应用“区块链”提升财会监督能力的探讨——以预算执行监督为例

●刘春倩 朱晓亮 沈馨儿 闫凌横

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称 《意见》），明确要求健全财会监督体系，建立贯通协调的工作机制，指出当前存在监督能力有待提升的主要问题。科学技术是第一生产力，也是推动工作、提升监督效能的助推器。随着区块链技术在财政系统的广泛应用，财会监督也将迎来新的局面。

一、研究背景

中国信通院2022 年发布的《区块链白皮书》①指出“区块链技术有助于促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系，是支持数字经济发展的战略性技术”。工信部2023 年发布的《区块链和分布式记账技术标准体系建设指南》②明确了区块链和分布式记账技术标准体系顶层设计，研究标准体系建设和标准研制的总体规则，明确标准间的关系，重点开展基础共性标准研制，基本满足我国区块链和分布式记账技术标准化需求。此外，《区块链财政电子票据应用白皮书》③《区块链金融应用发展白皮书》④等相关指导文件相继发布，进一步对区块链技术在财政系统的应用指明了方向。

目前，河北省雄安新区通过联合银行，建立财政建设资金管理区块链信息系统，有效避免资金截流、挪用、拖欠等问题，保障建设者的合法权益。山东省财政厅着力探索区块链技术在绩效管理上的应用，济宁市金乡县着力以“区块链+财政绩效”，让财政管理更清晰、更透明、更高效。浙江省财政厅推出资产云平台3.0 版本（资产数字化区块链试点），提升浙江省行政事业性国有资产监管水平和治理能力，同时加强软件数据资产监管。

上海市于今年5 月开展公共数据上链集中会战，目标是构建“全程在链、全链可溯、全域可信”的数据管理模式，进一步赋能“两张网”⑤及数字政府建设。7 月发布《上海市推进城市区块链数字基础设施体系工程实施方案》，明确推进区块链在数字政府领域的创新应用，打造如专项资金监管等政务数据和审批流程上链的标杆应用，为政务区块链场景化应用提供基础支撑。

从区块链技术推进情况来看，财政信息系统正在加快完成基于区块链的系统迭代升级。为此，本文以预算执行监督为例，梳理当前开展财会监督工作面临的主要问题，分析区块链技术在财会监督工作中的优势，研究探讨如何依托区块链技术提高财会监督工作质效。

二、当前开展财会监督工作面临的问题

自2020 年财政部发布《中央财政预算执行动态监控管理办法》将财政资金纳入动态监控范围以来，各地结合属地特性，细化规章制度，制定操作规程，加强监督预算资金管理使用情况，严查随意变动支出、超额支出等预算资金执行管理不规范的情况，防止资金支出结构不合理、潜在负债风险加大等影响政策资金调度的行为发生，推动部门预算管理标准科学、规范透明、约束有力。然而监督工作开展以来，财政部门碰到了不少难点和问题，有些甚至是制约监督能力提升的瓶颈性难题。经梳理，主要在于以下三个方面：

（一）数据的真实性、安全性难以确保

一是原始信息安全性有待提升。在利益驱动下，存在篡改和伪造原始交易信息、账务处理结果的情况，合同、发票金额等不能真实反映交易情况，甚至出现关联方交易。这种财务信息造假，导致了会计信息不能真实可靠地进行确认、记录、计量和报告。二是信息传递过程中的真实性有待提升。传统的预算管理系统需要人机协同，原始交易数据信息未被“标记”，传递过程中无法保证精确性。离信息源头越远，信息的准确性越低，这给监督工作带来直接困难，需要花费大量精力确认被监督对象的数据信息的真实性。

（二）事后集中式监督难度大、成本高

一是缺乏预见性，侧重事后集中监管纠偏。传统监督类似“打地鼠”式解决问题，拿着榔头找地鼠，找到地鼠打地鼠。事后监管疲于应付、治标不治本。监管链条长，监管信息质量难以保障，发生问题后难以溯源整改。如，在决算审核中才发现相关预算单位车改后仍发生车辆租赁支出的异常情况，造成财政资金的浪费和公共财产流失，而此时溯源挽回损失的难度较大，只能尽量降低损失。

二是缺乏系统性，难以实施过程动态监督。资金流转过程中难以监督、缺乏透明度，具有很强的隐蔽性，财政部门掌握的信息不准确不完整，信息交流的成本很高。接上述例子，若想要在问题发生时甚至发生前关注车辆租赁的合规性，及时发现问题提出预警，就需要实时监控问题发生过程，同时及时甚至在交易前掌握车辆租赁关联企业的资质等信息，而数据壁垒的存在为此带来了一定阻碍。

三是缺乏穿透性，监督成本收益不经济。传统的预算执行监督效率不够高、智能化程度不够高。在面对略显复杂的问题时，信息系统无法识别风险，容易疏漏问题。特别是对于利益相关的经过伪装的人为因素造成的违规情况，更容易逃离系统监控逍遥法外。因此，目前很多监督工作仍然高度依赖人工，在抬高了监督成本的同时，又可能造成额外的人为因素影响。

（三）信息共享效率低、监督成果的运用不够

一是各类预算管理信息分散，预算批复信息和各类资金支出没有实现有效关联，预算执行监控与预算编制、项目管理、资产管理、绩效管理和决算审核尚不能结合贯通，不利于财政部门动态掌握预算单位全口径预算执行情况，以及其实有资金余额、来源、去向等关键信息。目前，预算管理一体化系统正在逐步试点推广，着力提高预算编制、执行、报告、监督等工作的规范化、高效化水平，有助于推动财政政策落实到位。

二是跨部门跨区域协同难以相互衔接，无法进行有效的信息共享利用。沟通不畅、配合不佳的局面仍然存在，相当规模的单位部门收入还游离于预算管理之外。预算单位会计核算目前仅解决了财政拨款范畴，财政部门对财政拨款之外的部门收支监管还缺乏技术手段，也缺少对单位账户资金的流水监督，同时，对单位会计核算、资产管理、账户余额等执行数据，尚未完全实现一体化贯通、共享共用。

三、 区块链技术在开展财会监督工作中的优势分析

区块链本质上是以共识机制、加密算法为基础的分布式账本⑥技术，可以涵盖财政收支这个超级大账本的各类要素，能够有效促进全生命周期预算管理，为财政高效运行提供技术支撑和安全保障（见图1）。

图1 应用区块链技术的预算管理示意图

（一）保证数据安全可信、真实可用

运用区块链技术储存预算单位相关信息资料，包括单位基本信息、预算信息、经济活动等都写入链上，并将单位预算数据按时间顺序存储在区块链中，不可篡改、不可抵赖、可追溯。具体而言，利用单向密码体制，预算信息在形成全网无重复记录的精确数据库后，将其打包形成一个“区块”，加盖时间戳，数据写入时间被记录，整个区块被加入时间维度，再根据时间序列通过数据密码与上一个区块相连接，减少了原始财务信息在确认、记录、计量和报告环节被修改、删除、伪造的可能性。经过上述“去中心化”⑦的设置，为预算单位的交易活动提供了真实可靠的信息，有效解决信息被人为篡改、财会资料被销毁或流转过程中变动的问题，有效防止传统财务处理带来的管理漏洞，有效降低传统模式下监督对账、纠错成本。

（二）降低违规的可能性，实现即时监管的全覆盖

利用区块链“智能合约”⑧优势实现事后监督前移。“智能合约”能够事先约定预算执行的条件，条件满足才能触发执行，不符合条件的交易不可进行，使人为挪用、虚列等问题几乎不可能发生。通过将财政预算管理办法相关规定作为资金流转条件，明确预算执行违规的类型、性质和原因，加强对项目预算执行列支内容的分析和研判，进行及时预警并干预，进而纠正预算执行不规范行为，实现严格落实预算支出刚性约束的要求，使预算执行监督更具针对性和时效性。

通过分布式记账实现即时监管的全覆盖。将监管部门作为链上节点，可以实时掌握资金执行动态，使监管具备穿透到每一笔支付详情的能力，能够快速精准定位资金使用的问题环节和责任主体，节省大量信息收集加工时间，提高监管效率，降低穿透监管成本。利用区块链可追溯的特性，协助财政部门完成自动监管和智能分析，通过对预算执行的全流程追溯，对违规问题及时进行整改，有效规范预算执行行为，切实保障财政资金使用安全。

（三）促进资源整合和系统对接，促进监管成果的运用

将区块链和大数据挖掘分析技术接入预算管理一体化系统，并将该链与预算执行有关的企业、税务、银行等部门的信息管理系统对接，精准识别预算资金主体和客体，融入现有的预算执行监督流程，补齐银行账户监管等日常管理短板，实现实时预算资金执行监控，让违规使用资金无所遁形。进一步完善预算执行信息的挖掘和分析，优化风险识别、风险评估、风险分析及风险评价整个流程和监督链条，使预算资金执行信息从采集、提取、交换、流通到形成报告等整个流程都在区块链系统里完成，形成真实可信可用的预算执行监督报告。

四、依托区块链技术做好财会监督的有关建议

区块链技术在财会监督领域的运用刚刚起步，针对财会监督在预算执行监督中面临的问题以及现实情况，提出以下建议：

（一）完善基础数据，加速邀约上链

一是建立完善的基础数据库。发挥区块链技术大数据基础的优势，将包括项目资金、重点资金和大额资金支出、转拨资金等，以及会议费、培训费、对个人转账和对公务卡报账等在内的各类资金使用情况纳入数据库，建立安全可信的大数据生态。加强大数据的直接利用，为优化动态监控预警规则、扩大监控范围、强化重点监控、实行动态监控预警信息通报、规避风险问题等打下坚实基础。

二是推进财政数据“上链”。随着未来“数字城市”建设中区块链系统的不断扩容，所有纳入财会监督范围的有关部门及其监管部门作为节点将被邀约“上链”。在区块链起步阶段，财政部门以联盟支链⑨形式接入财会监督区块链系统，拥有完整的全节点⑩分布式账本，对实时同步更新的资金信息开展监管，使资金的申请、审核、分配和使用全流程公开透明。

（二）厘清职责权限，做到各司其职

一是组织开展职责梳理，做好基础性工作。财政部门根据各级预算单位监管职能需要，梳理不同业务的层次、规模、范围，理清分布式账本监管的范围和界限，生成职责清晰的信息数据库。各单位根据职责范围和权限向区块链系统申请数据，满足实时、穿透式监管需求，保证监管职能的有效发挥。

二是建立权限管理机制，提供制度保障。通过“用户—角色—权限”基础模型，使用加密算法，规范联盟链的管理权限。比如，对不参与资金分配和使用的项目，资金管理和使用部门拥有编辑更新权限，财政部门拥有浏览分布式账本的监管权限，但仅能被动记录信息。

（三）优化自动验证，实现高效自治

一方面，完善条件设置，提高系统监督水平。利用区块链“智能合约”优势，将合约细节按照逻辑关系精确设置条件，堵塞相关漏洞，保证数据从源头开始的持续真实性。基于区块链技术，由系统根据智能合约自动确认项目承包、资金使用和债权债务清偿。同时，监管部门利用智能合约处理数据，作出合规或违规的判断。

另一方面，增强监督共识，提高系统监督自治能力。基于区块链共识机制，提高安全防护和隐私保护，确保记录真实有效，减少重复审核和确认，促进审批智能化、高效化。对链上监管节点产生的数据及溯源证伪，及时发现资金在现实管理中存在的问题。

（四）构建反馈闭环，加强成果运用

一是建立反馈闭环。在区块链环境下将资金使用的监督结果反馈至监管部门，若反馈的结果与资金使用要求不符，系统及时预警并干预，自动执行反馈闭环，快速精准定位资金使用的问题环节和责任主体，将违规资金作隔离处理，停止资金使用并查找原因，可以有效防止问题扩大或蔓延。相对于传统事后集中式监管，基于区块链技术的财会监督极大提高了监督时效性，闭环反馈周期大幅缩短，资金使用效益大幅提高，有助于形成长期、高效的资金管理改进机制。

二是推进成果应用。借助区块链技术，根据历史经验和记录，对不同经费类别、不同行业、不同部门、不同地区设置不同的指标数据库，提高监督工作的针对性和有效性。如，在预算执行监督中，对特殊预算执行建构模型进行评价，提升预算执行评估分析的维度，依托现有预算、决算及动态监控数据，为各单位精准“画像”，将预算执行动态监控发现的成果运用到下一步的预算编制审核，同时也可为追责问责提供有力支持。同时，结合数字人民币在财政支付、税费缴纳、政府采购、差旅报销等领域的推广应用，促进数字人民币钱包与区块链技术应用下的财会监督体系的融合发展。

通过将“区块链”技术运用到财会监督中，及时发现问题，真实反映问题，准确纠治问题，切实提升财会监督能力，使财政部门和业务部门协同更加高效、管理更加规范、流程更加便捷、信息更加安全。■

注释：

①2022 年12 月29 日，中国信息通信研究院（简称“中国信通院”） 在第六届可信区块链峰会上发布《区块链白皮书（2022 年）》。

②2023 年3 月28 日，工信部发布《区块链和分布式记账技术标准体系建设指南（2023 版）》（征求意见稿）。

③2020 年12 月22 日， 由中国信通院和浙江省财政厅指导，蚂蚁集团和国内20 多家企业共同参与发布《区块链财政电子票据应用白皮书》。

④2020 年4 月，中国工商银行牵头编写并发布了《区块链金融应用发展白皮书》，参与单位包括：中国信通院、北京百度网讯科技有限公司、腾讯云计算（北京）有限公司等。

⑤上海正努力推动“物联数联智联”的城市数字化转型，治理数字化的抓手就是两张网，即“一网通办”和“一网统管”。

⑥分布式账本（Distributed ledger）是一种在网络成员之间共享、复制和同步的数据库。 分布式账本记录网络参与者之间的交易，如资产或数据的交换，降低了因调解不同账本所产生的时间和开支成本。

⑦去中心化：相对于“中心化”而言，这是一种开放式、扁平化、平等性的系统现象或结构。 在一个分布有众多节点的系统中，每个节点都具有高度自治的特征。节点之间彼此可以自由连接，形成新的连接单元。任何一个节点都可能成为阶段性的中心，但不具备强制性的中心控制功能。节点与节点之间的影响，会通过网络而形成非线性因果关系。

⑧智能合约（Smart contract）是一种由事件驱动的、具有状态的代码合约和算法合同，在制定和部署后，不需要外加人为干预，即可实现自我执行和自我验证。

⑨区块链目前可以分为四类：公链、私链、联盟链以及侧链。 公链是指任何人都可读取的、任何人都能发送交易且交易能获得有效确认的、任何人都能参与其中共识过程的区块链。 私链是指其写入权限仅在一个组织手里的区块链，读取权限或者对外开放，或者被任意程度地进行了限制。 联盟链是开放程度和去中心化程度有所限制的区块链，其参与者是被提前筛选出来或者直接指定的，数据库的读取权限可能是公开的，也可能像写入权限一样只限于系统的参与者。 侧链是区块链的一种扩展协议，将不同的区块链互相连接在一起，以实现区块链的扩展。

⑩节点是一个区域的服务器。 全节点是完整节点，拥有完整区块链账本，可以同步所有的区块链数据，能够独立校验区块链上的所有交易并实时更新数据，主要负责区块链的交易的广播和验证。