基于业财融合的中央高校预算绩效管理实践探讨

●戴文婕 张志兵

一、 中央高校预算绩效管理实施背景

（一）法律法规背景

2018 年修订的《预算法》，将“绩效”入法，在预算原则、预算编制、预算审查、预算执行、决算五个方面提到了“绩效”概念（见表1），明确了预算绩效管理中参与各方的法律责任，突出了绩效评价的作用，为中央高校预算绩效管理奠定了法理基础，为有效推动高校预算绩效管理向纵深发展提供了法律保障。除法律层面的规定外，财政部制定的部门规章中也强调预算绩效评价结果是高校编制预算草案的重要参考因素，高校应重视全面实施绩效管理这一财务管理的主要任务（见表2）。

表1 法律法规涉及“绩效”概念的法条对高校的指导意义

表2 部门规章涉及“绩效”概念的规定对高校的指导意义

（二）政策背景

党的十八届三中全会部署了深化财税体制改革，明确“提高效率”作为现代财政制度的一项重要内容，并将改进预算管理制度列为三大改革任务之首。党的十九大要求加快建立现代财政制度，明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018 年，党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出到2020 年底中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2019 年，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称教财〔2019〕6 号）进一步明确了全面实施预算绩效管理的要求。

（三）文献回顾

从20 世纪70 年代开始，国外高校开始绩效考核探索。在经历了一段时期的发展后，高校预算绩效管理逐步成为制定教育政策、明确教育财政支持方向和优化教育资源配置的重要依据。当前国外高校绩效评价具体分为两个类别。

1.复合主体制高校：重视教育立法，科学设置指标。 复合主体制高校是一个联合体，学校主要从事对外事务和公共服务，除约定的权力外其他都在院系。如美国、英国等根据自己的国情，提高内部管理质量，根据本国高校实际设置高校财务预算绩效评价指标体系开展绩效评价，以建立高等教育质量保障体系为目标。美国是较早采用评价指标来评价高校财务预算绩效的国家之一，早在1978 年建立了高校财政经费投入的立法体系和制度。美国高校财政经费投入纳入了国家战略，提高了美国对高校经费支出质量的关注程度。《英国大学管理统计和绩效指标体系》具有代表性，其特点是稳定性、连续性、可测量性及可运用性。Cave 和Martin（1988）指出，数字比文字更简明，更便于分析、整理和比较，绩效指标体系尽量用“序数性”“基数性”“绝对值”“相对值”方法，对高校机构的活动及其性质作权威性的测量。美英两国对我国教育立法和绩效指标设置具有借鉴意义，从法律和国家战略高度重视经费投入绩效，强调高校预算绩效评价短期利益和长期利益的结合，重视绩效指标的可操作性。

2.单一主体制高校：强化绩效管理，重视结果应用。 从经费来源看，日韩高校与我国高校的主要来源是财政拨款，采用统一领导的集中管理模式，均属于政府主导型高校。单一主体制高校对高校的财政拨款分配方式正在从投入向绩效方向转变，绩效评价结果将影响下一期的财政拨款。例如，韩国自上世纪90 年代以来逐步建立起了大学评价制度，实行“大学综合评价制”，从教学、科研、教师、教学设施、财政管理和社会服务六大方面以一定的标准量化打分，打分结果影响高校获得国家财政拨款和政府补助金。

综上，国外高校为了优化资源配置，绩效考核结果与政府拨款挂钩，同时引入竞争性拨款。与国外相比，我国对高校绩效评价的相关研究起步比较晚，仍处于早期阶段，上级主管部门或其他政府机构尚未建立完善的绩效考核体系。我国系统评价高校财务绩效的最早成果是杨周复、施建军（2002）建立的高校财务绩效评价指标体系。这套指标体系集中关注财务成效，为我国高校奠定了开展财务绩效评价的基础。从2002年至2015 年期间，国内学者的研究集中于高校预算绩效管理的必要性、模式及评价方法等角度。乔联宝（2015）在规模收益不变假设之上建立了综合效率联合DEA 模型，以教育部直属“985”高校的教学和科研绩效为评价对象，开展了教育综合效率评价。

二、中央高校预算绩效管理现状

近年来，财政部、教育部以及中央高校各司其职，积极探索预算绩效管理的有效路径。财政部和教育部作为主管部门，从绩效目标申报、绩效监控和绩效评价三个重要环节开展工作部署和质量审核。如2015 年起，预算编报阶段对预算重点项目进行绩效目标审核，并对审核结果进行反馈，指导高校更好地完成预算编报环节项目绩效目标设定工作；2016 年起，对项目支出绩效自评情况开展审核；2018 年起，对项目支出绩效执行监控情况开展审核。2019 年，《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》指出在优化政策、项目绩效管理的基础上，逐步实现单位整体绩效管理。作为预算绩效管理的实施主体，中央高校经历了从单一型的项目支出绩效管理模式，到复合型的“项目支出+单位整体支出”预算绩效管理模式。

（一）单一型管理模式：项目支出绩效管理

为贯彻《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，中央高校预算管理机制基本建立，校内成立由主要负责人担任组长的预算管理领导小组（或预算委员会）全面负责预算绩效管理工作。同时出台或修订了一系列预算绩效管理相关制度或实施方案，由学校层面统筹规划和顶层设计。单一型预算绩效管理模式初见雏形（详见图1），根据学校中长期战略规划，制定年度工作计划，然后分解至具体项目，形成目标设定、执行监控、绩效评价、评价结果应用的闭环管理模式。

图1 单一型绩效管理模式的基本过程

（二）复合型管理模式：“项目支出+单位整体支出”绩效管理

2020 年起，中央高校在贯彻党中央、国务院、教育部相关意见的预算绩效管理实践中，逐步认识到单一的项目支出预算绩效管理项目繁多，数据量大，不仅受到校内预算单位的排斥，而且绩效申报、绩效执行监控、绩效自评、预算评审等环节的管理效率受到严重影响，不利于综合考虑校内预算单位整体支出预算绩效完成情况，实现评价结果应用。因此，根据资金类型分类管理的复合型管理模式应运而生。其中，中央专项资金根据教育部要求实施项目支出预算绩效管理，校内预算资金采取单位整体支出预算绩效管理。以校内预算单位为评价对象，在校内单位整体支出绩效评价试点阶段，各预算单位设置的单位整体支出预算绩效评价指标体系，仅仅停留在项目绩效目标的“物理堆砌”或“机械叠加”。经过业务部门与财务部门业财融合的反复研讨，基本形成了围绕预算单位年度工作计划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，能够衡量该预算单位整体绩效水平的预算绩效评价指标体系。

三、 预算绩效管理实践中遇到的问题及原因分析

当前，中央高校虽然初步构建了绩效评价指标体系，但基于业财融合的预算绩效管理尚处于理论和实践探索阶段，没有成熟的经验可循，仍然存在一些问题。

（一）绩效管理和业财融合意识有待加强

一是预算绩效管理责任主体尚不明晰。高校内部预算单位认为绩效管理是财务部门的工作，与预算执行主体相关度不高，对预算绩效目标的设置、绩效监控及自评等相关工作的重视程度不够，缺乏结合业务开展、主动加强绩效管理的融合机制。如部分高校内部业务部门将绩效目标设置与填报都推给财务部门，由财务部门闭门造车完成任务。在绩效自评环节，项目实施主体未对照年初绩效目标逐一自评，而是凭主观判断，自评高分。二是对于预算执行的关注程度高于预算绩效。如部分高校财务部门按月推送给业务部门预算执行情况，督促其加快预算进度执行及预算绩效的完成，但最终落实到项目负责人这里就变成了“尽快用钱”，忽略了项目绩效目标的实现。

存在以上两个问题的主要原因为：一是绩效管理质量尚未纳入主管部门考核范围，没有外在约束；二是高校对预算绩效管理重视程度不够，没有内在动力，仅由财务部门“单打独斗”；三是缺少面向全员的预算绩效管理培训，业务部门对于预算绩效管理的相关政策及实操知识了解甚少。

（二）绩效目标及指标设定不科学，目标审核较为宽松

一是绩效目标设定与学校发展规划不匹配。部分高校设置预算绩效目标时未考虑学校中长期发展规划及年度计划目标，绩效目标与规划目标脱节。二是绩效目标与绩效评价指标概念混淆、重复填报。如部分高校将计划达成、相对宏观的绩效目标与具体实施、相对微观的绩效评价指标概念混淆，造成绩效目标与具体指标重复填报。三是定性指标难以衡量。效益指标和满意度指标多为定性指标，指标值数据无法获取、难以衡量。四是高校内部对绩效目标审核较为宽松，除部分修购项目外仅停留在财务层面的合规性审核，未做到业财融合进行绩效目标及指标的科学性、合理性审核。目前，绩效目标由项目申报单位填写后，业务归口管理部门只审核目标的相关性，财务部门只审核与资金相关的指标，主管部门也仅仅是程序上、形式上的审核，极少会细化到具体指标是否科学、合理，导致整个审核过程对绩效目标及指标设定的影响微乎其微。

对绩效目标及指标设定进行深入分析发现，导致该问题出现的主要原因：一是目前缺少相对科学、合理、可行的绩效评价指标体系；二是高校本身对绩效目标、指标设定及内部审核重视程度不够，内部培训不足；三是主管部门审核全国直属高校的项目，项目类型和数量繁多，且存在对于高校相关项目的业务知识不够了解等问题，难以高质量完成绩效目标审核。

（三）绩效监控操作性不强，纠偏作用发挥不充分

中央高校实践探索结果显示，预算执行过程中，主管部门定期对预算执行进度进行考核排名起到了一定的监督作用，但绩效目标执行监控操作性不强、无法达到预期监控效果。部分高校反映项目支出绩效监控表部分指标操作性不强，部分指标如“论文发表篇数”“申请专利”等，均以年度为统计时段，1—7 月尚处于送审阶段，无法获得此项指标权威统计结果，只能凭主观预估填写执行数，监控结果填写不够准确。

出现此类问题的原因主要有：一是绩效目标设定为年度指标，而高校教学科研成果具有其特殊性，无法将年度指标值简单地一分为二进行考核；二是存在信息孤岛，绩效目标监控信息化平台未实现与预算管理系统的有效对接，难以定期在线监控预算执行进度与绩效目标实现情况的匹配程度；三是部分高校重点项目绩效评价指标设置不科学，导致中期监控无法获取准确数据进行评估。

（四）绩效评价主体缺乏独立性，评价结果受到质疑

中央高校预算绩效评价模式以高校绩效自评和校内绩效评价为主，主管部门开展绩效复评及重点项目绩效评价为辅。这种模式的评价结果的独立性和有效性也受到了社会的质疑。首先，财政部作为预算管理的顶层设计者和资金分配部门，在评价结果间接反映自身政策和资金管理问题时如何保持独立？其次，教育部作为高校主管部门，开展本部门或系统的财政资金绩效评价时，是否愿意将较差的一面反映到绩效评价报告中？最后，高校自评这种既当“运动员”又当“裁判员”的模式，为了争取更多的财政补助资金，难免存在“自我吹捧”的现象。

（五）绩效评价结果应用不充分，绩效公开亟待扩大

评价结果应用主要由高校自主开展，尚处于监管空白状态，因此是否应用及应用程度如何在各个高校之间存在差异。中央高校虽然在相关预算绩效管理制度中指出评价结果作为下一年度预算安排的重要依据，但绩效评价结果尚未作为分配因素，体现在预算申报或者分配方案中。问题具体体现在三个方面：一是绩效评价结果应用缺乏全流程追踪反馈，导致部分高校评价工作停留在完成评价、发现问题层面，部分高校止步于汇报结果、剖析问题层面，极少数高校能够意识到将评价结果转化为预算绩效管理的重要参考依据。二是现行的绩效成果利用方式较为单一，通常采用书面报告反馈给被评价单位要求其整改，缺乏强有力的整改约束和整改效果的持续反馈，在高校内部，由谁整改不明确，容易出现业务部门、财务部门及项目负责人互相推诿的情况。三是绩效目标公开尚处于起步阶段，绩效评价结果尚未公开，未对绩效评价结果形成一定程度的社会监督。

四、基于业财融合的中央高校预算绩效管理体系构建思路

全面预算绩效管理是将绩效理念融入预算管理的全过程，将绩效管理过程与预算管理过程有机结合，做到“花钱必问效、无效必问责”。业财融合为全面预算绩效管理的实现提供组织保障和技术支撑。

（一）深化“计划-预算-考核”预算管理机制变革

推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的建立，不仅需要主管部门及高校领导对绩效管理的重视，更需要预算绩效管理各个环节上每一位业务人员和财务人员全面树立绩效管理观念。而绩效理念的提升离不开高校“计划-预算-考核”的工作机制改革。通过建立计划与财经管理委员会等业财融合的工作机制，推行“先计划、后预算、再考核”的工作流程，将全面预算绩效管理过程中的业务部门和财务部门紧密结合，实现业务人员和财务人员共同参与的全流程业财融合，有利于战略规划、年度计划的受控执行。计划环节由发展规划部门牵头，组织各个业务部门开展工作计划编制，并将其“项目化”，形成“项目化”的工作计划，每个项目提供简单的核心绩效指标，纳入业务部门单位整体支出预算绩效评价指标体系。预算环节由财务部门牵头。经相关业务专业委员会通过的排序后的项目计划和单位整体支出预算绩效评价指标体系提交财务部门组织预算评审，计划与财经管理委员会根据排序后的计划结合学校财力配置资源，最终形成学校预算方案报学校决策机构审定。考核环节由组织部门牵头，将单位整体支出预算绩效评价结果纳入学校年度部门考核范围，对绩效评价的结果应用形成强有力的外部约束。在此过程中，事权与财权相对独立，进一步明确了预算绩效管理责任主体。业务部门承担了事权支出责任和预算绩效管理责任，财务部门根据论证通过的事权配置资源，两者相互独立，又组织融合，为预算绩效管理提供了强有力的组织保障。

（二）强化项目论证过程中的绩效目标论证，做实绩效指标库

根据“谁申请资金，谁设立目标”“谁分配资金，谁考核目标”的原则，强化对资金使用效益的绩效考核，实行项目绩效目标论证分类管理。一方面，对于中央专项项目绩效目标论证，强化专项工作领导小组或专业委员会的论证。在校内项目储备入库过程中，要求专项项目申报书严格按照教育部要求，重视绩效目标这一项目申报书的重要组成部分。所有纳入储备库的中央专项项目，需经过专项工作领导小组或专业委员会进行事前论证，其中基建项目等其他重大项目需进行事前评估。在“二上二下”部门预算编制过程中，专项绩效目标经过严格论证后，履行出库程序和预算审批程序后予以上报。另一方面，对于校内单位整体支出绩效评价，严格按照校部预算“二上二下”程序进行单位整体支出绩效目标申报、论证和下达，强调校内预算单位工作计划、整体支出与绩效目标三者的相关性及合理性，学校预算咨询委员会对单位整体支出绩效目标及指标提供咨询和评审意见，学校计划与财经管理委员会负责审议预算方案中单位整体支出绩效目标及指标，最终学校党委常委会审定年度预算方案，含各预算单位整体支出绩效目标及指标。在项目申报过程中形成的绩效指标申报库，经过层层论证，最终形成学校年度绩效指标正式库，滚动应用到下一年度预算绩效目标和指标的编制。

（三）建立业财融合的多元评价主体参与的高校绩效评价体系

建立业财融合的多元评价主体参与的绩效评价体系是一条解决主体独立性的有效路径。建议更多地引入外部评价，提升评价质量。一是充分发挥人大监督职能，由人大牵头对重点项目、重点高校开展绩效评价。在法律层面，人大具有对财政预算的监督权力。二是构建跨部委的绩效评价中心，建立由各部委绩效评价专家、高校绩效评价学术专家、高校绩效评价实践专家、基层绩效评价工作人员、第三方评价机构技术专家等各方参与的评价团队，形成兼具独立性和专业性优势的专业绩效评价队伍，对高校预算绩效管理实行独立第三方评价。三是培育高校本土绩效评价队伍，利用高校独特的智力资源，建立一支含科研专家、相关业务部门、预算管理人员等多元化结构的内部绩效评价队伍，充分与发展规划部门衔接，对项目负责人或业务部门提交的自评结果进行高校层面的复核评价。四是高校引入第三方机构参与工程类项目事前评估和绩效评价，发挥其专业性和独立性，对预算单位非敏感性的重大、重点项目尤其是工程类项目，进行事前评估，开展绩效目标申报评审、绩效自评复核，出具绩效评价意见，应用到下一年度的预算安排。

（四）进一步扩大绩效公开范围，发挥绩效监督合力

一是借助高校的信息公开平台，定期将年度绩效评价结果充分向社会公开，增强公信力。建议进一步扩大项目支出绩效目标表的公开范围，强化公众对于资金绩效的监督，提高中央专项项目绩效目标的编制质量。2023 年部门预算公开中，财政部要求继续扩大绩效目标公开范围，除涉密项目、敏感项目、结转项目外，原则上各直属高校一般公共预算二级项目、政府性基金预算项目绩效目标表均应按照不低于项目数量60%的比例向社会公开，比2022 年的公开比例增加10%。二是逐步探索校内预算单位整体支出绩效目标的校内公开，落实主体责任，逐级考核绩效。积极推动学校层面和学校内部预算单位层面的两级单位整体支出绩效评价实践，按照“谁支出，谁负责”的原则明确责任分工，制定落实单位整体预算绩效管理的实施方案，从签订“目标责任书”转向学校与预算单位、预算单位与院系签订“绩效目标责任书”，从简单的工作考核转向预算绩效考核。三是发挥绩效监督合力，防范财务风险。发展规划部门、纪检部门强化事权监督中的绩效监督作用；财务部门和审计部门强化财会监督和审计监督职能，对绩效评价指标设立、绩效目标完成的有效性进行监督，强化追踪问效，防范违规违纪问题。

（五）以信息化建设为业财融合提供数据融合的技术支持

一是高校应按信息化发展规划充分做好信息化建设顶层设计，搭建业财融合的信息化平台，实现业务数据与财务数据的融合与同步。对业务部门之间的数据交叉重复进行整合，通过数据中台与预算管理系统对接，打破信息孤岛，实现资源共享，做到预算绩效评价指标实时提取业务数据和绩效监控，定期通过预算管理系统向业务系统反馈绩效评价指标的完成情况，及时纠正偏差，提高绩效执行监控和绩效自评数据的准确性。二是在高校内部控制建设的统一要求下，内控对象包括业务活动和经济活动，应借助对业务活动和经济活动流程梳理的平台，争取业务信息和财务信息对接融合，对业务风险点和财务风险点在预算管理系统中进行动态监管，依托规则内嵌，将业务活动和经济活动的流程嵌入预算管理系统，用系统对预算绩效管理的全过程进行重构和优化。经过数据融合以及内部控制梳理，为预算绩效管理提供经过大数据分析和风险点梳理后的关键指标。三是利用信息化平台，逐步构建完善分领域分大类的绩效指标库，一方面用于指导高校统一绩效评价指标设计，绩效指标值可以根据不同高校的实际情况进行调节，提升同领域、同类支出、同类项目绩效指标的一致化程度；另一方面进一步将绩效指标评价要点设置标准化，逐步实现高校间绩效评价指标的统一和评价结果的横向可比。■