优秀检察建议制发与落实的实践启示

米蓓

摘 要：党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”。检察建议作为检察机关履行法律监督职责的重要方式和参与社会治理的重要抓手，应当在促进社会治理、服务保障国家各方面工作法治化中发挥着积极作用。优秀检察建议应当服务国家大局，聚焦群众关切；立足监督职责，必要审慎合法；制发程序规范，文书质量上乘；配合监督促联动，落实效果显著；持续深入落实，辐射效应彰显。各级检察机关应当对标优秀检察建议，深化调查核实，强化督促落实，推动检察建议从“办理”向“办复”转变，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供更优质的检察助力。

关键词：优秀检察建议 社会治理 调查核实 督促落实

党的二十大报告专章对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出战略部署，明确提出“加强检察机关法律监督工作”。检察建议［1］是检察机关履行法律监督职责的重要方式，是服务保障全面推进国家各方面工作法治化的重要抓手，对于加强诉源治理、促进社会治理具有重要作用。通过检察建议推动完善社会治理体系、提升社会治理效能，从而推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求检察机关进一步提高检察建议工作水平，提升检察建议质效。

最高人民检察院从2020年起每年评选全国优秀检察建议，对于各级检察机关精准、规范制发检察建议，提升检察建议落实效果具有积极的借鉴意义。笔者有幸参与了近四年全国优秀检察建议评选工作，通过梳理优秀检察建议的制发工作情况和文书内容，结合参与评选工作的体会，总结出制发优秀检察建议的一些经验，以期对检察建议工作有所指导。

一、优秀检察建议的品质

优秀检察建议应当具备五个方面的品质：

第一，服务国家大局，聚焦群众关切。检察建议应当坚持围绕中心、服务大局，为经济社会高质量发展、国家治理效能和社会治理水平提升、中国式现代化的全面推进提供检察助力。同时，聚焦与人民群众利益息息相关、社会公众普遍关注的问题，通过检察履职促进保障和改善民生。［2］

第二，立足监督职责，必要审慎合法。检察建议应当针对在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项，［3］严格依托办案制发，体现检察机关的法律监督属性。

第三，制发程序规范，文书质量上乘。检察建议应当严格遵循规范化的制发程序和工作流程，深入扎实开展调查核实，检察建议书各项要素齐备、格式规范，分析问题客观精准、有理有据，提出对策于法有据、合理可行。［4］

第四，配合督促联动，落实效果显著。检察建议发出后的跟踪督促措施得當、工作及时有效，既支持、帮助、配合被建议单位开展落实工作，又持续督促被建议单位积极整改，检察建议取得良好落实效果。［5］

第五，持续深入落实，辐射效应彰显。检察建议不仅应当聚焦当下，解决当前的、局部的问题，更应当着眼长远，通过持续深入推进落实，促进系统整治，长效治理。［6］

二、优秀检察建议的实践操作

制发一份检察建议，包含了从选题立项、调查核实、文书制作、送达、督促落实等一系列流程；评价一份检察建议是否优秀，也包括对其选题、文书质量、督促落实工作开展情况、检察建议落实效果的全面评价。实践中，如何开展检察建议工作，使得制发的检察建议达到优秀的标准？笔者结合近年来优秀检察建议的制发实践，对检察建议制发中的一些重要环节进行梳理和总结，认为优秀的检察建议应当做到以下八个方面：

（一）选题有意义

近几年优秀检察建议的选题大多聚焦中国特色社会主义建设的重要领域、社会治理的薄弱环节和人民群众反映强烈的突出问题［7］，通过检察建议，实现加强诉源治理、推动完善社会治理的目的。

笔者认为，优秀的检察建议选题应当体现三个维度，即“有高度、有重点、有温度”。“有高度”就是指要围绕党和国家工作大局，贯彻落实党中央各项决策部署，通过检察建议推动完善中国特色社会主义制度、促进经济社会高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化。“有重点”就是指要体现最高检和各地方检察院党组确定的重点工作。比如《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的各项部署，全国检察长会议、大检察官研讨班提出的重点工作安排等等，这些都是通过检察建议来参与社会治理的重点领域。“有温度”就是指要聚焦人民群众的“急难愁盼”，通过检察建议来促进保障和改善民生，传递司法温度。

（二）调查核实工作扎实

调查核实是制发检察建议的基础，其目的是要找准被建议单位存在的问题，确保建议有事实依据和证据支撑。扎实的调查核实工作需要综合运用各种调查核实措施，才能真正掌握事实、取得证据。

如何开展调查核实工作？从近几年优秀检察建议的制发过程来看，调查核实主要可从以下几个方面来开展：

1.通过办理个案发现问题。基于个案办理中发现的问题、隐患，进而展开深入的调查核实，全面掌握被建议单位存在的问题，为制发有针对性的检察建议打下基础。比如上海市徐汇区人民检察院就医保基金监管问题向医疗保障部门制发检察建议，就是在办理某诈骗刑事案件中发现，行为人冒用他人医保卡购药后进行倒卖牟利，反映出部分医疗机构存在未严格执行代配药登记制度、对使用医保卡购药审核把关不严、相关预警阻断机制运行不畅等问题。［8］

2.对类案进行分析研究，进而发现存在的普遍性问题。对一个时期办理的同类型案件进行梳理、研究、分析，发现相关部门、单位或者行业普遍存在的共性问题并进行调查核实。比如甘肃省人民检察院就金融机构风险防范问题向某金融机构制发检察建议，就是检察机关在一定时期内办理了多起涉及贷款业务的刑事犯罪案件，通过对此类案件进行系统分析，发现某金融机构存在贷款审查制度执行不严、贷款审批和发放程序倒挂、工作人员参与贷款资料造假等问题，围绕这些问题展开进一步调查核实。［9］

3.实地调查核实。实地开展调查核实，主要有查询、调取相关材料，走访相关单位，询问相关人员，实地查验，听取被建议单位意见等措施。比如湖北省人民检察院汉江分院就社区矫正管理问题向某市人民政府制发检察建议过程中，组织开展实地调研，现场查看部分社区矫正机构指挥平台、法律文书、在矫人员台账等，并联合公安机关对社区矫正对象流动情况开展调查核实。［10］

4.积极借助“外脑”，搞准专业性问题。通过咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计等措施，对检察建议涉及的专业性问题进行准确的分析研判。比如北京市人民检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议过程中，采取电话、函询、座谈会等多种形式广泛征集专业人员、专业团体的意见建议，确保制发检察建议的内容精准度高、实效性强。［11］

（三）被建议单位选择妥当

被建议单位的选择，是检察建议书精准性和实效性的基础性保证。在确定被建议单位时，要严格遵循《检察建议工作规定》和《检察机关开展检察建议工作有关问题的解答》（以下简称《问题解答》）规定的级别对应要求，结合调查核实发现的问题和相关单位的职责、跟踪督促工作能否有效开展、检察建议能否落实等进行分析研判，从而确定适当的被建议单位。对于一个事项涉及多个单位的，可以分别向多个单位制发检察建议，也可以确定一个能够牵头的单位作为被建议单位，其他单位作为抄送单位；必要时可以向共同的主管单位制发。向多个单位分别制发检察建议，应当结合被建议单位的职责，分别指出问题和提出建议，每个单位的问题和建议应有所不同。

（四）制发程序规范

根据《检察建议工作规定》，制发检察建议的程序一般包括：发现问题→检察长决定调查核实→调查核实→起草检察建议书→（征求被建议单位意见）→法律政策研究部门审核→检察长或者检委会决定→送达检察建议→（异议处理）→督促落实。

对于一些针对特定被建议单位的检察建议，《问题解答》还规定了特别的程序：一是报省级人民检察院审批的程序。市、县级人民检察院办理案件的涉案单位属于全国或者本省知名的大型公司、企业总部，或者国家级和省级人民团体，或者在国务院和省级人民政府登记管理机关登记的社会组织的，办理案件的市、县级人民检察院应当层报省级人民检察院批准后制作检察建议书，并由省级人民检察院转送被建议单位。二是征求异地检察机关意见的程序。向异地有关单位制发检察建议，应当书面征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。向本院所办理案件的异地涉案单位制发检察建议，该涉案单位属于全国或者省内知名的大型公司、企业总部，或者国家级和省级人民团体，或者在国务院和省级人民政府登记管理机关登记的社会组织的，应当先层报省级人民检察院审批同意，再书面征求该涉案单位所在地同级人民检察院意见。［12］

（五）检察建议书内容完整精准，论证充分

优秀的检察建议应当完整包括《检察建议工作规定》第16条第2款规定的内容，其中最为重要的是对被建议单位存在问题的分析和对对策建议的论述。这两部分内容是检察建议书的核心，是关系检察建议书质量高低、能否得到被建议单位认同的关键，也是检察建议得到有效落实的基础。

对问题的分析部分，要根据调查核实查清的事实、证据，结合法律法规的规定对被建议单位存在的问题进行分析。应当注意的是，不能对问题进行笼统列举，而应对问题进行总结归纳，分为几个方面分别进行阐述，并且要以事实、证据、案例、法律规定为支撑。

对策建议的论述部分要符合四方面要求：一是有针对性，要针对存在的问题提出解决问题的对策措施。二是具体，要提出解决问题的具体工作措施。比如，建议完善制度，就要指出在哪些环节建章立制，重点对哪些问题作出明确规定，有的还可以提出具体的制度内容；建议开展整治活动，就要指出重点整治的问题、采取的具体措施等；建议加强监管，就要指出对哪些对象、哪些工作加强监管，可以采取的监管措施等。三是具有操作性，这一方面与建议“具体”是有机联系的，另一方面是指提出的建议属于被建议单位的职能范围、符合被建议单位的工作实际，能够通过具体工作予以落实。四是于法有据，是指提出建议要有法律、法规、政策依据，也包括引用法律依据正确的要求。

（六）检察建议书格式规范

检察建议的文书格式应当严格依照《检察建议工作规定》和《人民检察院检察建议法律文书格式样本》规定的格式。其中特別应当注意三点：一是文书标题。检察院的名称应当包括所在的省市。二是文书文号。检察建议的文号必须以院名义统一编号，即“*检建〔20**〕*号”，不能出现部门简称。三是文书落款。检察建议书落款应当只写日期加盖院章，不能写上院名再加盖院章。

（七）督促落实工作有效开展

检察建议发出后，检察机关应当积极主动开展督促落实工作，做好“后半篇文章”，才能确保检察建议真正得到落实，取得实效。开展督促落实应当做好两方面工作：一方面要积极帮助、支持、配合被建议单位落实检察建议。要通过现场走访、现场查验、协调会商、共同研讨等多种方式，及时了解被建议单位的采纳和落实情况。对于被建议单位在开展落实工作中存在问题和困难的，应当帮助其对问题原因进行研判，共同研究解决问题、克服困难的对策措施，推动检察建议落实落细。另一方面要加强对检察建议落实情况的跟踪督促。对于被建议单位在检察建议书载明的期限内不回复，或者无正当理由不予整改或者整改不到位的，检察机关可以将相关情况报告上一级人民检察院，或者向被建议单位的上级部门等进行通报，必要时，可以将被建议单位不回复、不采纳的情况向同级党委、人大、政府报告，或者向纪检监察机关进行通报。同时，检察建议书发出后还应当报上一级人民检察院法律政策研究部门备案，上一级人民检察院可以通过备案了解掌握下级检察院检察建议的制发情况，并及时根据情况进行跟进监督。［13］

（八）检察建议得到落实，取得实效

检察建议取得实效有两个层次，第一个层次是检察建议书中提出的建议得到采纳，指出的问题得到整改。第二个层次是在解决当前具体问题的基础上，检察建议取得更广泛的、长期的、持续的效果。

第二个层次是对检察建议落实效果的更高要求，可以从三个维度来理解：一是检察建议在更大范围内得到落实，比如针对某一被建议单位的检察建议，不仅得到被建议单位的落实，而且推动被建议单位的上级部门或者与被建议单位职能相关联的其他部门也开展了整治问题、完善制度、健全机制等工作；二是检察建议在促进解决当前问题的同时，推动相关部门通过会签文件、出台专门规定等形式建立源头防治的制度机制，从制度上保证相关问题得到彻底解决；三是检察建议不仅在现阶段推动相关部门改进工作、完善治理，而且在较长的时期内，都对促进相关工作发挥着积极作用，具有一种持续性的刚性力量，最终实现对社会治理问题的常治长效。

三、结语

党的二十大报告对健全社会治理制度，完善城乡社区治理体系，推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力等作出明确部署安排。［14］检察机关深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神，全面贯彻习近平法治思想，将落实党的二十大各项决策部署与检察履职相融合，将创新能动履职贯穿法律监督各环节，不断提升检察建议工作水平，以高质效的检察建议促进提高社会治理水平，提升国家治理效能，助力全面推进国家各方面工作法治化。