有所值目标。二是在PPP 模式应用中要积极发挥该模式的优势。充分认识社会资本在项目管理、运营等方面的显著优势，对项目风险进行合理分配，从而降低政府的后期风险，促进项目实现更好的运营效果。三是规范PPP 项目绩效评价管理工作。统筹运用绩效评价，以科学合理的绩效指标体系强化对绩效评价现场的管理工作，确保实现PPP 项目“按效付费”目标及财政物有所值整体目标，推动整个社会公共服务取得更好的效果。■