关于基层出台财政部门预算绩效评价工作实施细则的设想

●皇甫战民

2020 年2 月，财政部出台了《关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号），这是目前全国各地预算项目绩效评价办法的源文件，起到了规范、统一和指导区域内基层预算项目绩效评价管理的作用，但没有对财政部门和预算部门绩效评价的具体不同作出有效区分，并因之产生了一系列问题。目前在基层，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效评价管理体系已全面建立，部门单位评价基础已夯实，深耕细作已成为基层预算绩效工作发展的趋势与方向。财政部门根据自身职能职责、工作站位、业务特长、区域财力及重点项目情况等，适时出台切实可行的预算绩效评价实施细则已是十分必要。

一、 当前基层财政部门预算绩效评价存在的问题

（一）与预算部门评价的侧重点不同但评价规程相同

以县级市L 市为例，目前没有出台各部门（含财政部门）预算绩效评价工作实施细则，在这种情况下，无论是财政部门、预算部门，或者受二者委托的第三方评价机构，开展预算绩效评价工作时依据的是所属地级市Y 市下发的同一文件、同一模板、同一规程，因之带来诸多问题。

Y 市财政部门与预算部门开展预算绩效评价工作时采取的指标体系框架见下页表1。

表1 Y 市财政部门和预算部门评价项目支出绩效评价指标体系框架

目前基层预算绩效评价最主要的部分为一般公共预算项目，其中规模小、数量多、保运转的延续性项目较多。由于“决策”“产出”“效益”指标内容已固定，财政部门开展重点绩效评价时，应更追求强化预算管理，以达到实现物有所值的目的。如果还采用与部门一样的指标体系则意义不大。如表1，从基层财政部门的角度，对于现阶段一般公共预算项目而言，统一的评价指标体系中，“产出”和“效益”指标权重过大，尤其是“效益”指标权重太大（35 分）；“过程”指标权重太小，尤其是“资金管理”的权重过轻（8分）。采用这样的指标体系，一是“产出”与“效益”的内容已固定；二是财政部门与预算部门的评价结果几乎相同，容易掩盖资金管理和预算执行中存在的问题，一定程度上也失去了财政部门评价的意义。与预算部门评价使用同一规程，容易导致基层财政部门绩效评价个性化指标缺失，造成评价的精准性和实用性不足。

（二）与预算部门评价的主体不同但评价工作基本重复

基层财政部门所评价的项目是从预算部门评价项目中抽取的一小部分，从一定程度讲，财政部门评价属于对预算部门评价的再评价，或者根据财政部门评价特征对所选项目进行的财政部门重点评价。由于许多基层尚未出台财政部门预算绩效评价实施细则，财政部门评价所采用的办法、依据、规程等与预算部门评价所采用的完全一致，都是上一级主管部门所下发的相关规程文件等。换句话说，财政部门评价不过是由不同部门对相同项目采用相同办法所做的重复评价。

虽然现实中基层财政部门评价与预算部门评价结果通常不一致，起到一定的监督复核作用。但究其原因，主要是预算部门绩效评价意识较为淡薄，评价立场不同等造成评价结果有失偏颇。但这并不能掩盖基层没有出台财政部门绩效评价实施细则所带来的明显弊端。

（三）基层财政部门预算绩效评价压力越来越大

由于基层预算部门单位绩效评价存在许多人为的形式主义和应付主义，造成其评价结果难以得到应用，导致财政部门的评价越来越多，工作压力越来越大。

县级市L 市2021 年和2022 年开展预算项目绩效评价工作情况如表2 所示。

表2 2021—2022 年L 市预算绩效评价统计表

从表2 的数据可以看出，L 市财政部门的绩效评价结果100%得到了调整预算、完善政策等多方面应用。而预算部门绩效评价结果应用比例很低，除去事前评估中经财政部门再评估后确认予以支持的项目外，其余评价结果应用几乎为零。为改变这种局面，基层财政部门采取多种措施，一是结合部门预算，加强对预算部门单位绩效评价的培训、督促与考核，提高部门单位的绩效评价水平和责任心。二是细化财政部门绩效评价规程，拓宽财政部门绩效评价范围。

基层财政部门评价项目不断增多和评价范围不断扩大，一方面增加了财政部门的工作量，另一方面对基层加速出台财政部门评价实施细则提出了要求，以便更有针对性地指导和开展基层财政部门预算绩效评价工作。

二、基层出台财政部门绩效评价实施细则的必要性

（一）出台的基本条件已具备

自2018 年全国全面推行财政预算绩效管理工作以来，经过各部门的共同努力，各基层预算绩效评价体系已建立，评价基础已夯实。

以县级市L 市为例，一是2021 年7 月成立了独立的绩效评价科，11 月成立了财政局预算绩效管理工作领导小组和预算绩效管理工作专班。二是完善了管理流程和指标体系建设，出台管理流程相关文件15 份，指标体系文件6 份。三是强调了部门单位权责边界，实现了预算激励约束机制。通过绩效考核等多种手段，提高了部门单位的工作积极性。通过绩效评价结果的多种实际应用，有效推进了基层绩效评价工作发展。四是全方位、全过程、全覆盖的预算绩效评价管理体系已建立，财政部门评价、预算部门评价得到广泛施行。以2022年数据为例，财政重点绩效评价共39 项，评价结果应用于调减下年度预算27097 万元。

有了坚实的预算绩效评价基础，再进行相对深入细化的预算绩效创新，出台符合各部门工作职责特征的预算绩效评价实施细则尤显必要。

（二）符合基层财政部门绩效评价现状的需求

受经济下行压力影响，目前基层的财政支出压力巨大，尤其是占支出主体的一般公共预算，其主要目标就是保“三保”。因此，从一定程度讲，基层财政支出项目表现出规模小、项目多、支出标准固定、支出方向明确等主要特点。这类项目财政部门绩效评价所采用的指标体系中“决策”“产出”“效益”等指标内容已固定，再将其作为最主要的评价部分已不合适。因此，“过程”指标中的“资金管理”等指标就上升为最重要的评价内容。这既是目前基层财政项目支出特点的要求，也是财政部门的业务特长与职责所需。

实际做法：按照两人一球的方式，让学生进行组合锻炼，先让两个学生之间进行背靠背的方式夹球尝试移动，然后再用头靠头的方式夹球尝试移动。移动的距离均控制为30 m。

区县等基层财力普遍紧张，大项目普遍很少。财政部门评价往往不能按照制度文件中约定的那样全部针对重大政策和重点项目。所以，出台基层财政部门绩效评价实施细则，有区别有针对性地根据基层预算项目特点设置评价指标、评价侧重点等更显必要。如在富裕区县，大项目较多，就将“决策”“产出”和“效益”指标放在重要位置；如果在贫困区市，大项目很少，就将“过程”指标中的“资金管理”等指标放在重要位置。因此，基层财政部门绩效评价实施细则内容不是固定不变的，而应根据地区经济状况、重点项目数量等分类设置、动态管理。这也是基层因地制宜、实事求是思想路线的科学运用。

（三）是基层财政部门绩效评价的本质要求

物有所值和监督务实求效两项原则是基层财政部门绩效评价的根本要求。物有所值原则与财政评审中心的工作原则是一致的，主观忽略项目预算的经济和社会效益，重点强调等价交换这一价值规律的最基本原则。因此，财政部门与预算部门对同一项目的绩效评价应有所不同，更突出资金管理，剖析预算项目实际所需成本构成，去伪存真披沙拣金，压减支出过紧日子，将钱用在“刀刃”上。监督务实求效原则是财政部门在坚持物有所值原则基础上追求经济和社会效益最大化的目标，是财政资金支出最后一环节的跟踪问效。通过事中绩效监控、事后绩效评价等环节，采取财务审计、制度执行监督、健全完善部门内控制度等手段，追求政府资金支出的经济与社会效益最大化。这是财政部门重点评价的最终目的，也是财政部门绩效评价的根本要求，更是预算部门绩效评价的难点之一。因此，出台基层财政部门绩效评价实施细则是财政部门绩效评价的根本要求，也是财政部门理财管财的职责所需。

（四）有利于基层财政部门发挥业务特长

根据政府职能与职责分工不同，相对领域内的专业技术如城建、水利等，无疑是预算部门更具专业性。而财务和预算资金管理，则是财政部门更具专业性。因此，财政部门绩效评价更应侧重预算审批和资金管理，而预算部门绩效评价更应侧重项目的立项必要性和产出指标、效益指标的论证与管理。这样才能发挥各自的业务特长，更好地为群众服务。以事前绩效评估为例，财政部门的评估重点是新增预算额的合理性，预算部门的评估重点是政策或项目立项的必要性、合理性。如果二者采用同一评价规程，在相同条件下，评价结果区别不大，工作重复。财政部门与各预算部门单位基于各自政府职能与职责分工的不同，相互之间不可代替不可或缺。出台基层绩效评价实施细则，既有利于各部门发挥业务特长，又有利于各守其职各尽其责。通过拾遗互补、交叉监督等，实现“1+1 大于1”。

三、基层财政部门绩效评价工作实施细则初步设想

（一）以财政预算管理为基点

预算绩效评价是预算管理的一部分，财政部门绩效评价实施细则应根据政府赋予的职能与职责，站在财政部门的立场上，侧重预算审批和资金管理，追求最直接的等价交换原则，追求预算项目的经济和社会效益最大化。即财政部门绩效评价一定要突出自己的特点和个性目标，一切为了财政预算管理，一切为了管财理财，一切为了直接效益。

具体说，从事前绩效评估、绩效目标管理、事中绩效监控、事后绩效评价到最终的评价结果应用，都要紧紧围绕预算审批、预算执行等组织开展。无论是评价实施细则，还是指标体系、赋分办法或者具体评价方法，都要突出预算资金管理，围绕财政部门的基本职能组织开展，切勿越俎代庖，代替预算部门去评价或与预算部门做同样重复的工作。让专业的部门、专业的人干专业的事，是政府各部门职能分工的基准和提高工作效率的要求。

（二）坚持已有制度框架不变

出台财政部门绩效评价工作实施细则不是否定已有制度文件，相反，一定要坚持已有制度文件，如《关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10 号）等。在已有制度框架和预算绩效评价的基础上，创新性发展、出台更符合财政部门特征、更符合预算资金管理的工作实施细则。事实上，已有的许多文件中，明确约定各部门“负责制定本部门绩效评价实施细则”。只不过由于财政部门所处位置特殊，既要负责本部门预算项目的绩效评价，又要组织、培训、指导、考核域内各预算部门的绩效评价工作，重点评价域内各预算部门单位的重要政策和重点项目。所以，基层出台财政部门绩效评价工作实施细则更有必要，更要严格认真仔细，更要符合财政部门的角色分工与职责要求。当然，由于现阶段各基层经济、财力、政府年度工作重点等不同，财政预算、部门预算也就不同。基层财政部门的绩效评价实施细则也应呈现动态不同。

（三）评价实施细则的初步设想

基层出台财政部门绩效评价实施细则要坚持实事求是的原则，根据域内财政支出、经济形势、工程项目投入等情况而定，分项目类别、分评价环节等灵活机动设置，切勿生搬硬套或一套模式用到底。

1.事前绩效评估。财政部门与预算部门评价应遵循“三坚持三不同”。“三坚持”为坚持统一的评估基本原则、坚持统一的评估主要依据、坚持统一的预算项目分类原则。“三不同”为评估对象不同、评估内容侧重点不同、评估方法不同。预算部门评估的对象主要是本部门单位拟新增安排的重大政策和项目；财政部门评估的对象是新增预算需求。预算部门评估内容的侧重点是政策、项目设立、立项的必要性和绩效目标的合理性；财政部门评估内容的侧重点是绩效目标的合理性和投入资金的经济性。预算部门评估的主要方法包括成本效益分析法、对比分析法、因素分析法、公众评判法、文献法等；财政部门评估的方法主要是成本效益分析法，更侧重资金测算。

2.事后重点评价。一是坚持把物有所值原则和对部门的外部监督作为最主要的评价原则，突出财政部门特有的职责职能。二是评价对象主要选取区域内政府投资重点项目或重大工程。也就是说，相对于预算部门评价，财政部门评价项目数量可以少，但评价项目的重要性不能丢。三是适当提高对“过程”中预算执行率、资金到位率、资金使用合规性等有关预算、财务管理方面的赋分。适当降低“产出”和“效益”方面的赋分，二者“不低于60%”的规定可以作为参考，根据项目不同作适当调整。四是对占比较高、投资规模小的运转类项目，根据项目的个性特征，从预算审批、资金管理、完善制度等方面出发，以联合性的财务审计或检查代替预算绩效评价。总之，财政部门评价不同于预算部门评价，要能体现财政部门的职能、业务特长与工作重心。

3.事中重点绩效监控。财政事中重点绩效监控是在预算部门监控的基础上，通过数据信息分析、信息系统预警、综合核查等方式，对区域政府投资重大支出政策和项目进行的重点监控。显而易见，财政部门监控与预算部门监控不完全一样。一是预算部门绩效监控是财政部门监控的基础；二是财政部门监控主要针对政府投资重大支出政策和项目；三是财政部门监控更多采用数据信息分析、信息系统预警和综合核查等等。

因此，财政部门重点绩效监控工作实施细则应突出五个方面，一是以文件或制度形式强制性要求超过一定规模的政府投资工程项目必须进行财政部门重点绩效监控；二是结合政府投资评审，对工程建设进行全过程跟踪，掌握第一手评价资料；三是要求建设部门和施工方，每周上报绩效监控情况表；四是发现绩效目标执行偏差和管理漏洞，并及时予以纠正，确保项目的顺利实施；五是财政部门监控要重点通过对项目质量、进度、工程量的监督控制，杜绝“胡子工程”“钓鱼工程”等超预算现象发生。

4.财政部门自评抽查。自评抽查主要针对预算部门的自评报告、自评表以及部分佐证资料。方向十分明确，操作也相对比较简单。只需对比预算部门的自评资料是否符合相关文件规程要求，找出不符合评价要求的地方，并监督部门及时整改即可。这也是财政部门绩效评价特有的权利与职责。

5.绩效评价报告。 根据预算项目不同，尤其是规模较小的运转类延续性项目，评价报告要着重分析预算执行和资金支出管理的合规性，明确提出调整部门预算、加强支出管理等意见。同时通过打开总成本，将子成本与产出数量相对应，核算出预算项目的真正成本或单位成本，从而促进财政部门、预算部门编制、审核、调整年初预算，提高部门预算编制水平。总之，财政部门绩效评价报告要一改往日空无实、软无力的形象，尤其是存在的问题和整改意见，要能围绕核心问题，提出有效建议，尽可能提高评价报告的实用性和指导性。

四、注意事项

（一）厘清财政部门与预算部门绩效评价的关系

出台基层财政部门绩效评价实施细则，并不是将财政部门与预算部门绩效评价对立起来，而是根据各自职责，围绕部门预算，采用不同的个性指标及评价办法，从不同侧重点反映预算项目执行情况。二者围绕一个中心，相辅相成，在工作实践中，不能混为一谈，更不要人为对立。

从评价对象来讲，财政部门评价更多针对的是重大政策和重点项目，范围相对要小；预算部门评价针对的是所有部门预算项目，范围相对要宽。从具体的评价办法、评价侧重点来讲，财政部门评价应更侧重预算审批和资金管理。部门评价应更侧重项目的过程和技术、产出管理。还应注意，财政部门与预算部门所采取的更符合部门职能的个性评价指标不是一成不变的，应随着部门职能、项目变化及时动态更新。

（二）不要忽视预算部门单位的绩效评价

出台基层财政部门绩效评价实施细则不能忽视预算部门单位评价，而更要加强对预算部门评价质量的提升和对评价结果的审核把关及应用。2018 年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）将预算绩效评价从财政部门层面上升到国家层面，足见其重要性。

基层财政部门应坚持已有原则，对重大政策及重点项目进行财政部门重点评价，同时加强对预算部门单位评价的审核、纠正及考核，进一步提高预算部门和地方政府的财政预算绩效评价管理水平。

（三）财政部门评价由一般性公共预算转向更广阔的领域

根据相关文件规定，财政部门评价应更侧重于贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署，市委市政府重点安排的项目，以及覆盖面广、社会关注度高的项目。从基层实际情况看，目前财政部门绩效评价的主要区域为一般性公共预算项目。现阶段，受经济下行影响，作为政府性基金最主要组成部分的土地出让金收入也越来越少，基层一般性公共预算支出主要是保“三保”，由于规模较小，支出方向和标准清晰，评价意义不大。基层财政部门绩效评价应及时把评价重心转向政府债务、PPP 等投资规模大的建设工程等项目，运用财政部门重点绩效评价的优点，强调资金管理，强调事前评估和事中绩效监控，及时纠正项目偏离度，抓大项目，抓重点项目，向评价规模要效益，真正发挥财政部门预算绩效评价这一利器的作用。

（四）鼓励督促基层预算部门出台各自的绩效评价实施细则

从实践角度讲，上级政策文件是基石，是红线，是框架。基层应根据自身实际情况，在政策制度允许的范围内，出台更适合自身实际的实施细则。预算绩效评价多份文件明确指出，“部门应负责制定本部门绩效评价实施细则”。因此，基层财政部门在出台财政部门绩效评价实施细则的同时，也要鼓励、引导、督促各预算部门根据自身特点出台各自的绩效评价实施细则。从指标设置到指标权重及赋值方法等，充分发挥各自职能优势，取长补短，同心协力提高基层预算绩效评价水平。■