行政检察推进市场主体合法权益保护的思路

宋建华　郑畑君

摘 要：行政检察对建设“市场化、法治化、国际化”营商环境具有不可或缺的独特作用。囿于推进方向与联动机制模糊交叉、监督重点与监督理念被动滞后、法律规范与人才供给缺位等原因，桎梏了行政检察的监督成效。应锚定“全面深化行政检察监督”的价值取向，通过明确核心，厘清边界，以理念革新、方式重塑、措施迭代，就推进市场主体领域治理的制度建构与工作进路提出建议。

关键词：行政检察 市场主体合法权益保护 法治化营商环境

习近平总书记强调：“要千方百计把市场主体保护好，为经济发展积蓄基本力量。”［1］行政检察作为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分［2］，如何充分发挥既促进审判机关依法审判，又推进行政机关依法履职的“一手托两家”特性，提升市场主体对法治化营商环境的认同感与获得感，是新时期检察机关的必然选择与亟待解决的重要课题。本文以行政检察融入市场治理为考察向度和价值取向，研判本地区推进法治化营商环境面临的机遇与挑战，并就路径完善提出针对性建议，以期为行政检察稳定性打开市场主体领域监督工作局面奠定基础，为服务保障地方法治化营商环境建设提供参考与展望。

一、行政检察在推进市场主体领域治理中的内涵及原则

（一）福州市检察机关涉营商环境办案实践

1.行政检察部门办理涉市场主体类检察监督案件特点。2020年至2022年，福州市检察机关制发涉市场主体类检察建议占各类检察建议的比重分别为：4%、6%、8%。首先，从宏观数据统计层面来看，福州市检察机关办理涉市场主体检察监督类案件具有如下特点：（1）从监督数量来看，监督总数稳中有增，但区域发展差异显现，少数地区因经济发展水平、民营企业数量、地方政府营商政策等原因3年来都无1件涉营商环境类行政检察监督案件。（2）从被监督对象来看，呈显著集中趋势，主要集中在自然资源与规划局、公安局、城乡建设局、乡镇政府等行政职能部门。监督领域则集中在建筑工程、食品餐饮、高新技术等。（3）从监督类型来看，因行政机关在涉营商环境行政诉讼败诉的主要领域为行政强制、行政处罚等，人民法院审判领域集中在行政非诉执行领域，检察机关的监督领域亦集中在督促履职、非诉执行监督领域。（4）从办案主体来看，基层检察院成为办理涉企案件的生力军，而该项工作也成为基层检察院破解级别管辖难题，突破行政检察监督业务的业务增长点。

2. 市场主体对行政检察部门的法治需求。笔者对系统数据抓取及福州地区200余家国有企业、民营企业、个体工商户的实地问卷访谈情况来看，各类市场主体对行政检察的法治需求主要体现在3个方面：一是希望行政检察部门能够在“保障市场准入与退出自由”“减税降费”“放管服”改革、招商引资政策落实等方面加大监督力度。二是希望行政检察部门在监督法院审判、执行活动、行政机关依法依规履职等领域加大推进力度。三是希望行政检察部门在深耕司法办案的基础上向前延伸触角，在本土企业培育、产权保护、企业合规经营等新型服务领域方面有所拓展。

（二）行政检察在推进市场主体领域治理中的内涵及原则

1.行政检察监督在推进市场主体领域治理语境下的核心内涵。行政检察在保护市场主体领域中的法律职能主要体现在3个层面：第一层，从监督人民法院审判活动上看，监督人民法院的行政审判过程及结果是否合法，行政執行是否及时有效到位。同时，将对诉讼活动的法律监督与依法查处司法腐败结合起来，发现如有公职人员徇私枉法损害市场主体权益等行为及时进行线索移送。第二层，从监督行政机关依法履职上看，应重点加大对行政处罚及时申请强制执行、人民法院判决“撤销、确认违法”需重新作出行政行为等案件办理力度。第三层，从延伸检察监督职能上看，引导市场主体开展行政合规建设。相较于国有企业，民营企业尤其中小微企业合规经营观念较为淡薄，在治理模式、业务规模、员工数量、资金能力、风险防范等方面具有明显劣势。

2.行政检察在办理涉市场主体案件中需遵循的基本原则。其一，范围边界性原则。应坚持职权法定，准确定位检察权能动性、过程性特点，把握与行政权及审判权的边界性。［3］其二，监督重点性原则。将监督重心落脚在纠正确实减损市场主体利益、影响法治政府形象的行政行为，对于微小的程序瑕疵不应过于苛。其三，保护高效性原则。办理该类案件应注重流程优化以期减轻企业的诉讼成本与诉累。

二、行政检察在市场主体合法权益保护语境下的难点问题及原因

（一）行政检察在推进市场主体领域治理中的难点问题

1.行政执法与检察监督存在信息脱节，价值案源匮乏，一体化治理体系还未建立。（1）横向稳定性信息衔接不畅。一方面，行政执法部门与检察部门并未建立专项信息共享机制。虽福州地区已建立“两法衔接”平台，但行政机关在录入信息时不积极、不及时、不全面、不准确现象普遍，同时，平台亦缺乏有效的数据抽取机制，致使检察机关获取执法信息存在滞后性、碎片性，极易造成行政处罚的两年期限因信息流传时间过长而被涉案市场主体规避。另一方面，检察机关在调查核实中，常常出现调卷难、取证难等行政机关不配合提供或不主动提供涉案相关证据、证明或卷宗等情况。［4］行政机关对检察监督的参与度及配合度各有异同，配套机制亟需构建。（2）纵向有效性案源匮乏。其一，从已办结案件可以看出，线索来源渠道多为走访、座谈、查阅相关卷宗或依赖刑事检察部门发现并移送线索，案源归口渠道闭塞。其二，市场主体申请检察监督的主动性不高。市场主体置于行政监管之下，碍于行政机关主体地位，为保证自身的可持续发展，除具体行政行为严重影响到自身权益外，极少主动申请监督，多数本着趋利避害、大事化小、小事化了的态度。

2.监督领域相对集中，监督方式缺乏刚性，全链条监督格局还未形成。（1）监督成效与法治需求不匹配。一方面，监督领域集中。涉市场主体案件的办理重点在于监督具体行政行为是否合理合法。司法实践中，具体行政行为则多以行政处罚形式呈现。其中，行政处罚类型主要分布在非法占地经营影响环保要求、建筑工程分包转包等，由此监督切入点亦相对单薄，未能达到平等推进依法行政的总体要求。另一方面，监督类型集中。监督的案件类型主要为督促行政机关依法履职、监督行政非诉执行两个方面，对于行政争议实质性化解率偏低、行政诉讼存在“程序空转”、深层次行政违法行为监督力度不够等问题还未解决，所制发检察建议以纠正违法类居多，社会治理类较少。

3.监督方式刚性与穿透性不足。一方面，检察机关较为有力的监督手段为制发检察建议。然而，检察建议仅有建议的作用，为一种程序性的提醒或者警示，并不如生效裁判文书一样具有最终定局的法定效力。另一方面，部分行政机关存在对检察建议答非所问、应付敷衍等问题。

（二）行政检察办理涉市场主体案件难点的原因剖析

1.法律依据仍未明晰。其一，法律依据仍未明晰。市场主体领域监督案件主要集中在对行政机关违法行为的检察监督上，行政违法行为检察监督工作在探索与推进中也呈现出法律供给不足，监督依据较为宽泛，操作性模糊的问题。在国家立法层面，并未明确为行政违法行为检察监督进行授权。虽然在福建省目前尚存在地方性法规进行支撑，但是统一性、权威性的全国立法仍显不足，对于该类监督的规范多见于原则性的条例规定，案件办理中缺乏统一规范的审查标准、审查程序、救济程序等，指导性实践与操作性规范仍存在缺失。

2.司法理念仍存局限。“重打击，轻保护”理念还未改观。目前行政检察对市场主体的保护侧重于诉讼发生后发挥“硬法”作用，对于市场主体行政处罚维权难、行政诉讼起诉难、复议难、政策落实难等诉讼前端问题還存在较大履职空间。

3.专业人才仍显不足。首先，福州市检察机关将民事检察与行政检察部门合二为一，设置于一个机构内，一名正式干警往往身兼多职，大部分的时间与精力在于完成各类事务性工作，精耕细作、提升能力的条件并不具备。其次，涉市场主体类案件相对前沿，承办人员对法律法规的掌握存在较大的空白点与盲区，存在主观上对行政执法的实践规律掌握不清、对司法裁判的底层逻辑研究不足的权力边界认识不透等问题。

三、行政检察推进市场主体合法权益保护的进路

（一）聚焦监督主责主业，推进诉源治理，构筑整体监督链条

1.以生效裁判监督与审判程序违法监督为着力点，行政执行监督为增长点，深耕行政检察主业。生效裁判监督案件应注重审查人民法院的事实认定、审判要旨及行政机关行政行为的程序与实体合法性。如发现事实认定与法律适用确有错误的，通过提出抗诉、再审检察建议等方式进行纠偏。另外，需重点关注近年来法律适用争议大，受舆论关注度高的行政协议、食品药品行政处罚等新类型涉市场主体案件。在执行监督领域，应关注生态和资源保护、食药品安全、劳动和社会保障等，及时监督人民法院是否依法慎用强制措施、应当解除强制措施而未解除、对市场主体主要管理人不当采取失信、限高等信用惩戒措施等。同时，应关注企业是否存在因行政处罚而引发生产经营困难、企业员工失业等伴生风险。

2.以行政争议实质性化解为突破口，将矛盾化解工作贯穿于每个案件的办案全过程。在人民法院生效判决或裁定认定市场主体违反相关法律法规的情况下，将行政检察工作端口前移，注重终审判决存在一定瑕疵，但不宜进行监督的案件、行政执法及行政审判存在程序违法，但进行监督容易引发程序空转的案件、群体性特征明显、牵涉历史遗留问题等案件的争议化解工作。

（二）积极推动立法规范完善，加强顶层设计，精准定位监督依据

1.在行政许可法、行政强制法等相关行政法律法规或司法解释中，规范检察机关对督促行政机关依法履职案件的审查程序、受理标准、监督范围、监督程序启动、监督方式等，明晰行政违法行为检察监督的操作程序与介入标准。

2.在行政公益诉讼日益成熟、司法体制改革日趋完备的基础上，进一步厘清行政违法行为检察监督与监察部门、公益诉讼部门、行政复议部门的边界，推动要点规范化与定型化，处理好行政违法行为检察监督与原有检察制度安排之间的关系，为该项监督提供更为明确的法律适用依据与实践操作指引，保证独立性、可行性与边界性，为推进更科学系统的制度设计、争取立法层面的支持做好实践准备。

（三）强化内外协作，健全联动机制，以横向触发打通堵点藩篱

1.坚持“多元”结构设计，形成“多方共治”格局。一是建立检企对接工作机制。各地可因地制宜加强与企业家联合会、行业协会的联系协作机制，充分发挥各类协会熟悉民营经济的优势，为市场主体提供“融入式”检察服务。二是强化与审判机关的沟通联动。增强横向沟通，通过文书双向备案等机制就涉企行政审判中的法律适用、诉讼程序、执行程序、送达监管信息共享等方面统一认识标准与裁判尺度。

2.探索建立行政执法与行政检察衔接机制。发挥综合化履职优势，推进裁判文书、行政复议、行政执法、企业公示数据库等信息互通，破解信息不通的堵点难点，针对行政处罚滥用自由裁量权、程序不规范等常见问题实现行政检察实时全面跟踪监督，健全行政权力制约和监督体系。

3.加强与地方党委、人大的沟通联系。在已获得福建省委地方规范性文件的支持下，加大向党委、人大、政法委等部门的汇报力度，适时将涉企行政检察监督工作纳入人大视察与审议专项，增强地方人大对该项工作的认可度与参与度。

（四）精益求精挖掘案源，坚持需求导向，以大数据赋能优化方式方法

1.抓住机遇拓宽案源。其一，加强调查核实力度。对本案、关联案、关联市场主体进行全面梳理，通过走访现场、调取卷宗等形式，确保监督精准有据；其二，健全行刑反向衔接机制。健全行政执法和刑事司法交叉衔接机制，修复刑事处罚与行政处罚的断档脱节，对存在行政执法机关执法行为不规范、以罚代刑、应当移送涉嫌犯罪案件而未移送的、符合行政处罚条件而未予行政处罚或不应进行行政处罚而处罚等“双罚型”“耦合型”案件及时制发检察建议，督促行政机关履职。

2.坚持需求导向转变理念。其一，树立平等保护理念。助力政府实行全国统一的市场准入负面清单制度，重点监督政府在资金安排、土地供应、税费减免等方面保障各市场主体公平享有各类生产要素和公共服务资源的权力。其二，强化科技赋能变革理念。合理运用全国首个行政检察智慧办案平台，依托数据碰撞、数字建模发现治理漏洞及监督线索，以数字化反哺办案，实现对涉市场主体执法司法数据的整合共享和集约化管理。

3.助力企业合规及容错机制建设。行政检察部门应做到精准问需、精细服务，主动瞄准行政检察履职与优化营商环境的边界与渗透点，坚持诉讼内监督与诉讼外监督“双轮”驱动，在经营风险防范、劳动用工管理、产权平等保护、矛盾纠纷化解等领域为市场主体提供意见与建议。

（五）因地制宜丰富监督层次，运用多元化监督模式，形成完备监督体系

1.拓宽外力，加强“外脑”辅助。充分发挥相关领域专家、学者、律师、有法律背景的代表委员等支撑力量，通过召开论证会、口头或书面咨询等形式将多元专业知识和精准法律适用意见吸纳进涉市场主体领域案件办理，优化监督层次。可择优选聘若干行政执法专业领域资深工作人员担任“特邀检察官助理”，对涉及食品、人力资源、知识产权等案件多发领域的调查取证、鉴定评估等方面提供技术支持，提出专业意见。

2.修炼内功，加强人才培养，推进检察队伍专业化建设。首先，合理运用《人民检察院行政诉讼监督规则》，探索案件线索交办、督导帮扶机制。市级检察院可试行统一人案分配的工作机制，将从生效裁判、行政赔偿、审判人员违法案件中发现的与民营企业相关案件线索交由属地基层检察院办理。其次，因行政执法具有行业性、专业性、区域性等特点，可探索对外轮岗交流。适情推进与行政机关建立人才交流机制，安排检察干警赴行政机关挂职、交流锻炼，了解行政机关的执法实践与政策背景，提升精细化办案水平。